中國歷史文化名城保護公益訴訟研究
——以北京市為例

李 響

（中國政法大學民商經濟法學院， 北京 100022）

引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視歷史文化名城保護工作。然而，由于相關法律制度的不健全與保護機制的不完善，在不少歷史文化名城更新過程中，未能處理好新與舊、拆與留、改與建的關系，各種文物古跡遭到毀損破壞的情況時有發生。本文的主旨即在于探討如何運用公益訴訟機制來加強歷史文化名城保護。所謂公益訴訟，是指特定的國家機關和相關團體、組織，依據法律授權，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定多數人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法者的法律責任。中國從2012年開始初步建立公益訴訟制度，直到2017年完善了檢察機關提起公益訴訟機制，目前已經形成以檢察機關為主導，符合一定資質條件的社會團體參與的民事與行政公益訴訟格局。

北京是中國的首都，是全國的政治中心和文化中心，是世界著名的歷史文化名城。長期以來，北京在歷史文化名城保護方面取得卓越成績。北京在各項工作中一貫踐行的首都標準對全國各地極具指向作用與示范意義。剖析北京歷史文化名城保護公益訴訟問題，更有助于提煉可復制、可推廣、可借鑒的經驗。

本文主要探討3方面的問題：（1）北京歷史文化名城現有保護機制的漏洞與缺陷。（2）引入公益訴訟機制加強以北京為代表的歷史文化名城保護的可行性與必要性。（3）利用公益訴訟機制保護我國歷史文化名城的制度完善。

1 北京歷史文化名城保護的歷程與問題

1.1 北京歷史文化名城保護的歷程

北京歷史文化名城保護的實踐可追溯至20世紀80年代，1983年批準的《北京城市建設總體規劃方案》已有對歷史街區保護的思想，提出了保護古都風貌不僅要保護古建筑本身，也要保護建筑周邊的環境[1]。

1990年，北京市政府公布第一批北京歷史文化保護區名單。

1993年，在修訂《北京城市總體規劃》時，明確提出25片歷史文化保護區的名單，并提出從整體上保護歷史文化名城的3個層次：文物保護、歷史文化保護區、歷史文化名城的整體保護。

1999年，北京市政府批準《北京舊城歷史文化保護區保護和控制范圍規劃》。

2002年，《北京歷史文化名城保護規劃》編制完成，提出“舊城整體格局的保護”。為了保障這一規劃的實施，北京又于2005年制定《北京歷史文化名城保護條例》，將相應保護職責細致分解至每一家行政機關的權力清單。

2016年，北京市政府發布 《“十三五”時期加強全國文化中心建設規劃》，提出“推動北京朝著世界文化名城、世界文脈標志的宏偉目標邁進”的發展目標。

2017年，最新一版的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》里，辟專章闡述對北京歷史文化名城保護的新認識、新方向、新舉措。

2019年，北京市人民代表大會常務委員會修訂通過《北京市城鄉規劃條例》，明確北京市城鄉規劃和建設“應當尊重城市的歷史與文化，強化首都風范、古都風韻、時代風貌，完善保護實施機制，保護歷史文化遺產和傳統風貌，完善涵蓋老城、中心城區、市域和京津冀的歷史文化名城保護體系”。

2021年，北京出臺新版《北京歷史文化名城保護條例》，以“保什么”“誰來保”“怎么保”“怎么用”為主線，重點從保護的類型和范圍、制度和責任、措施和處罰等方面，對推動北京全市域歷史文化名城保護、傳承與利用方面作了更完善的規定。值得一提的是，該條例第七十三條明確指出“損害公共利益的，法律規定的機關和有關組織可以依法對當事人提起民事公益訴訟，追究其損害賠償責任”，體現出對引入公益訴訟機制加強北京歷史文化名城保護這一思路的肯定。

這些不斷深化、細化保護措施的規范性文件，構建起北京歷史文化名城保護的3個層面[2]：（1）文物保護單位的保護。（2）歷史文化保護區的保護。這主要包括2方面的內容：一是分批次公布不同層級的歷史文化保護區的名單并劃定范圍；二是根據其不同的特點采取不同的保護原則和措施。（3）歷史文化名城整體格局的保護。一是提出市區建筑高度控制方案；二是提出整體保護歷史文化名城的各項原則；三是將四合院民居列入保護對象。

1.2 北京歷史文化名城保護的問題

就制度建設而言，北京歷史文化名城保護的機制可謂相當嚴密，保護對象明確，保護目標清晰，保護手段到位，保護內容豐富，保護責任具體，確實稱得上是有法可依、有法必依。但是否也能做到執法必嚴、違法必究，還有待商榷。之所以還要強調加強保護，就是因為其中還有一點疏漏，即執行層面的面面俱到，代替不了監督層面的無懈可擊。事實上，目前的北京歷史文化名城保護機制，只有內部的監督，即系統內上級對下級的監督、從監察者角度對行政機關工作驗收考核的監督，而沒有外部的監督，尤其是來自于公眾、司法機關的監督。

