重大公共危機事件合作治理機制建構研究：基于范式轉換、生成機理與實踐進路的分析框架

常明杰

（山東省中國特色社會主義理論體系研究中心省委黨校基地，山東 濟南 370100）

一、范式轉換：新中國成立以來中國公共危機治理機制的發展歷程與嬗變邏輯

所謂機制泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用過程和方式。[1](p597)公共危機治理機制則是指公共危機事件防治過程中各治理主體之間為了共同應對危機而采取的行為方式和互動邏輯。新中國成立70多年以來，中國公共危機治理機制的發展和演進一直在隨著社會和時代發展情勢進行著建構和完善，而回應公共危機事件特別是重大公共危機事件，始終是主導公共危機治理機制發展演進的內在邏輯。

（一）中國公共危機治理機制的發展演進歷程回顧。

新中國成立70多年以來，我國公共危機治理機制的演進路徑、實踐框架和變革動力，都衍生于特定的社會歷史發展格局、公共危機治理場景及既有的危機治理政策體系，特別是呈現出以重大、典型公共危機事件為現實觀照和省思構建的發展演進邏輯。從1949年新中國成立到2003年SARS事件，可以將我國應急管理系統的發展分為兩個階段，與之相對應的公共危機治理機制也呈現出兩種機制、兩種模式：即第一代應急管理系統（新中國成立后至2003 年SARS 事件），這五十多年間中國總體上踐行政府單一主體治理的公共危機治理機制，危機治理的政治功能屬性和行政色彩較強，市場機制和社會組織被天然排斥在危機治理機制之外；第二代應急管理系統的發展是在2003年SARS 事件之后，以SARS 事件為風險參照，形成了以“一案三制”為現實遵循的第二代危機治理體系，建立了進入21世紀以來我國公共危機治理機制的基本框架，從各類危機事件相關的法律、法規、政策體系的建設與完善，到公共危機治理體制、機制的供給與修正，再到公共危機治理機構與部門的建立以及危機協同治理模式的探索。可以說，2003年SARS事件后，我國公共危機治理機制的建設實現了歷史性、跨越式發展，基本上確立了統一指揮、動員高效、行動迅速、保障有力的中國特色公共危機治理體系，而在治理機制的建構上也相應地由政府單一主體壟斷危機治理機制轉向“中心—邊緣”的協同治理機制，社會組織和市場機制在危機救治中的自組織能力和作用不斷凸顯，尤其在2008年四川汶川大地震中表現得尤為明顯，此后市場和社會組織成為政府救治公共危機的有益補充。2012年十八大以后，在國家治理現代化的根本旨趣下，我國公共危機治理機制建構又進入了一個里程碑式的發展階段，尤其是2019年底新冠肺炎疫情暴發后，建構面向非常態化危機事件和重大公共危機事件的公共危機合作治理機制，成為新時代契合社會危機發展情勢，推進公共危機治理體系與治理能力現代化的重要實踐路徑。而所謂公共危機合作治理機制就是要在互信、平等、互助基礎上，構建危機治理主體間的合作關系網絡，改變“中心—邊緣”協同治理機制下各治理主體間泛化合作的現狀，實現政府、市場、社會組織在危機治理中的實質性合作，構建多元一體的危機合作治理機制。

