發展普惠型：小康社會中國社會福利制度趨向

王宏強，王云斌

（民政部培訓中心，北京 102627）

中共十九大報告對中國發展的歷史方位做出了“中國特色社會主義進入了新時代”的科學判斷。新時代面臨的主要矛盾已經從“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變成為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。[1]2020年“決勝全面建成小康社會取得決定性成就”，[2]2021年中國開始跨入小康社會。

我國從新中國成立以來歷經補缺型社會福利制度時代（1949—2006 年）和適度普惠型社會福利制度時代（2007—2020年）。[3]全面建成小康社會以后，我國將進入建設社會主義現代化國家的新時代。為滿足人民對美好生活的需求，讓社會成員的生活處于良好狀態，必然需要對原有的社會福利制度進行重新審視，進行與時代發展相符的完善與建構。現在的“適度普惠型社會福利制度”如何走向，成為擺在我們面前的一個有意義的研究議題。

一、國際借鑒：發展型社會福利模式對中國的啟示

2007 年，中共十七大報告提出“加快推進以改善民生為重點的社會建設”和“努力使全體人民學有所教，勞有所得，病有所醫，老有所養，住有所居”的要求。在此背景下，民政部結合中國仍然是一個發展中國家的現狀，確定了社會福利模式從以單位福利和特定人群福利為主要特征的補缺型社會福利制度，走向以城鄉統籌為主要特征的適度普惠型社會福利制度的改革方向。伴隨著小康社會的到來，適度普惠型社會福利制度需要符合“新時代”的特征。筆者認為應該結合國際社會福利發展趨勢和中國小康社會要求，借鑒西方國家發展型社會福利模式的實踐經驗，建立中國新時代的社會福利制度，重點體現“發展性”和“可持續性”。

（一）福利國家走向第三條道路的歷程與趨勢。

“二戰”結束后，西方國家基于當時社會、政治和道德需求構建了“普惠型”社會福利體系，我們稱這些國家為福利國家。到了20 世紀70 年代，福利國家普遍染上了嚴重的“福利病”，其癥狀主要表現在兩個方面：一是靠高稅收的政府財政支持的高福利變得不堪重負，出現巨大的“財政黑洞”。二是國家包攬的“從搖籃到墳墓”的社會福利制度造就了一個“食利者”階層，社會成員缺乏進取精神，國家發展失去動力，與建設福利制度的初衷背道而馳。[4]

國家福利的核心思想認為對個人提供福利是國家的責任，享受國家提供的福利是公民應有的權利。這種福利價值觀及其影響下的制度設計，養成了公民的福利依賴性，加之“財政黑洞”的出現，必然導致福利危機的爆發，又趕上20 世紀70 年代經濟衰退的大潮，于是這些福利國家紛紛陷入不能自拔的困境。

為了醫治這些福利國家的“福利病”，一方面專家學者試圖尋找一種新的社會福利模式破解困境；另一方面政治家嘗試用新的社會治理方式贏得選民的支持。在美國1992年總統大選中，民主黨候選人克林頓“把人民放在第一位”的競選主題贏得了民眾的支持。他說：“我們必須釆取的變革既不是自由主義式的，也不是保守主義式的。它是兩者的結合，而且與兩者截然不同。”為此，克林頓在美國的舉動使他獲得了“激進中間派”的稱號。[5](p6)同時，英國著名社會學家安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)提出“無責任即無權利”的積極福利思想，主張在“重國家”和“重市場”之間選擇一種折中的社會福利政策，從而避免二者不可避免的缺陷。1997年英國工黨領袖布萊爾受其影響，以“第三條道路”為競選口號，最終贏得大選，由此“第三條道路”遂為世人周知。英美“中間派”和“第三條道路”的變革理念，影響了意大利、瑞典、丹麥、葡萄牙、法國以及德國的政治領袖，他們成為支持者和鼓吹者。

“第三條道路”在福利政策上的影響是極其深遠的。其主要觀點是以社會福利取代國家福利，強調建立一個國家、企業、社會組織、家庭和個人共同承擔的責任體系；倡導積極福利觀，鼓勵人們自立，發展不依賴福利政策；國家大力為個人提供發展機會，特別是對個人、家庭在教育和技能方面的投資，“使能工作者得到工作，使不能工作者得到保障”。[6](p293)

“第三條道路”的思想觀念和社會福利政策、制度建設的實踐，逐步形成了清晰的發展型社會福利思想，推動了發展型社會福利模式的建構。

（二）發展型福利觀念的形成與演變。

“發展型福利”概念的形成和“社會發展”的概念是緊密聯系的。它為陷入困境的西方福利國家提供了一種全新視角來解決經濟發展和福利支出對立的矛盾。

“社會發展”概念的形成緣起非洲20世紀40至50年代的社會福利實踐。1966年，聯合國大會通過的1139 號決議決定將社會委員會更名為社會發展委員會。1968年，聯合國第一屆國際社會福利部長會議首次提出了“發展型社會福利”概念。1969 年至1971 年間，聯合國大會提出了“關于經濟社會協調發展的理念”，建議各國政府警惕社會發展和經濟發展出現嚴重脫節甚至“扭曲”的現象。1979年，聯合國經濟及社會理事會在《加強發展型社會福利政策活動方案》中重申了“發展型社會福利”的新理念。