北京歷史文化名城保護未達預期，甚至造成古城被破壞的事例并不少見。啟動于1990年的北京舊城區內的歷史街區危改項目，其最初的規模控制在菊兒胡同、小后倉等小型項目上。但近10年來，罔顧相關法律法規而井噴式出現的房地產活動持續進入舊城區，大量歷史街區被成片拆除。僅前門地區及東四地區就有多處普查登記文物淪為大雜院和危舊房，雜草叢生，殘垣斷壁。類似案例還包括：2011年因建設劉老根大舞臺損壞晉冀會館、2012年平谷區黃松峪鄉明代長城86號敵臺違法修繕、懷柔區九渡河鎮二道關村擅自修繕古長城，等等[3]。

如前文所述，造成目前這個局面的原因，一方面是行政機關內部的監管問題，另一方面更反映出外部監督——主要來自公眾的監督與來自司法機關的監督的缺位。這使得行政機關往往不能及時發現文物被破壞的情況，或者在發現時文物破壞的情況往往已經較為嚴重。具體而言，有以下原因。

1.2.1 文物保護機關相對弱勢

行政機關頒布的行政處罰措施未能對文物破壞者形成有效的震懾力。文物保護部門往往屬于弱勢部門，要服務于當地的經濟建設大局，這造成文物保護工作困難多、阻力大，無法及時阻止不法分子停止破壞文物行為的現象普遍存在。

1.2.2 缺乏社會公眾參與和監督

公眾參與在現今的歷史文化名城保護領域處于極其邊緣乃至完全缺位的狀態。政府部門在從立項、設計、實施到評審、驗收、結項這一整套歷史文化名城保護工作環節當中，基本掌握著獨斷專行、不容置喙的權力。況且無論在決策、執行還是監督階段，相關制度設計都沒有預留公眾參與的空間與路徑，至多含糊其辭地表達支持和鼓勵的態度，然后便安排了作壁上觀的角色定位[4]。

1.2.3 地方政府文化建設方式錯誤

在歷史文化名城保護工作開展的初級階段，過去那種以盲目追求數量和規模為特征的跑馬圈地發展模式確實能在短時間內讓地方文化建設受益。當政府部門對這種發展模式的迷戀達到了頂峰，便會產生自己無所不能的幻覺。只要牢牢握住行政權力這根指揮棒，不僅社會公眾的意見是無關緊要的，就連專家學者的觀點也無足輕重，至于新聞媒體的看法更無關痛癢了。于是群眾邊緣化、專家“御用化”、輿論空心化，成為過去很長一段時間里全國各地歷史文化名城保護工作中司空見慣的現象[5]。

1.2.4 司法機關監督缺位

行政權力的良好運行需要司法的監督和制約，這已經是現代法治社會的共同認知。很難想象，一個現行有效的行政制度在未規定司法機關或某種其他法律監督與執行機關對政府官員的行動做有限審查的情況下，就能防止政府官員任意濫用權力[6]。但在中國現行法律體系下，難以找出支持司法機關對歷史文化名城保護進行有效監督的法律依據。即使實踐中不乏檢察機關的積極探索，但法律本身的短板仍讓人感到遺憾。

2 利用公益訴訟保護歷史文化名城的理論與實踐

2.1 公益訴訟的概念與意義

所謂公益訴訟，是指特定的國家機關和相關團體、組織，依據法律授權，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定多數人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法者的法律責任。

就傳統訴訟形式而言，無論民事訴訟還是行政訴訟，都屬于私益訴訟的范疇，是當事人由于自己的合法權益遭受不法行為的侵害，而向法院起訴求償，所以一個最基本的起訴條件就是原告必須要與本案有直接利害關系，方才能被視為當事人適格。

然而，這樣就會導致一個很現實的問題，對個體利益的侵害能夠通過訴訟加以防范制止，進而可以獲得填平甚至超出損害結果的補償，反倒是對公共利益的侵害卻處于投訴無門的境地，因為就訴訟法的角度而言，根本就沒有一個有資格提起訴訟的適當主體。如2005年中石油吉林石化公司發生劇烈爆炸，造成超過100噸苯類物質泄露，導致松花江水體遭受嚴重污染。事發后，北京大學法學院幾名師生曾至吉林法院起訴，要求中石油成立松花江污染治理基金，結果法院根本不予立案。由此可見，一個國家如果僅有利己主義的私益訴訟，而沒有利他主義的公益訴訟，很難避免公益受損卻無人追究的“公地悲劇”出現。

中國從2012年開始初步建立公益訴訟制度，直到2017年完善了檢察機關提起公益訴訟機制，目前已經形成以檢察機關為主導，符合一定資質條件的社會團體參與的民事與行政公益訴訟格局。目前，民事公益訴訟的案件范圍主要包括環境保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益2類案件；行政公益訴訟的案件范圍包括生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓3類案件。實際上，侵害國家和社會公共利益的案件范圍遠不止這5類案件，有必要在立法中適度擴大公益訴訟的案件適用范圍。