（二）中國公共危機治理機制的演進特征與嬗變邏輯。

從我國公共危機治理機制的演進歷程來看，其歷史發展脈絡較為清晰，從中也可以概括出新中國成立70 多年來中國公共危機治理機制的主要演進特征及其內在的嬗變邏輯。

第一，從治理模式及其具體的運行機制來看，公共危機治理機制的發展演進呈現由行政模式向合作治理模式的過渡和轉型。具體表現為由政府單一主體治理模式，轉向以政府為主導，市場與社會為補充的“中心—邊緣”的協作治理模式，再漸進向合作治理模式過渡（如圖1所示）。從具體運行機制來看，前兩種危機治理框架和治理模式在橫向上體現出政府壟斷、政府主導的統治型治理的特點，市場機制和社會機制參與有限。而在行政體系內部，政府單一或者主導治理的模式又在縱向上表現出上級政府主導，下級政府積極響應的自上而下的治理結構，其突出特點就是集中統一領導，組織動員高效，但體系內部縱向、橫向間溝通、協調不足，具體表現為央地間及地區間權力、資源、信息、責任、風險、壓力等配置的不均衡、不匹配，形成了危機治理的非均衡性治理困局。與此同時，前兩種模式的發展和建構又都有著深厚的理論淵源和堅實的實踐基礎。從理論淵源來看，其理論源起是大政府理論、政府全面干預理論。而從實踐基礎上來看，政府單一主體治理模式直接衍生于計劃經濟體制，并長期受到計劃經濟體制的影響和制約。直至20 世紀90 年代以后，隨著全能政府的限度不斷顯現，計劃向市場的轉型，以及市場機制和社會的發育成熟，以政府為主導，市場與社會為補充的“中心—邊緣”的協同治理模式開始踐行。協同治理模式具有泛化合作的初級網絡治理的特點，還不是建立在平等、互信基礎上的實質性合作治理，從總體上來看，中國公共危機治理機制的演進呈現出由封閉、半封閉治理到半開放治理的結構性特點，政府機制與市場機制與社會機制的對接，也由一開始的管制型轉向協作型。而立足2019 年底新冠肺炎疫情事件，回應危機情勢，“中心—邊緣”的協同治理模式的限度開始凸顯，需要建立政府—市場—社會組織間的實質性合作，這就要推進實現“中心—邊緣”的協同治理模式向合作治理模式的轉型。

圖1 公共危機治理機制的發展模式演進

第二，從具體演進路徑來看，中國公共危機治理機制的演進形成了以重大危機事件的防控為基本關照的迭代發展路徑。新中國成立70多年，公共危機治理體系表現出漸進更迭而又慣性延續的雙重特征，其中既包含路徑改進的邏輯，又隱藏著路徑依賴的取向。從危機治理機制迭代的路徑改進上看，危機治理的路徑演進邏輯具有典型的“適應性”變革的特點，也可以說是隨著危機事件的發生、發展對危機治理機制、體制進行必要的、漸進的修正變革。如新冠肺炎疫情防控實踐中的社區動員就是危機治理機制變革的一大亮點。同時，隨著大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等先進技術的發展和應用，技術元素嵌入到了危機治理的應急動員、應急物資調配、應急信息發布、應急交通指揮、醫療系統建設等領域，對危機治理的路徑改進起到了積極作用，也為社會各個治理主體參與危機防控提供了便利條件；而從危機治理機制迭代的路徑依賴上看，危機的治理路徑又往往被慣性地限定在既定的危機治理模式之下，或者是沿襲政府單一主體治理模式，或者是因循“中心—邊緣”的協作治理模式，由此也限制了危機治理機制的迭代變革與理論創新，使得現有的治理機制與現代社會風險事件發展演化的非常態化機理不相適應，治理邏輯與危機事實不相對稱，于是導致了長期以來危機治理機制不能有效適應后現代化社會風險演化的事實邏輯，而是陷于路徑依賴的變革困局中。

綜上，中國公共危機治理機制經歷了三次實質性迭代，形成了“三期三代”的發展演進路徑，其嬗變邏輯和演進趨勢，越來越凸顯危機治理的社會性、全局性、互動性。特別是立足新冠肺炎疫情事件的防治實踐和主要經驗來看，構建政府、市場、社會組織間平等、互信、互助基礎上的合作治理模式成為促進當前公共危機治理體系迭代發展的重要路徑。

