“放管服”背景下大學“去行政化”改革：內容框架和建構路徑

駱聘三

（蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215000）

受傳統治理模式的制約，“行政化”始終是困擾我國大學治理現代化建設進程的重要因素。因此，推進大學“去行政化”改革成為現階段高等教育領域改革的關鍵題域。2017年3月，教育部等五部門共同發布《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，不僅標志著“放管服”改革在高等教育領域的全面展開，也意味著大學“去行政化”改革有了新要求、新趨向。本文從治理理論視角出發，系統分析“放管服”背景下大學去行政化改革的新內涵，試圖提出新的內容框架和建構路徑，從而為新時代大學治理現代化建設提供助益。

一、治理理論視角：“放管服”背景下的大學“去行政化”改革

治理理論強調，在處理公共事務過程中，政府不再是實現公共目標的唯一主體，包括社會組織、私營部門和公民在內的多元主體同樣具備參與治理的權利和能力。事實上，“治理的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系。”[1]（p8）依據治理理論，大學治理過程應當呈現出多元主體共同治理的局面，政府不再壟斷治理權力，而是由教師、學生、社會組織、私營部門等多元主體共享。但實踐中，政府組織的廣泛介入和行政權力的大肆擴張嚴重阻礙了多元共治局面的生成，由此帶來的行政化現象也引發了治理困境。因此，推進“去行政化”改革成為大學治理現代化建設的重要內容。從內涵看，大學去行政化改革即是改變以行政科層制為基本組織形式的行政管理在大學治理中泛化或濫用的現象。然而，治理理論強調，突破政府單中心治理模式，走向多元共治，并不意味著對政府角色和作用的簡單否定。相反，它的理論目標是要在重塑行政角色的基礎上建構現代化治理體系。這一體系由兩部分組成，“一是治理的基本機制，被定義為一系列確定各行為體的身份和意義以及它們之間的經濟、政治和文化活動框架的規則、規范和原則。二是組織的治理，即為管理治理體系而創建的物質單位。治理的基本機制和主要組織之間相輔相成。”[2]（p7）因此，依據治理理論，大學去行政化改革絕不是消除政府或行政權力的影響，而是涉及治理機制、治理組織等方面的全方位革新。事實上，由于大學治理從結構上可以分為內部治理和外部治理兩個層面，因而去行政化改革的內容也相應地包含內部治理和外部環境兩個維度。在內部，通過調整組織結構，對權力與資源進行重新整合，遏制行政權力大肆擴張的趨勢，形成行政權力與學術權力協同發展、多元主體民主參與的新局面；在外部，則以轉變政府職能為重點，通過制約政府對大學治理過程的過度干預，重新厘定政府與大學關系。可見，大學去行政化改革是一個復雜的、系統的改革過程。

“放管服”改革是當前深化高等教育領域改革的總體要求。“放”是指政府及其職能部門下放行政權力，將大學該管的歸大學、市場該管的歸市場、社會該管的歸社會，擴大大學組織的管理權限；“管”是政府通過制度建設、機制創新、技術更新等措施加強監管職能，由微觀介入轉變為宏觀把控、由直接干預轉變為間接管理；“服”即是加強公共服務供給能力，從大學發展最關心最直接最現實的利益問題入手，踐行以學生為本的服務宗旨。結合治理理論對大學“去行政化”改革的分析，“放管服”與“去行政化”在理論內涵上相互契合：