公益訴訟最大的特點在于訴訟目的的公益性。就行政公益訴訟而言，檢察機關之所以要將行政機關告上法院，不是為了實現任何私人利益，而是為了糾正行政機關違法行使職權或者不作為，從而造成國家利益或社會公共利益受到侵害的狀況。由此可見，行政公益訴訟解決的是行政機關因不當實施或未能實施行政行為而侵害公共利益的問題，此時檢察機關有權對違法行使職權的行政機關提出檢察建議，如果行政機關沒有及時糾正改進，還會被告上法院。相較而言，行政公益訴訟更側重訴前程序督促行政機關履職，民事公益訴訟則往往需要通過訴訟程序達到監督效果[7]。

2.2 利用公益訴訟保護歷史文化名城的可行性與必要性

2.2.1 利用公益訴訟保護歷史文化名城的可行性

歷史文化名城承載著中華民族悠久的歷史文化和偉大的民族精神，具有十分重要的歷史、文化、政治、經濟以及科學研究價值。歷史文化名城所承載的文化資源是社會公共資源，由此產生的精神利益應屬于全體中國人民，保護歷史文化名城本身自帶公益屬性顯然是不爭的事實。但是公益訴訟不是公益性的訴訟，并非所有主觀目的或客觀結果帶有公益性的訴訟都能被稱為公益訴訟。作為公益訴訟客觀范圍的公益比人們通常理解的公益狹隘得多，這就產生了歷史文化名城保護能否被納入公益訴訟范疇的問題。公益訴訟并不是普適性與普及型的常規化司法救濟機制，考慮到公益訴訟程序的繁瑣、成本的高昂、執行的復雜等因素，世界上絕大多數國家都將公益訴訟設計成為輕易不會動用的“國之重器”，所以僅僅涉及公共利益還不夠格，相關公共利益還要足夠重要。

雖然目前尚無人能解釋清楚公共利益的內涵，但這并不妨礙從務實的角度，根據重要與否對其進行排序，因而可以采取多維度的權衡比較方法。例如，是否屬于國家的核心利益或社會的根本利益，到底在多大范圍內存在多少不特定的受益主體，以及如果置之不理可能產生多么嚴重的危害結果，等等。顯然，觸及利益越深、影響范圍越大、損害后果越重，該公共利益就越重要，也就越值得利用公益訴訟來保護。

歷史文化名城所蘊藏的公共利益完全符合這一標準。首先，用公益訴訟來保護歷史文化名城確有必要，因為保護歷史文化名城就是保護中華文明的根與魂，是整個社會的核心利益所在，歷史文化名城是屬于全民族的精神財富，在中國找不出比這個更大的利益群體，并且歷史文化名城具有不可再生性，一旦遭受毀損將是無可挽回的損失。其次，公益訴訟適用于保護歷史文化名城，無論物質文化遺產還是非物質文化遺產，在公益訴訟過程中均能找出足夠手段加以保護，不管是事前防范、事中制止、事后補救，還是物權、債權、知識產權保護，抑或判處停止侵害、恢復原狀、賠禮道歉，都能行之有效地對歷史文化名城起到相應保護作用。最后，利用公益訴訟來保護歷史文化名城具有合理性。歷史文化名城中的文化遺產是公益權與私益權的統一體，公益權既不能與私益權相剝離，也不能被私益權所覆蓋。所以哪怕某件文物歸屬私人所有，他在享有相應私權的同時，也承擔著積極保護的義務，而當他不能或不愿保護的時候，自當由法律預先設定的主體挺身而出提起公益訴訟代為保護。

實際上，不妨做一橫向比較。2018年4月27日通過的《中華人民共和國英雄烈士保護法》專門設置了一項英烈保護公益訴訟條款，規定檢察機關可以對侵害英烈姓名、肖像、名譽等的行為提起公益訴訟。顯然，與其說這項條款是要保護相關英烈個人的人格利益，毋寧說真正準備保護的是其人格利益當中包含的公共利益，即“民族的共同記憶、共同情感和民族精神，社會主義核心價值觀，尊崇英烈、揚善懲惡的社會風氣”[8]。如果按照這個標準來衡量，實在沒有理由不將歷史文化名城保護納入公益訴訟適用范圍，因為歷史文化名城中所蘊藏的公共利益即便不說更加重要，起碼在重要程度上是完全能夠與之等量齊觀。歷史文化名城同樣蘊含共同情感記憶和民族精神，體現中華民族的文化自信，有助于弘揚正能量的社會風氣。

2.2.2 利用公益訴訟保護歷史文化名城的必要性

公益訴訟自身的特點決定了這是一種特別有效的歷史文化名城保護機制。

首先，民事公益訴訟強調發動群眾，避免“公地悲劇”。公益訴訟在發達國家的發展歷史與現狀顯示，公益訴訟的實施需要來自社會公眾的廣泛參與，無論在線索發現，還是在證據收集，抑或提起訴訟等各個階段，人民群眾從來都扮演著生力軍的角色。這就使得絕大多數公益訴訟其實是以公民訴訟的形式開展，公民有權直接針對侵害公益的行為提起民事訴訟，從而監督和保障法律的有效實施，因此也被形象地稱為“私人總檢察長訴訟”[9]。