二、重大公共危機事件與合作治理機制的耦合機理

（一）重大公共危機事件的自身特質耦合了治理理論的理論與實踐特質。

重大公共危機事件的高度不確定性、嚴重破壞性、高速傳播性以及原生性危機與次生性危機互構互建的復合性，使得重大公共危機事件的治理行為不再僅僅是一種政治功能框架下的政治性責任，更是一種社會功能框架下的社會性擔當，其政治性與社會性的雙重闡釋決定了重大公共危機事件的防控行動不同于純粹公共物品的供給，自然也不可能由政府單一治理主體就能實現有效治理，而是有賴于全社會的動員，把市場機制與市民社會帶入政府危機治理的現實框架中來。而社會多元治理主體動員、合作機制的理論源起就是治理理論，因為所謂治理就是多元主體間的合作，尤其強調各主體間的互動、協調及關系網絡的建構，以達到民主、回應、參與和善治的目的。特別是在國家治理體系與治理能力現代化的頂層架構和實踐框架下，公共危機治理體系與治理能力現代化成為當前提升全社會危機救治水準的根本目標遵循，只是在政府單一主體或者主導危機治理的路徑依賴下，人們更多將關注點放在政府體系內部的橫向、縱向間溝通協調的限度及其修正上，來思考完善現行的危機治理模式，這種一元化的思維路徑與重大公共危機事件的自身特質及發展情勢已經不相適應，面對非常規化、結構不良、變異性強的公共危機事件，政府機制、市場機制、社會組織及普通民眾的動員與參與，乃至全球性的聯動互動才是社會共同體和人類命運共同體面對重大危機防控的必然選擇。為此，可以說治理理論既是重大公共危機事件合作治理機制建構的理論準備，又在實踐邏輯上與重大公共危機事件實現了內在的耦合。

（二）重大公共危機事件的時空演化特質耦合了人類命運共同體和社會共同體建設的理論與實踐邏輯。

從重大公共危機事件的時空演化來看，危機呈現出后現代化的時代特質和全球化的空間特質，以新冠病毒肺炎為例，病毒在全世界的蔓延，已經造成了更大范圍的危險性、更高速度的傳播性、更寬領域的破壞性，以及更深強度的不確定性，這就決定了公共危機事件本身及其防控必須要回應時空特質，在全社會乃至全球范圍內形成“風險共受—危機共治—責任共擔”的危機治理機制，維護“和平—發展”時代主題下的“秩序安全觀”。特別是針對當前公共危機治理機制的現代性斷裂、現代性不足，以及由此衍生的公共危機治理的內在矛盾和沖突，危機合作治理機制的建構必須要綜合危機事件的時空特質，嵌入時代元素、危機元素、地理元素、人文元素。而“人類命運共同體”“社會共同體”的建設理念就是一種以全域、全球安全秩序建構為目標指向的綜合價值體系，特別是在全球化時代，安全問題的“滲透性”“聯動性”增強，安全呈現“共生”狀態。[2](p3)如人口流動導致世界“因病相連”，需要加強傳染性疾病防治的全球性合作機制。[3](p156)因而，共同體命運共生及價值共贏的理念共識，成為推進構建重大公共危機事件合作治理機制的行動策劃，這里需要強調的是，基于共同體理念的行動邏輯實質上并不建立在制度輸出的前提下，而是建立在全域或全球秩序共建的基礎上，建立在對危機事件時空特質回應的基礎上。

三、重大公共危機事件合作治理機制建構的限度

所謂限度在表征上體現為現實困境和主要問題，而在內里上則指向困境和問題背后的支撐邏輯和影響機理。立足新冠肺炎疫情事件的防控實踐和敘事場景，挖掘重大公共危機事件合作治理機制建構的主要限度，是進一步推進合作治理機制建構的事實依據。

（一）單一治理模式和“中心—邊緣”協作治理模式下的集體行動困境及其路徑依賴。

無論是政府單一主體治理模式還是“中心—邊緣”的協同治理模式，都是危機治理過程中治理主體關系網絡限度的表現，而問題表征的內在機理則是危機治理中的政府、市場、社會組織的關系定位。而造成當前危機治理中主體關系網絡限度及社會多元治理主體集體行動困境的重要原因是，計劃經濟體制建立以來衍生和延續的全能政府治理模式。在強政府、弱社會的大政府治理格局下，政府危機治理的路徑、程序、方法的設計都被牢固限制在行政體系內部，圍繞政府部門進行行為模式、行動邏輯的策劃、設計和安排，在機構建設上實現了由政府主導甚至壟斷危機治理，而將市場機制、社會機制排除在危機治理體系之外，造成危機治理中政府—市場—社會組織的合作治理網絡很難構建起來。“強政府”“全能政府”的邏輯在小社會、弱社會的社會治理環境下無疑是成功的，由于資源的有限性、信息的封閉性、社會的羸弱性，政府機制自然是承載社會希望的唯一治理主體，大包大攬反而能夠有效應對社會危機，實現高效的社會動員，以及危機所需的各類人、財、物的優勢集中。