第一，簡政放權與自主性回歸。簡政放權是“放管服”改革的首要舉措。簡政即是精簡行政，一方面要精減高等教育行政機構和高校內部行政部門的數量以及裁撤冗員，積極調整大學組織規模；另一方面要去除行政管理過程中的繁文縟節和積弊陋習，減少煩瑣多余的審批手續和程序，優化辦事流程，提高辦事效率。而放權即是下放權力，將高校自己能辦的事情交給高校去辦。“無論是現代管理理念，還是高等教育的發展趨勢，都充分表明了這樣一種立場：權力下放、充分激發每個人或組織的內在活力是高等教育創新的不竭源泉與持久動力。”[3]（p14）大學自主既是《高等教育法》賦予大學組織的神圣權力，也是大學之所以為大學的精神所在。大學去行政化改革的目標就是要恢復大學自主性，在涉及高校公共管理事務上，尤其是學術研究和學生管理方面，大學組織能夠不受行政力量的干預，實現學術自由和獨立辦學，從而真正落實大學自主權的合法性和努力重建現代大學的精神內核。可見，大學自主性回歸是與政府簡政放權密不可分的。

第二，放管結合與內部治理完善。政府“放權”并不意味著“一放了之”“撒手不管”，“任何脫離歷史背景和現實環境盲目照搬西方治理模式，一放到底的管理，很可能效果甚微，甚至適得其反。”[4]（p8）因此，適當的行政管理對高等教育發展是不可或缺的。它不僅承擔了高校無法管理的行政事務，也為大學建設發展提供了必要的資源和服務，發揮著驅動作用。深化大學“去行政化”改革的關鍵問題在于政府應該管什么、怎樣管。在“放管服”改革背景下，“管”的核心是促進政府職能轉型。這意味著政府管理應由微觀介入轉變為宏觀把控、由直接控制轉變為間接監督、由依賴權威轉變為制度優先。而在這一過程中，大學自身“接”的問題同樣至關重要。只有接住并用好下放的權力，才能真正落實“放管服”改革，也才能有效實現“去行政化”。為了“接得住、用得好”，就要求進一步完善大學內部治理。如加強黨對高校的領導、加強制度建設、完善民主管理和學術治理等。這實際上表明，無論是內部治理體系的設計和安排，還是治理能力的提升和運用，都需要大學完成“自我革命”，破除傳統體制機制的束縛，提升大學內部治理的政治性、多元性、自主性特征。

第三，優化服務與政府職能調整。政府的效率主義傾向形塑了大學治理模式，使之“與經濟性績效高度相關，其目標設置、資源調動、行為選擇和實施路徑與‘投入—產出’結構相契合，具有顯著的量化、數字化、趨利化特征”。[5]（p2）“放管服”改革強調優化服務，這有利于轉變政府職能，不僅能夠從以追求效率為中心轉變到提升服務質量上來，而且能夠確立自由、正義和公平的評判標準，避免深陷世俗逐利的漩渦。同樣在大學“去行政化”改革中，政府要堅持以需求為導向，樹立現代化教育治理理念，構建完善的教育治理體系和有效的教育治理機制體制，提升教育治理的服務能力，實現治理能力現代化，由原來統治型政府轉變為人民滿意的服務型政府。與此同時，將是否有利于促進學生培養和發展、提高高校人才培養質量作為衡量服務水平和治理的根本標準，將實現民主管理、促進自治權落實作為提高服務質量的路徑，而不是作為配合行政權力運行的工具。可見，“放管服”中的優化服務與“去行政化”改革中的職能調整在內容上相互呼應、相互統一。

總體而言，“放管服”改革的總體要求與大學“去行政化”改革的“內外兼修”在理論內涵上相互契合。“深化放權”對應于大學自主性回歸，“改進管理”對應于內部治理完善，“優化服務”對應于政府職能調整。借助“放”“管”“服”三個要素的有機統一，大學去行政化改革也能夠系統推進。其中，大學自主是前提，內部治理是基礎，職能調整是保障。由內而外、層層遞進，共同構筑“放管服”背景下大學“去行政化”改革的新動向。