積極探索利用公益訴訟保護歷史文化名城，與歷史文化名城保護事業的路線方針一脈相承，符合習近平總書記“讓人民群眾參與、讓人民群眾做主、讓人民群眾受益、讓人民群眾滿意”的治國理政思想。這不僅有利于歷史文化名城的保護，而且有助于公民意識的培育，甚至還有益于傳統文化的弘揚與民族精神的提振，是歷史文化名城保護事業永不枯竭的動力源泉。

其次，檢察機關提起行政公益訴訟在監督行政機關履職不力或監管不嚴方面具有極其突出的優勢。具體包括：

（1）檢察監督的廣泛性。檢察機關在線索發現方面具有其他國家機關或者社會團體不可比擬的優勢，由于檢察機關是憲法規定的法律監督機關，所以在檢察機關在對法律執行活動監控的布局上已經滲透到了社會生活的方方面面，對行政機關的怠職懶政行為能夠做到及時發現、及時偵查、及時處理。

（2）檢察監督的專業性。檢察機關是專業的司法機關，在專業人員配備、法律知識資源、調查取證職權、法庭抗衡技能、訴訟費用承擔等方面，都具有明顯優勢，能夠有效克服公益訴訟取證難、勝訴難等種種障礙。

（3）檢察監督的權威性。檢察機關提起公益訴訟的權力是《中華人民共和國民事訴訟法》與《中華人民共和國行政訴訟法》明文賦予的。例如在行政公益訴訟中，檢察機關會先通過檢察建議的方式督促履職，如果行政機關不按要求及時整改，則會被告上法庭，這對行政機關來說具有極強的威懾力。

由上述可見，如果能把公益訴訟機制，尤其是檢察機關提起行政公益訴訟機制，廣泛運用到北京歷史文化名城保護當中，必將形成一種強有力的外部監督，能夠督促行政機關更好地保護北京這座名城。

2.3 利用公益訴訟保護歷史文化名城的國內實踐

近年來，中國已逐漸出現檢察機關針對文化遺產保護、歷史文化名城保護問題開展公益訴訟的實踐。不少地方還開展過全面清查本地文物保護狀況的專項活動，這些活動確實起到了督促檢察機關依法履責的正面作用。2.3.1 蘇州市姑蘇區人民檢察院相關工作案例[10-11]

蘇州是國務院公布的首批24座歷史文化名城之一，蘇州市姑蘇區人民檢察院將國家歷史文化名城保護作為該院工作的重點。近年來，該院針對行政機關不作為、慢作為等問題，大力發揮了行政檢察監督的積極作用，促使河道污染、古城墻受損、文物古跡安全隱患等問題得以及時有效解決。姑蘇區檢察院不僅與蘇州本土文史專家、民間熱心人士、大學機構等達成長期的合作關系，共同為開展名城保護出謀劃策，還通過深入古城區17個街道155個社區的“檢務驛站”及時收集群眾反映的監督線索。2018年8月，姑蘇區人民檢察院聯合地方主流媒體，發起成立“公益守護聯盟”平臺。期間，該聯盟協同政府職能部門，先后介入并調查吳門橋損毀、上塘街“故明郝將軍賣藥處”石碑連續倒塌及李根源、橫塘驛站、吳門橋等一系列歷史文化資源被侵害事件，并以撰寫公益調查報告、發出檢察建議、召開聯合調查會議、轉化提案議案等方式推動多起事件取得進展，在保護歷史文化名城方面取得積極成效。

2.3.2 山西省檢察院在全省部署開展國有文物保護公益訴訟專項行動[12]

山西省內文物數量首屈一指的新絳縣（古稱絳州）是國家歷史文化名城，各級文物保護單位眾多。2018年3月，山西省檢察院在全省部署開展國有文物保護公益訴訟專項行動。新絳縣檢察院針對當地文物“點多面廣”的特點，對每個文物保護單位都進行了實地調查，就全國重點文物保護單位絳州大堂、馮古莊墓地和省級文物保護單位絳守居園池存在的日常管理維護不到位和破壞文物的行為向新絳縣文物保護中心發出檢察建議，督促其對相關文物進行修繕并加強保護。收到檢察建議后，新絳縣文物保護中心積極履職，文物隱患問題也得到有效控制。

總之，強調歷史文化名城保護與公益訴訟的互洽，并不是一時的心血來潮，而是基于同時來自法理與情理兩方面的理性分析與國內一些地區經過實踐業已取得成功的經驗支持。公益訴訟極大拓寬歷史文化名城保護的渠道，歷史文化名城保護則能更加彰顯公益訴訟的制度價值。