但是，隨著現代性及后現代性社會的到來，危機內容的多樣化、復雜性，政府機制的有限性、有效性凸顯，而市場機制的完善，社會自組織程度、自組織能力的提升，市場組織、民間社會以其靈活性、多元化、多渠道、高效率的特點和優勢參與、嵌入到傳統公共權力的行使空間，與政府治理在理念、方式、內容上直接發生碰撞，并在實質上造成了對現有治理模式的挑戰和沖擊，結果現代社會全能政府包辦危機治理的格局反而會出現“因其成功而失敗”的局面，這就是政府單一主體模式的弊端和“中心—邊緣”的協同治理模式的局限。于是市場機制、社會機制在自發修正政府治理機制限度的同時，卻又在強政府體系以及科層制的邏輯框架下，陷于迷茫試探、謹慎作為，甚至過分自我約束的社群集體性行動困境中，造成社群行動的有效性與合法性之間的巨大張力和“非志愿性失靈”①文中引入的“非志愿性失靈”是一個與“志愿性失靈”相對應的概念，是由外在因素而非社會組織內在局限性而造成的資源配置的低效或無效現象，我們稱之為“非志愿性失靈”。，導致政府、市場、社會組織不能在危機治理過程中實現主體間的均衡、合作的關系網絡構建，更不可能實現各主體間的良性互動，而是陷于在傳統危機治理輪廓與結構的“零和博弈”困局中，甚至產生對原有危機治理模式的路徑依賴。

（二）各類危機治理主體內部的溝通限度及互動困境。

危機的合作治理不僅要在整個社會系統間對政府機制、市場機制與社會機制進行良好關系網絡的重構，而且要在危機各治理主體內部，特別是政府體系內部縱向、橫向之間建立耦合互動的邏輯。

如前文所述，從公共危機治理的模式來看，長期以來政府都是危機治理的主體，更是危機治理的主導，世界很多國家的公共危機治理都在治理模式上呈現出政府壟斷或者主導危機治理的路徑特點，但是這一路徑本身也存在不少的弊端，其中行政體系內部縱向、橫向間的互動、溝通的困境就是其重要表征，特別是當全國性、大范圍爆發公共危機時，行政體系內部屬地管轄、分類管理、分級管理、權責分配的限度就會愈加明顯。而政府體系內部耦合互動的困境主要源于行政組織體系內部官僚體制的理性化建構與現代性的沖突，以及這一體系運行下的公共危機非均衡性治理模式的限度。這正如馬克斯·韋伯對現代社會的描述，他認為現代社會就是一個“自相矛盾的世界”，[4](p7)人們從現代社會中汲取的任何形式的物質進步，都必然以犧牲官僚體制的創造性、自主性、擴張性為代價，一方面社會的現代性摧毀了官僚體制的時代理性。另一方面官僚體制又在社會危機治理的體制建構中進行著體制性的嫁接與延伸，借用官僚體制來進行公共危機治理機制的建構，便成功塑造了一個“自相矛盾的世界”，這在事實上造成了危機治理的條塊分割、體系分化、職能分裂、結構斷裂的碎片化治理困境。