二、內容框架：“放管服”背景下大學“去行政化”改革的整體設計

基于“放管服”改革背景和具體要求，大學“去行政化”改革的內容框架需要遵循一種內生外促、內外兼修的整體設計思路：既依據大學自主性發展來完善內部治理，也明確政府、大學和社會之間的角色設定和協同責任。其中，前者是內因，是大學“去行政化”改革的根本動因；后者是外因，是大學“去行政化”改革的必要條件。內因是外因的內生基礎和原動力，外因是內因的運作環境和條件保障。二者相輔相成、相互支撐，構成“放管服”背景下大學“去行政化”改革的整體特征和內容框架。

（一）內部：以大學內部治理完善為目標。

在“放管服”改革背景下，推進大學“去行政化”改革的落實與深化，應立足于大學內部。因為內因才是事物發展的根本，外因充其量只是發展的必要補充。因此，在“放管服”背景下推進大學“去行政化”改革首先要以大學內部治理完善為目標，這是進一步擴大和落實自治權、提升大學治理能力的關鍵條件。目前，學界對大學內部治理的理解存在一定的共性。如羅建河認為，高校內部治理“主要表現為決策參與者范圍的變化與決策方式選擇的變化”；[6]（p24）王承就認為，“內部治理體系，主要涉及大學內部各利益相關者之間的關系”；[7]（p5）劉堯認為，“大學內部治理主要指大學內部不同權力實體的權力和責任劃分，以及運行過程中相互協作的制度設計與安排。”[8]（p21）學者們對大學內部治理的認識普遍落定于多元主體共治的過程，而完善大學內部治理無非是調整優化多元主體關系。事實上，大學內部治理是一個十分復雜的系統，包含諸多治理要素，是基于大學使命的一系列體制機制建設過程。因此，本文提出，大學內部治理及其完善是由黨的領導、多元主體、組織設置、權力劃分、制度建設、機制創新構成的復雜系統。

第一，黨的領導是核心，在大學內部治理中承擔“元治理”角色，始終發揮“總攬全局、協調各方”的作用。這既是落實以習近平同志為核心的黨中央提出的“兩個最”①黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對中國共產黨的歷史地位作出了兩個全新論斷：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導”。參見習近平：《決勝全面建設小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日，第一版。的論斷的根本保障，也是落實校黨委辦學治校主體責任的必然要求。第二，多元主體是必須，應當由行政人員、教師、學生以及其他校內行動者共同組成。阿什比曾言：“一所大學的興旺取決于其內部是誰在管理。”[9](p121)如果說傳統大學內部治理過程是一種純粹的行政管理過程，那么現代大學內部治理則是一種民主管理過程。它突出體現在多元主體通過民主化、參與化、多樣化的方式對大學內部事務進行共同管理的過程。從發展的角度看，這實現了大學內部治理由一元向多元、由封閉向開放、由壟斷向民主、由命令向對話的轉變。第三，組織設置是基礎，體現的是高校內部各部門在治理過程中的排列順序和空間位置。作為一種基于自主權運行和以自由民主為精神內涵的學術組織，大學內部的組織設置顯然要摒棄簡單復制官僚制的粗陋方式，而要依據自身發展規律和特征來設計更具靈活性和科學性的組織結構。第四，權力劃分是關鍵，重點實現行政權力和學術權力的二分化。采取適當手段控制行政權力的泛化和漫延，并清晰界定二者之間的行為邊界。將行政組織該管的歸行政，學術組織該做的歸學術。避免以行政之名侵犯學術自由，預防以自由之權抵制行政權威。第五，制度建構是保障，主要包括大學章程建設和權責清單制度建立。前者作為大學內部治理中的根本大法，既是貫徹落實依法治校、推進大學內部治理法治化的必由之路，也是保障各項改革舉措順利推行和落實必然選擇；后者作為“推進學校內部治理體系和治理能力現代化的‘基礎設施建設，’”[10]（p28）既是清晰界定大學內部多元主體權責邊界的合法性依據，也是“放管服”背景下深化大學“去行政化”改革的絕佳實踐。第六，機制創新是條件，主要解決大學內部治理過程中如何開展行動、如何發揮作用等運行性問題。對于一個運行復雜的系統而言，大學內部治理中的機制創新包含多種內容，如激勵機制、監督機制、信息公開機制、參與機制、問責機制等。它們對于確保大學內部治理職能的充分發揮，建立行動高效、運轉靈活、民主參與的大學內部治理體系以及相關改革措施的順利推進具有十分重要的意義。總體上說，這六個部分相輔相成、相互統一，共同構筑起大學內部治理體系，從而在內部維度上明確了“放管服”背景下大學“去行政化”改革的內容框架。