3 北京利用公益訴訟保護歷史文化名城的實踐、存在問題及意義

3.1 北京利用公益訴訟機制保護歷史文化名城的實踐

2017年9月，北京市檢察機關召開全面開展行政公益訴訟工作部署會，提出各院要按照市院黨組提出的“一縱一橫”新格局，以改革精神優化檢察資源配置，著重在文物保護等領域開展專項活動。北京城市總體規劃關于文化中心的定位和市人民檢察院“一縱一橫多項”檢察工作新格局，對首都檢察機關特別是東城、西城、海淀等文物大區檢察機關開展文物保護公益訴訟工作提出了明確要求。北京市人民檢察院對于以公益訴訟方式保護文物進行了一系列部署要求，充分體現出檢察機關非常重視通過公益訴訟的方式來保護北京這座歷史文化名城。截至目前，北京已有多起利用公益訴訟保護文物的實例。

3.1.1 通州區人民檢察院文物保護實例[13]

通州區人民檢察院為保護兩座位于通惠河之上的石橋，開展了北京市首例針對文物的公益訴訟。2017年6月1日，通州區人民檢察院向該區文化委員會送達《檢察建議書》并提出兩點檢察建議，建議盡快啟動對文物的保護工作。次日，區文委相關負責人表示接受檢察院的建議。不久，區文委反饋了整改情況，向通州區檢察院回復了《關于加強文物安全與文物保護工作的報告》，報告還附上了張家灣鎮政府《關于加強文物保護工作的整改報告》。

3.1.2 門頭溝區人民檢察院文物保護實例[14]

2017年8月，針對網友的舉報，門頭溝區檢察院對門頭溝區過水塔損壞問題進行調查。調查完畢后，門頭溝區檢察院決定對門頭溝區的文物進行系統排查。2018年4月27日，根據摸排結果，門頭溝區檢察院向該區文化委員會提出兩點檢察建議。當天，門頭溝區文化委員會相關負責人來到檢察院，接受檢察建議。6月27日，區文化委員會發出書面回復，稱已劃定3處文物保護范圍和建設控制地帶，并制定了具體保護措施，隨后對張家鋪村天主教堂、周自齊墓、寶峰寺進行修繕。

3.2 北京利用公益訴訟機制保護歷史文化名城存在的問題

在上述兩案例中，北京市檢察機關通過公益訴訟方式，使文物遭受破壞的問題得到了切實有效的解決，文物最終得到了有效的保護，這些嘗試反映出利用公益訴訟機制保護歷史文化名城的思路是可行的，其結果卓有成效，值得總結、推廣。但目前利用公益訴訟機制保護歷史文化名城仍然面臨一些問題。

3.2.1 文物保護公益訴訟沒有嚴格的法律依據

盡管檢察機關在嘗試文物保護公益訴訟后認為通過這個渠道來保護歷史文化名城的確切實可行，而且利用公益訴訟來保護文物的實際需求也廣泛存在，但囿于法律的滯后，實際操作起來沒有法律可依，在司法實務活動中就出現了法律教條與實際需求明顯脫節的情形。為了配合訴訟順利開展，不得不將法律引申比附適用，影響了公益訴訟實施的成效和文物保護的結果。近些年，幾乎全國每個省都制發過關于不可移動文物保護的檢察建議，其中不少地方還開展過全面清查本地文保狀況的專項行動，卻沒有以任何一家文物局為被告提起訴訟。究其原因，法律本身的短板使檢察機關開展文物保護公益訴訟沒有嚴格的法律依據，也沒有辦法形成系統有效的流程和嚴密的措施來進行文物保護的公益訴訟。

目前，中國法律沒有明確將文物保護納入公益訴訟的范疇，在實務操作中只能以環境保護之名，而行文物保護之實。如中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（簡稱“中國綠發會”）訴鄭州市馬固村委會等環境侵權責任糾紛一案，馬固村委會在產業園規劃后的整體搬遷過程中拆毀5處不可移動文物，中國綠發會以《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條與《中華人民共和國環境保護法》第五十八條為依據，將對此事負有責任的馬固村委會等告上了法院，該案在得到鄭州中院的受理后，最終以原被告雙方達成和解而告終[15]。這種做法實屬無法可依困境下的無奈之舉，雖然古建筑等的確是生態環境不可分割的組成部分，但用環境公益訴訟來保護文物，在運用文義解釋、目的解釋等方法解釋環保法律的可適用性上存在眾多困難，略顯牽強，操作難度也更大。而2017年底修正的《中華人民共和國文物保護法》并未具體規定文物保護方面的公益訴訟制度，同時最高人民法院和最高人民檢察院也并未針對文物保護類的公益訴訟出臺相關解釋，限制了基層文物保護工作的創新與落實，反映出觀念跟不上行動、立法跟不上執法、理論跟不上實踐的問題，以至于在司法實務活動中法律教條與實際需求明顯脫節。

與此形成明顯對比的是中國針對環境公益訴訟和消費者公益訴訟的立法實踐。目前《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國環境保護法》等多部法律和最高人民法院、最高人民檢察院發布的多部司法解釋中針對上述兩類訴訟的訴訟主體資格、適用范圍、訴訟程序等進行了較為詳細具體的規定，并在不斷完善。正是基于相對完善的法律依據，如今中國的消費者權益保護公益訴訟和環境公益訴訟才能順利開展，探索出許多有效保護消費者權益和環境的實踐經驗，有效打擊了眾多侵害消費者權益和污染環境的違法行為。