特別是，有鑒于中國科層制金字塔架構，在不斷強化上級權力、權威的同時，事實上部分弱化了下級行政部門的權力和權威，甚至可能會消解地方政府在危機治理中的主動性、積極性、能動性，實際上造成了權力中心集中上移，責任重心卻不斷下沉的非均衡治理格局，導致地方政府在能力結構、權力布局、資源調配上無法與重大公共危機相匹配、相抗衡，特別是新冠肺炎疫情暴發后，地方公共醫療資源的配置成為疫情防控的重要短板，而囿于地方政府的能力限度、權力邊界及溝通協調的困境，地方政府在大規模、大范圍的緊缺物資調度上就會顯得有些力不從心，而必須完全依賴上級政府甚至中央政府的協調調度。因而，從縱向行政體系總體設計來看，越往上權力布局與資源調配的優勢集聚效應越明顯，越往下責任分擔、壓力疊加的優勢集聚效應越明顯，究其實質而言是金字塔型體系下權力、資源、責任配置的非均衡性結構性失靈，以及由此導致的溝通限度和互動困境。

（三）重大公共危機合作治理機制建構的國際限度。

面對全球性風險，著眼于局部地區的地方性風險規避路徑已經失效。[5](p33)尤其是隨著交通通信技術的發展，“距離衰減”理論在時空界域上具備了愈加明顯的適用性，而時空條件上距離衰減的適用性又延伸至全球性事件的發展機理上，使得地區性、一國范圍內的危機事件在信息通信技術不斷發展的今天具備了短時間內在全球范圍傳播的條件，同時也說明危機事件的全球性特質在強化，這成為應對重大公共危機事件開展國際合作的客觀前提。而全球化在促進人類社會共同進步的同時，也使得人類風險災難的分攤呈現全球化的特點，每個國家和地區都是全球性危機事件中的一個鏈條，無論是發生全球性經濟危機事件還是爆發地區性重大公共衛生危機事件，危機的傳播都越來越呈現全球性、跨地域性的超時空演化的趨勢，這在客觀上使得全球化變得不再可逆，因此構建國際聯防聯控機制，成為世界各國有效防控和應對全球性公共危機事件的重要保障。

以目前全球范圍內流行的新冠肺炎疫情為例，重大公共危機合作治理體系建構的國際合作雖然取得了一定的成效，但是限度也較為明顯，當前全球公共衛生治理存在諸多短板，全球傳染病聯防聯控機制尚未形成，國際公共衛生資源十分匱乏，逆全球化興起使得全球公共衛生體系更加脆弱。①中華人民共和國國務院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/42313/43142/index.htm.由此可見，新冠肺炎疫情在全球暴發以來，很多國家和地區并沒有采取主動防控的姿態，而是實行被動適應的策略，造成全球性公共危機合作治理的國際限度的根源在于政治因素左右下的危機治理的政治化傾向，特別是在大國博弈的時代背景下，面對全球性重大公共危機的爆發和蔓延，科學理性與政治分歧間的碰撞，團結合作與脫鉤孤立間的較量，多邊協調與單邊主義間的搖擺，造成了一些國家和地區應對全球性疫情的“鐘擺效應”，這也使得新冠肺炎疫情等全球性公共危機事件的防控和治理沒有按照危機發生、發展的客觀因素和形勢展開全球化治理，而是陷入了大國政治博弈的主觀限度中，國家間的合作治理也表現出孤立主義、單邊主義、污名化、政治化的國際限度，這些政治元素又都演化成為掣肘全球抗疫的重大阻力。

此外，公共危機治理政策建構的封閉性也制約著合作治理機制的建構。多年來應急管理工作和危機治理體系的制度化、規范化、法制化，衍生和塑成了社會危機治理的固有模式，并導致將公共危機治理的主導角色被固化定位在擁有公權力的政府部門，于是在既定的公共政策和體系框架內，原有的危機治理的政府單一主體的壟斷模式和“中心—邊緣”的協同治理模式被慣性延續，社會力量在危機救治中因沒有明確的制度性、政策性依據，而掣肘了其參與和行動的自覺性與積極性。

四、重大公共危機事件合作治理機制的建構路徑

公共危機事件治理不僅是對政府能力的挑戰，更是對整個社會防控應對能力的綜合考驗。有鑒于當前重大公共危機事件合作治理機制建構的基本限度，立足其背后的支撐邏輯與內在機理，從危機合作治理的制度性—政策性保障、整體性關系網絡塑造、體制性重構及全球性合作等多重視角展開探索，成為推進重大公共危機事件合作治理機制建構的重要實踐進路。