（二）外部：圍繞政府、高校和社會間關系重塑為核心。

對于大學“去行政化”改革而言，從外部維度關注如何處理好政府、高校和社會之間的關系，擴大和落實高校辦學自主權始終是一個重要話題。依據“放管服”改革要求，應當在政府、高校、社會之間構建“管辦評”相分離的新型關系，形成政府依法管理、高校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的大學治理新格局。因此，“放管服”背景下大學“去行政化”改革的外部方案應以“管辦評”相分離為目標，以政府、大學和社會的角色定位和職能轉型為基礎，重塑三者治理關系。

在大學治理中，政府依然不可或缺。這既是歷史背景和現實環境的要求，也是制度設計和治理過程的選擇。大學“去行政化”改革的核心并非一味地排斥政府治理，而是規范政府權力，重新設定政府在大學治理中的角色和作用，扭轉顛倒的大學合法性邏輯。雖然仍要延續政府“管”大學的方式，但政府職能卻需要進一步轉變。一是由微觀管理變為宏觀把控，發揮制度供給和經濟杠桿的優勢，通過法規制定、制度完善、財政支持、資源生產等方式，加強政府對大學治理與改革的頂層設計和戰略預設能力；二是由直接干預變為過程監督，構建起事前、事中和事后全過程監督體系，切實落實政府的主體責任和監管職能；三是由側重管理變為強化服務，充分發揮自己在信息、資源、財政、管理等方面的優勢，以需求為導向，積極開展咨詢、指導、建議、幫助等服務工作。政府職能轉型所帶來的治理調整實際上給大學留下了“行動空間”，有利于進一步擴大和落實大學辦學自主權。因而，大學需要加強“辦”的職能，做好自己管理自己的角色。一方面在完善內部治理的基礎上，切實用好法律所賦予的辦學自主權；另一方面營造寬松自由的管理環境，為確保探究真理、發展知識、創新科研奠定基礎。而對社會來說，它從來不是大學治理的旁觀者，而是彌補政府和大學行動結構缺陷的重要補充。吸納社會力量參與治理過程，積極發揮社會組織專業性和服務性的優勢，引導和發掘“評”的功能，是“放管服”背景下保障大學“去行政化”改革順利推進的重要環節。通過充分調動社會組織參與大學治理過程的監督和評估，能夠使社會監督常態化和廣泛化，從而更全面地建立起監督體系，有效督促辦學質量提升。

在“放管服”背景下，大學“去行政化”改革的外部維度聚焦于政府、大學和社會三方主體如何實現權力共享、責任共擔和相互合作。這就要求在明確三者主體責任和關系的基礎上實現“管辦評”相分離模式。不過，這一分離模式也蘊含著統一的機制。通過政府有限的“管理”、大學自主的“辦學”、社會客觀的“評價”，實現外部力量的整合來達成一致的愿景，并由此形成一種長期穩定的合作伙伴關系。實際上，“放管服”背景下的大學“去行政化”改革，無論是內部調整還是外部完善，都呈現一種多元共治、協同聯動的新態勢。與行政化的大學治理相比，共同治理將淡化控制，更加注重協調，加強大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的過程。因此，大學“去行政化”從根本上說是一個系統性改革，不僅包括權力、職能、方式、機制等要素的改革，也涉及主體關系、組織設置、制度建設等結構要素調整。總之，“放管服”背景下的大學“去行政化”改革應遵循內生外促、內外兼修的整體設計思路（見圖1），從體制機制等多個層面，從組織、權力、制度等多個要素開展的全面深化的改革。