3.2.2 公益訴訟缺少廣泛的公民、社會組織的參與

公益訴訟的本意在于為新興市民階層分享國家權力和參與社會治理提供一種直接介入的途徑，用以彌補政治國家在維護社會公益方面的意識缺失與能力不足，體現了市民社會與政治國家之間的良性互動，所以公益訴訟的底色正是公民訴訟，看似不起眼的平民百姓構成了公益訴訟的始源動力[16]。因此，公益訴訟要發揮最大的效果，必須做到最大限度的社會動員，才能真正發揮公益訴訟的作用。但目前中國公民個人被直接排斥在外，而社會組織則受到法律與現實的雙重制約，所以公益訴訟亟需改變這種現狀。文物公益訴訟亦不例外，讓公眾參與文物保護的公益訴訟不僅有利于文物的保護，而且有助于公民意識的培育以及公民對歷史文化名城的認同感和歸屬感，甚至還有益于傳統文化的弘揚與民族精神的提振，是文物保護事業永不枯竭的動力源泉，是歷史文化名城保護的重要方式之一。

3.2.3 目前民事公益訴訟案件比重過小

根據2019年10月23日最高人民檢察院張軍檢察長向第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議做的《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中提到的數據，目前中國公益訴訟案件中，刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，民事公益訴訟占6.52%，行政公益訴訟占15.66%。張軍檢察長將其總結為：“起訴案件‘搭順風車’多、‘啃硬骨頭’少，更多借助刑事追訴已鎖定的對象、固定的證據拓展公益訴訟效果，行政公益訴訟起訴案件偏少。支持社會組織提起民事公益訴訟僅87件。”[17]

出現這種數量懸殊現象的原因在于，雖然檢察機關既有權提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟，但由于民事訴訟法將檢察機關設定為備位主體，辦案的相關手續和流程比較繁瑣，所以如果出現競合情形的話，檢察機關往往更加傾向于選擇行政公益訴訟的渠道。此外，行政公益訴訟存在由檢察機關向行政機關發送檢察建議的前置程序，如果行政機關能夠按照檢察建議要求及時整改到位，就不需要對其進行起訴。

3.2.4 檢察機關辦案質量仍有待提升

此處所指的辦案質量問題分為兩個方面：其一，盲目追求辦案數量，而忽視辦案質量。張軍檢察長在報告中提到部分檢察機關濫發訴前檢察建議、辦“湊數案”問題。同時出具的檢察建議的數量較多，在部分案件中，檢察建議本身的法律專業性不強，對于事實論述不夠嚴謹、證據調查不夠充分、法律適用存在瑕疵、部分整改建議不關注實際整改成效且缺乏可行性。其二，檢察機關工作人員涉及公益訴訟相關的業務素質和能力有待提升。提起公益訴訟是民事訴訟法等相關法律授予檢察院的一項新職能。然而目前很多基層的檢察機關工作人員的司法理念尚未跟進，公益訴訟理論基礎薄弱，在文物保護公益訴訟方面的辦案經驗不足，發現線索、證據調查和司法應對能力都有待提高。

3.3 北京利用公益訴訟機制保護歷史文化名城的意義

事實上，上文所列舉的諸多歷史文化名城保護工作中暴露的問題絕不僅限于北京地區，同樣，北京相關的成功經驗也可以為全國制度推廣起到非常良好的示范作用。一方面，北京是中國歷史文化發展的精華，在文物保護方面面臨的任務重、挑戰大，暴露的問題有著突出性和典型性；但同時另一方面，北京也是文物保護力量強、重視程度較高、經驗較豐富的地區，實踐中的成果經驗也有著良好的借鑒意義。

北京的文物保護公益訴訟案例的實踐經驗對中國歷史文化名城保護的相關制度建設有重要參考意義。首先，北京實踐案例證明公益訴訟是一種文物保護的有效手段；其次，北京檢察機關在相關工作中證明檢察機關有意愿也有能力成為介入文物保護工作的司法監督力量；最后，在實踐中暴露出目前中國文物保護公益訴訟制度在立法、行政和司法方面的諸多問題，為下一步的制度完善指明了方向。

4 以公益訴訟方式保護我國歷史文化名城的制度完善

目前，利用公益訴訟的方式保護國家歷史文化名城雖然存在一些現實問題和不足之處，但其不應缺位卻毋庸置疑，所以盡快加以完善成為亟待解決的重要任務。

4.1 宏觀上，制定《公益訴訟法》，明確將歷史文化名城保護納入范圍，拓展公益訴訟線索來源范圍、規范檢察機關公益訴權性質，完善公益訴訟的調查制度，給予個人提起公益訴訟的資格，促進民事與行政公益訴訟協調發展