（一）強化合作治理理念，構建開放性的公共危機治理政策體系。

危機事件的防控往往是以公共危機治理體系和治理能力的建設為根本統領，而建構和完善與時代發展相適應的公共危機政策體系，不但可以為各類危機事件的治理提供指導和遵循，而且可以在危機治理中為各類治理主體提供行動指南。為此，需要從現有的危機治理政策體系出發，以合作治理理念為價值導向，凸顯危機治理體系建構的開放性，為社會多元治理主體參與危機防控提供制度性—政策性保障。新中國成立以來，危機治理體系建構的主導是政府，這導致以往公共危機治理相關的法規、方案其設計和制定的著眼點在于政治系統內部，政府之外的其他社會治理主體參與公共危機救治的權利、責任一直沒有形成明確而具體的規定，以致很長時間以來社會力量被排除在危機治理體系之外，這在政策理論和具體實踐的雙重維度上都造成了市場與社會組織在危機治理中的社會責任缺失、社會意識薄弱。而“應急管理體系現代化建設需要擯棄閉門建設的思路”，[6](p37)特別是隨著現代社會的發育，市場組織與社會組織日漸成熟，要從制度上、政策上為其參與社會危機治理提供合法性依據，給予制度性保障、專業性引導和合法性庇護，并通過制度和政策的建設、完善和迭代升級來規范、監督其救助、防控行為，這是充分發揮社會力量在危機治理中作用的重要保障。

（二）推進危機治理由一元治理主體模式和“中心—邊緣”的協作治理模式向合作治理模式轉型。

在政府一元主體治理模式和“中心—邊緣”的協同治理模式下，市場組織、社會組織參與危機救治的局限較多，甚至在公共危機治理中處于一種可有可無的境地。而隨著后現代社會以來政府、市場、社會組織之間關系的整體性重塑，以及風險社會危機治理場景的異化，構建多元一體的合作治理模式，成為治理公共危機特別是重大公共危機事件的邏輯必然。

為此，一方面要切實以體制、制度的供給和完善為依托，推進政府危機治理模式的轉型。危機治理中政府角色定位影響著政府治理模式的選擇，治理模式的選擇又制約著社會危機總體治理效能的提升及危機治理網絡的建構，因而政府角色、治理模式與治理結構的修正與調整是公共危機合作治理模式形成的關鍵，也是危機合作治理機制建構的基礎。隨著SARS 事件、新冠肺炎疫情事件等非傳統風險的增多，以及復合型風險的常態化，政府角色要從大包大攬的計劃經濟體制中解脫出來，適應市場經濟體制和風險社會的發展機理需求，逐漸轉變成為社會治理的掌舵者，才能更好地發揮市場機制、社會組織在危機治理中的積極作用。具體而言，政府要通過組織、調配、溝通、協調、監管、信息發布等方式有效地向社會分權、放權，建立合作治理理論基礎下的平等治理主體關系，積極容納社會力量在危機救治中的角色和地位，凸顯危機治理的公共性、社會性、網絡化。

另一方面要對接市場機制、社會機制，加快推進現有危機治理模式的改造升級。政府要通過完善的制度嵌入對社會力量進行規范、引導和監督，打通國家治理體系與社會治理體系之間的屏障，實現政府機制與市場機制與社會機制的有效對接和優勢互補，構建政府—市場—社會互動聯動合作治理網絡。簡言之，就是要推進危機治理的主體變革與重塑，實現危機治理機制調整，在危機治理中構建政府與市場與社會的良性互動模型。尤其是隨著市場機制的日趨完善和社會組織的發育成熟，面對危機社會力量能夠快速、高效地進行反應，并對既定風險和預期風險做出回應，這也證明新時代我國開放治理的社會條件已具備，開放治理格局已經形成。特別是進入2000年以來，國家注冊登記的社會組織由153322 家增長到了2018 年的817360 家，增長了4倍多，其中社會團體、民辦非企業單位構成了社會組織的主體力量，①數據來源：根據國家統計局網站http://data.stats.gov.cn，相關數據整理得來。文中的社會組織包括社會團體、基金會、民辦非企業單位。而社會力量的發育壯大成為矯正政府限度的重要路徑，特別是“發育良好的市民社會和社群組織不但可以從多方面彌補政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動的作用”，[7](p21)因而公共危機治理的本體也不再局限于政府體制，而是需要整合社會多元治理主體的治理力量。