三、“放管服”背景下大學“去行政化”改革的實施路徑

依據內容框架，“放管服”背景下大學“去行政化”改革的實施路徑已經清晰地展現出來。在具體推行中，關鍵是要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在內部維度上實現大學內涵式發展，在外部維度上推進政府自我改革，并以促進協同發展為導向，確保大學“去行政化”改革取得實質性突破。

（一）以思想為先導：堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。

習近平新時代中國特色社會主義思想“是科學社會主義基本原則同中國特色社會主義新時代的具體實際和時代特征相結合的產物，”[11]（p9）亦是馬克思主義中國化的最新理論成果。習近平新時代中國特色社會主義思想對經濟、政治、法治、科技、文化、教育、民生、民族、宗教、社會等各方面都做出了理論分析和政策指導。其中，對高等教育問題予以了高度關注，它將高等教育發展上升到推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，凸顯了高等教育在全面建成小康社會、服務“四個全面”戰略布局中的重要作用。習近平總書記指出：“教育興則國家興，教育強則國家強。高等教育是一個國家發展水平和發展潛力的重要標志。今天，黨和國家事業發展對高等教育的需要，對科學知識和優秀人才的需要，比以往任何時候都更為迫切。”[12]因此，要加快高等教育領域的改革步伐，深入落實大學“去行政化”改革舉措，構建符合高等教育發展規律的治理體制機制。在持續深化高等教育領域“放管服”改革背景下，要深入開展簡政放權工作，將高校的權力歸高校、社會的權力歸社會，在精簡政府職能的基礎上激發教育事業發展的生機活力；要牢固樹立放管結合原則，既要大膽地“放”，更要規范地“管”，通過制度建設、機制創新、技術更新等措施加強政府監管職能；要大力提升服務能力，既需要政府深化教育經費管理、增加公共財政投入、完善經費支出結構以構建現代化的公共服務體系，也需要高校堅持依法辦學、堅持以學生為本、堅持民主管理以切實服務學生、服務科學。

（二）以內部治理完善為基礎：實現大學內涵式發展。

圖1 “放管服”背景下大學去行政化改革內容框架

內涵式發展是相對于外延式發展而言的，“是以事物的內部因素作為動力和資源的發展模式，表現為事物內在屬性的發展，如要素優化、質量提升、水平提高、實力增強等。”[13]（p12）如果說外延式發展注重量變的過程，那么內涵式發展則轉向了質變的運動，即“內涵式發展是以提高學校內部效率和質量來推動高等教育發展的模式”。[14]（p97）然而，隨著高等教育領域“放管服”改革的推進，提高質量雖然是高等教育內涵式發展的題中之義，但卻并不全面。對于大學治理現代化而言，除了要有一流的質量，更要有一流的管理，這才是基礎和保障。因此，實現大學內涵式發展的議題就轉化為如何完善大學內部治理。基于本文提出的內容框架，完善大學內部治理應當涉及黨的領導、多元主體、組織設置、權力劃分、制度建設、機制創新等六個方面。其中，加強黨的領導即是發揮校黨委在大學“去行政化”改革中總攬全局、協調各方的領導作用；多元主體建設即是明確教師、學生以及校內自治組織參與大學治理的角色和地位；組織設置既要轉變傳統官僚制組織結構，建立扁平化、矩陣式的治理組織方式，也要優化校內組織關系，構建橫向行動網絡；權力劃分要求實現行政權力和學術權力“二分化”，恪守治理邊界；制度建設一方面要積極修訂和完善大學章程，構建全面系統的權責清單制度，另一方面要完善治理程序，強化內部治理依法治理、嚴肅治理的能力；機制創新要求建立協商機制、信息公開機制、問責機制、參與機制等運行機制，同時關注治理新技術、新方法的引入和應用，尤其注重信息化建設的方向和作用。以上六項措施是在進一步完善高校內部治理結構，以使大學治理中各個要素能夠借助一定的關系形式相互聯結、相互貫通，形成具有一定特性的有機體。這不僅是大學內涵式發展的關鍵議題，也是檢驗現代大學治理體系建設是否有效的重要指標。