相較發達國家，公益訴訟在中國還是一項新生事物，從2012年首次將公益訴訟寫入《中華人民共和國民事訴訟法》，到2017年完成民事公益訴訟修訂與行政公益訴訟立法，目前還處于草創階段，文物保護的公益訴訟更是沒有相關的直接法律依據，但利用公益訴訟保護文物卻已經有了一點初步嘗試，立法與司法實踐出現了嚴重的脫節。而且公益訴訟相關法律條文散亂分布于多部法律法規和司法解釋中，不僅效力參差不齊，權威性不夠，而且內容不夠具體，操作性不強，在實踐中常常面臨無法可依的情形，以致各地在立案、鑒定、審理、結案、賠償等諸多環節上的標準與做法極不統一，所以無法形成系統的體系，從而形成一整套高效運行的行為模式，指引檢察機關的活動。因缺乏相關的法律保障，現行檢察機關只能通過發訴前檢察建議的方式對破壞文物的行為進行糾正，雖然許多行為被糾正，但始終不是合法有據，而且如果破壞文物的機關、個人不對其行為進行糾正，那么檢察機關后續的保護行為也沒有明確的法律指引。所以在梳理整合現有規則基礎上積極補充實踐經驗和努力吸收理論成果，形成一部流程合理、機制完善、權責清晰的專門《公益訴訟法》迫在眉睫。

公益訴訟整體立法上的問題在文物保護方面又具體表現在保護范圍不明確、線索來源不暢、檢察機關訴權定位不清和缺乏調查權制度等方面。因此應當明確將歷史文化名城的保護納入到公益訴訟的范圍之內；暢通相關的線索來源機制，廣泛地從群眾舉報、政府行政執法工作和司法機關各類工作中多主體全方位獲得案件線索，提高公益訴訟對于文物保護的效率、擴大保護范圍；明確檢察機關的公益訴權定性，通過法律授予檢察機關對于行政主體和一般民事主體的公共利益相關法律監督權，為檢察公益訴訟制度的開展提供立法授權支持；完善公益訴訟的調查制度，包括建立完善公益訴訟訴前調查程序、和解程序和支持調查程序，授予檢察機關強制性調查權以加強司法機關介入或者支持公益訴訟的能力。

在上述制度健全后，還應進一步提高公眾對于歷史文化名城保護的參與程度，為此不妨考慮給予個人提起公益訴訟的資格，為未來更加廣泛的公眾參與提供宏觀支持與細節保障。這樣既能為公益訴訟的發展預留足夠空間，將包括文物保護在內的許多關于國家、社會、民族核心利益的事項納入適用范圍，也能給予人民群眾充分參與公益訴訟的機會與路徑，讓老百姓能以更加直接深入的方式參與維護公益，更能關懷在生活當中遭受了不公正對待的弱勢群體，使公益訴訟真正成為社會公正與大眾福祉的一項制度。

4.2 中觀上，建議各級政府與各級文物保護機關一方面給予檢察機關明確支持，另一方面培育和鼓勵相關社會組織參與

檢察公益訴訟工作涉及行政機關的數量較多，所以需要政府及有關部門與檢察機關相互配合，通力協作，形成強大工作合力，才能更好地完成文物保護的工作，協力保護以北京為代表的所有歷史文化名城。

第一，就各級政府而言，首先應當明確各部門的文物保護責任，配合建立對于文物破壞事故的行政責任追究和監督機制，確保文物保護主體將責任落到實處。其次，應當加強各部門協同，暢通線索溝通和共享渠道，參考上海等地建立文物安全工作聯席會議機制，建立檢察機關與文化旅游部門、紀檢監察機關、公安機關和審判機關等的案情通報制度。最后，要給予檢察機關明確的態度支持，結合公益訴訟立法改革，要求各單位部門積極協助檢察機關的相關調查，為檢察機關依法開展公益訴訟工作提供更加強有力的保障，以方便檢察機關公益訴訟工作的開展。

第二，各級文物行政部門需要從兩方面入手。一方面，進一步合理規劃各地旅游資源開發與文物保護工作的協調發展；另一方面，主動接受人民檢察院的監督，支持檢察機關充分發揮法律監督職能，為檢察機關調取證據，獲取文物保護公益訴訟案件的線索等方面提供有效的幫助與支持，從而保證文物保護工作的順利進行。

第三，社會組織應當成為文物保護體系的重要組成部分。在理想的治理體系中，社會組織作為社會民眾的代表，應主動監督文物保護部門查處文物破壞行為，在必要時也可以提起文物保護公益訴訟，直接擔負起保護歷史文化名城的責任。然而，目前中國的文物保護組織不僅數量少，而且影響力有限，尚難當此大任。因此，各地應在相關職能部門的引導下，積極建立和培育以文物保護為宗旨的專業社會組織，推廣文物保護員制度，逐步擴大此類組織的規模和影響力，從而形成以社會組織為主體的社會監督的新格局。同時，政府部門還需有意識地對文物保護組織進行公益訴訟知識的培訓，提高現有文物保護組織提起或支持公益訴訟的專業能力，增強它們參與文物保護公益訴訟的意識，以便最終實現主要由社會組織承擔提起文物保護公益訴訟職責的制度構想。