（三）在行政體系內部構建協同高效的均衡性危機治理體制。

在制度有效供給的統領下，推進危機治理的政府體制修正是構建公共危機合作治理機制的體制性保障。有鑒于當前我國公共危機治理的體制性困境和非均衡性治理格局，首先，要從根本上打破公共危機治理體制建構的條塊化、層級化、地域化、碎片化的弊端和束縛，對于地區層面發生的各類公共危機事件，都必須依賴危機信息發布平臺在預警期做到危機信息及時、準確地發布。在危機應對、治理全過程都要以危機信息為核心，以權責匹配、權責均衡為根本，實現危機的有效應對響應，以及救援物資的精準調配和精準對接，避免危機治理中雙盲型、雙向障礙的同時發生。其次，要切實突破官僚行政體制縱向、橫向溝通、協同的限度，必須以責任嵌入，權責體系建設為主線構建部門間、機構間的聯動—互動機制和均衡性治理體系。從中央到地方構建縱向對應的危機治理機構，并由各省、市、區、縣的黨政一把手兼任應急管理機構的主要領導，在賦予危機管理部門政治性、合法性權威的同時，加強部門間的業務指導與交流，更要突出上下級領導—被領導的關系，以突破原有的體制障礙和結構限度。特別是針對復合型重大公共危機事件，其治理與應對幾乎涉及各層級政府的各個相關部門，以及社會的各個層面，需要在行政體系內部以權威為統領，以責任為主線推進治理體制的修正與完善，通過機構—權力—責任體系的整合，在公共危機治理中實現縱向間、橫向間權威、責任、資源的耦合。

（四）以人類命運共同體理念為依托拓展公共危機治理的國際合作，推進構建國際聯防聯控機制。

行動是價值理念主導下的行為邏輯，而公共危機事件國際聯防聯控機制建構的理念支撐就是“人類命運共同體”的價值理念。在歷史唯物主義的理論視野中，人類命運共同體是人類社會發展道路中不同社會形態基于互利共贏的基本導向和價值理念共同推進全球化發展的過程和圖景，它立足于“人類社會”的哲學立場，促進人類真正的“普遍交往”以形成具有更高“共同性”水平的人類利益，并在變革全球治理體系的基礎上推動全球生產力均衡發展，為實現人類社會更美好的世界景象奠定堅實的物質基礎和精神基礎。[8](p4)由此可見，拓展公共危機治理的國際合作，推進構建國際聯防聯控機制的前提是人類共同的利益導向和發展取向，基礎是不同社會形態、社會制度間的互信、互利、平等、合作，目標是人類社會物質世界和精神世界走向共贏的美好愿景。

新冠肺炎病毒是人類社會共同的敵人，在疫情治理的具體實踐中只有將“人類命運共同體”理念奉為國際共識，才能有效拓展公共危機治理國際合作的領域，而除了在理念上長期準備之外，迫在眉睫的是在全球疫情尚未控制、全球反危機缺乏協調切入點的現實面前，我們應該改變以往國際經濟協調的利得觀念，從民生安全和人道的立場出發，共同抗擊疫情，阻止外生的疫情沖擊產生制度和政策層面的次生性災難。[9](p51)具體而言，一方面要直接面對疫情，開展與疫情治理有關的信息交流、經驗交流、物資交流、科技研發與交流、交通運行等領域的合作，另一方面要立足疫情演化造成的經濟衰退，開展國際經貿合作與交流，進而防止全球化疫情導致的國際局勢動蕩和全球政治危機，并在多維度、多領域推進構建國際聯防聯控機制，以便對當前和未來社會的非常態化危機展開有效治理。