（三）以發展需求為牽引：推進政府自我改革。

在高等教育領域貫徹落實“放管服”改革，要求政府有所作為。因此，應堅持以需求為牽引，推進政府改革，扭轉大學治理中行政泛化的局面。以需求為牽引，即是以大學的實踐需求為導向，提供服務、促進發展，改變用科層思維代替自由精神、用行政權威控制學術自由、用官僚意志支配大學發展的簡單邏輯。具體來說，政府改革一要以高校現代化發展需求為牽引，充分認識到高等教育現代化建設的特殊性和重要性，尊重高校自身建設發展的基本規律和自主權，在不直接干預具體事務的基礎上為高校提供必要、合理的幫助、建議、服務等。二要以學術發展需求為牽引，深刻認識大學是學術性組織的本質，自由是其不可或缺的基本條件之一。因而政府需要盡快從大學微觀治理過程中退出，不斷擴大大學自主權發揮的空間，營造寬松、自由的治理環境。三要以內部治理需求為牽引，一方面為教師、學生以及校內自治組織參與內部治理提供明確的政策支持和合法性依據，另一方面也要加強監管大學自主權的使用過程，確保大學自治有序、有理、有效。實際上，堅持以需求為牽引，推進政府自我改革的核心即是轉變政府職能。通過“重新界定政府職能的合理適當范圍，要政府投注所有心力、資源于核心職能的發揮上，解除不必要的政務負擔”。[15]（p127）簡單來說，即是該減少的減少、該加強的加強、該轉變的轉變。其中，職能減少對應“放”的內容，將高校該管的下放給高校，社會該管的下放給社會；職能加強對應“管”的內容，表示加強監管力度，避免“一放就亂，一統就死”的頑疾；職能轉變對應“服”的內容，提升服務能力和質量，打造服務型政府。這三者是相輔相成、相互統一的整體。

（四）以多元共治為導向：促進協同發展。

“放管服”背景下的大學“去行政化”改革呈現出的一個重要趨勢即是多元參與、共建共治。為了有效支撐多元主體的共同行動，有必要建構某種機制予以保障。顯然，將協同機制應用于多個行動者之中具有形式上和內容上的優勢。在大學“去行政化”改革中，促進協同發展即是指多元主體通過彼此間的非線性互動，共同治理大學公共事務，從而實現既定目標的過程。從內容上來看，它包括三個方面的協同。一是內部協同，包括校黨委、校長、教師、學生、校內行政部門以及校內自治組織在內的多元主體間的共同行動；二是外部協同，是政府、高校和社會三者間的協調互動；三是內外協同，是內外部所有利益相關方的共同行動過程。因此，大學“去行政化”改革實際上就是要在多元主體之間構建起一種協調行動結構，“將趨于沖突和多元利益的混亂運行狀態轉化為一種既基于競爭、又有共同目標支持的合作運行狀態，使沖突與對立的利益得到協調。”[16]（p51）不過，依據協同優勢理論，協同并不容易產生。因為明確的共同目標才是多元行動者開展協同的邏輯起點，而“由于摻雜著組織的和個人的因素，就目標達成共識并不是一件容易的事情”。[17]（p401-423）為此，一方面要堅持以公共性價值原則，不論是“公”的還是“私”的，也無論是“內部”的還是“外部”的，都要以實現公共利益為根本目標，以實現公平正義為宗旨，以共享治理成果為標準；另一方面要充分開展互動對話活動，將各方的利益訴求、目標定位、權力分配等關鍵事項予以妥善安排，消除多元主體之間的差異和矛盾。