4.3 微觀上，各級檢察機關要強化自身能力，提高監督水平

在司法改革不斷深入的背景下，檢察機關有必要實現新一輪的轉型和發展，重新定位，完善與憲法定位相適應的多元檢察職能體系。檢察機關作為國家和公共利益的代表，公益訴訟無疑應該作為檢察機關工作的重中之重。對于侵害不特定多數人利益的領域，當然包括文物保護方面，檢察機關必須承擔起關鍵的責任，才能使檢察機關真正成為國家和公共利益的化身。檢察機關要能夠在文物保護公益訴訟中承擔起保護歷史文化名城的責任，可以考慮從以下方面做起。

第一，樹立轉型意識，平衡各部門資源分配，做好新的時代背景下的法律監督工作。隨著中國監察體制的重大改革，司法機關尤其是檢察機關也面臨著新形勢和新問題，因此必須轉變自身職能，培育新的業務點，擴展新的業務領域，重新做出新的業務布局。而公益訴訟就是目前檢察機關實施法律監督的新途徑，也是全面提高檢察監督的水平的重要舉措。目前各地檢察機關“民行部門”現有的人力、物力和財力均相對薄弱，迫切需要進一步加大投入。為此，各級檢察機關必須首先在思想上真正認識到這一點，并且有意識地將相關資源，如編制、資金、裝備等向公益訴訟業務部門傾斜，為在新時期檢察工作中繼續保持法律監督能力提供根本保障。

第二，強化自身能力，提高運用公益訴訟方式解決問題的本領。對于較為新穎的文物保護課題，檢察機關需要積極加強自身隊伍建設，提升檢察人員的專業素質能力。這需要各級檢察機關及時總結文物保護公益訴訟的相關經驗教訓，并且對文物保護公益訴訟案件的特點與難點進行分析歸納，早日錘煉出一支在文物保護公益訴訟領域能征善戰的“拳頭”隊伍。只有自身具備了過硬的能力，檢察機關才能成為中國歷史文化名城保護的核心力量，成為守護家園的中流砥柱。

第三，設立文物保護公益訴訟技術調查官制度。文物保護本身是專業要求非常高的工作。而在檢察院主導的公益訴訟中，極有可能在調查取證、勘驗、保全、鑒定、舉證質證等環節需要涉及文物修復、古建修繕、文物鑒定、文物保護工程等具體的專業知識，但目前大部分檢察機關還缺乏此類復合型專業人才。因此，檢察機關不妨參考知識產權法院的技術調查官制度，與相關的文物保護部門和單位合作，從文化部門、高校或者相關單位選拔出優秀的專業人才，作為全職或者兼職文物保護案件技術調查官，以審判輔助人員的身份參與公益訴訟、提供技術咨詢。

第四，與文化部門及高校聯合培養精通法律與文物保護的復合型人才。對于文物保護公益訴訟中遇到的專業性問題，技術調查官是一個短期內從外部尋求合作協助的解決方法。從長遠來看，各級檢察機關應考慮與文化部門及設有文物保護相關專業的高校合作，聯合培養同時精通法律與文物保護的復合型人才，以更好地適應繁重的文物修復、科學保護和司法監督任務。

第五，進一步探索文物保護方向的檢察院支持起訴制度。目前民事訴訟法第十五條和第五十五條第二款已經對支持起訴制度有所規定。就文物保護公益訴訟的現狀而言，短期內相關訴訟仍以檢察機關為主導，但隨著中國文物保護社會組織的發展和完善，在不久的將來，檢察機關同樣可以通過輔助配合的方式來支持相關社會組織乃至個人提起文物保護公益訴訟。更加完善的支持起訴制度不僅能夠彌補社會組織和個人訴訟經驗欠缺和訴訟資源缺乏等缺陷，而且有助于激發人民群眾與市民團體對破壞歷史文化名城行為進行監督的熱情與信心。

5 結語

引入公益訴訟機制加強中國歷史文化名城保護，對于建立黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系有著重要的現實意義，是推進國家治理體系和國家治理能力的現代化在歷史文化保護領域的具體落實。通過公益訴訟機制，將檢察機關和社會公眾的力量引入歷史文化名城的保護中，一方面可以運用司法機制敦促相關政府部門提高依法行政水平、履行行政職責，完善對文物保護權力運行的監督和制約，實現歷史文化名城保護制度化、規范化、程序化，提升法治建設水平；另一方面可以動員公眾參與到歷史文化名城的保護中，使歷史文化名城保護和治理實現主體多元化、方式民主化的轉變，同時擴大歷史文化名城的保護可依托的力量，整合社會資源，提升治理效能，能夠更好地實現對歷史文化名城的全面保護。

習近平總書記強調，要讓文物說話，讓歷史說話，讓文化說話；要加強文物保護和利用，加強歷史研究和傳承，使中華優秀傳統文化不斷發揚光大；要增強文化自信，在傳承中華優秀傳統文化基礎上發展社會主義先進文化，加快建設社會主義文化強國。引入公益訴訟機制加強歷史文化名城保護，就是我們“牢記總書記囑托，做忠實踐行者”的具體體現。