1995年，美國學者詹姆斯·米奇利（James Midgley）教授出版的《社會發展：社會福利的發展性視野》一書提出了發展型社會福利的思想。同年，聯合國在丹麥首都哥本哈根舉辦社會發展國際峰會，通過了《哥本哈根社會發展問題世界首腦會議的宣言和行動綱領》，要各個國家認識到“所有人的社會發展和福祉的重要性，并將這些目標列為當前和跨入第二十一世紀的最優先事項”。確定了“消滅貧窮、促進生產性就業和擴大社會融合等社會發展目標”的行動綱領。[7]這次世界首腦會議展現出的發展型福利思想內容，開始引起各國政府和學者的普遍關注。2014年米奇利出版的《發展型社會政策的理論和實踐》對發展型社會政策做出了迄今為止最為全面和系統的闡述，在發展型社會政策的研究方面具有開創性貢獻。[8]

（三）發展型社會福利的理論基礎和內容。

在社會發展觀念的影響下，發展型社會福利從概念推出到制度形成不是憑空產生的，是綜合了“積極福利思想”“可持續生計理論”“能力貧困理論”“工作福利理論”“促能社會理論”和“賦權理論”等觀念形成的。這些觀念（見表1）對發展型社會福利制度的形成具有思想指引和理論支撐作用。

發展型社會福利思想指導政府從一個全新的視角制定和實施社會政策，對構建社會福利制度具有突破性意義。我們可以從宏觀和微觀兩個層面理解其主要內容。

1.宏觀層面。發展型社會福利與傳統福利觀念最大的區別是注重社會和經濟協調發展。認為經濟發展和社會發展是一體的，是國家發展的兩個方面，社會發展的基礎是經濟發展，但只有經濟發展，缺乏社會發展，對于國家發展來說毫無意義。社會發展的終極目標是人的發展，社會成員能力的提升可以改變自身貧窮的現狀。

2.微觀層面。發展型社會福利制度將“生產性”融入社會福利，改變傳統社會福利提供手段從“事后補救”變為“積極干預”，將福利服務轉向提高經濟參與，提升受助者能力和促進經濟發展。注重對社會福利對象的投資性，特別是注重投資人力資本，使福利對象能夠實現自立和自強，實現自我滿足和自我發展。從而降低福利對象對福利制度的依賴性。

（四）西方發展型社會福利思想對中國社會福利制度改革的啟示。

從1968 年首次提出“發展型社會福利”概念并逐步實踐，在與“福利國家”并行的發展過程中，越來越受到深陷“福利陷阱”的西方國家關注和認可，他們從“福利國家”轉向“社會國家”的變革，給中國由“適度普惠型社會福利制度”走向“發展普惠型社會福利制度”帶來了重要啟示。

1.避免走入福利國家陷阱。二戰以后建立起來的福利國家，經過30多年的發展后，紛紛掉入了“福利陷阱”，使得國家財政不堪重負，國民缺乏奮斗進取精神，導致經濟社會發展出現滯漲。這警示經濟不斷增強的中國，不要走福利國家的老路，避免掉入陷阱中難以自拔。

2.多元化社會福利責任主體。福利責任集中在國家和企業，一方面使得社會福利規模難以擴大，另一方面個人缺乏參與意識。實現社會福利責任主體多元化，由國家、企業、社會組織、家庭、個人共同承擔，逐步建立起一個多元化的責任共擔的社會福利體系網絡。

3.抓住社會福利制度的兩個平衡。第一個平衡是“重視市場”與“重視國家”的平衡。社會福利制度的發源地——英國，最初是靠互助、教會、慈善等市場行為幫助窮人，后來走向“從搖籃到墓地”的國家福利，走在“重視市場”或者“重視國家”的兩端。這是西方國家社會福利制度發展過程的一個縮影。第二個平衡是“公平”與“效率”的平衡。縱觀國際社會福利制度建立以及變革，不是“注重效率”取代“注重公平”，就是“注重公平”取代“注重效率”。在二者之間尋找到平衡點，是社會福利政策制定追求的目標。

4.建立發展型社會福利制度是國際趨勢。政府為了使社會福利制度安排能夠實現，避免出現福利支出不堪重負，滿足國民安享幸福美滿生活，就要將發展理念注入社會福利領域，注重社會成員提升生存和發展能力，保障社會福利制度的可持續發展，保持社會發展與經濟發展相互協調，從而建立起一種積極的福利制度。

表1 發展型社會福利的理論基礎

二、路徑研究：構建發展普惠型社會福利制度思路

從1978 年改革開放開始，中國經濟發展走上了快車道，截至2020 年底，中國國內生產總值為1015986億，已經超過100萬億。①國家統計局，中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html.從圖1可以看出，中國GDP 在2007 年超越德國后，2010 年又超過日本，成為僅次于美國的第二大經濟體。

圖1 部分國家歷年GDP數據走勢圖②數據來自于快易數據，https://www.kylc.com/stats/global/yearly_overview/g_gdp.html.

恩格爾系數是衡量一個國家國民生活水平高低和評價是否達到小康水平的一個重要指標。從表2 可以看出2019 年全國居民恩格爾系數為28.2%，比上年下降0.2 個百分點，其中城鎮為27.6%，農村為30.0%。③國家統計局，中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.可以看出我國城鄉全部達到或超越了小康標準。④恩格爾系數達59%以上為貧困，50%-59%為溫飽，40%-50%為小康，30%-40%為富裕，低于30%為最富裕。

在經濟高速增長同時，社會發展滯后于經濟發展的不協調性也逐漸凸顯出來。中央認識到“社會主義不僅要實現經濟繁榮，而且要實現社會的全面進步，注重發展的均衡性”。[9]中共十六大以來，提出了科學發展觀這一重大戰略思想。胡錦濤在2003 年7 月28 日的講話中提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，中共十七大報告又進一步提出“科學發展觀核心是以人為本”的思想。中共十八屆五中全會上習近平總書記明確提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。2021 年政府工作報告中提出“加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，持續增進民生福祉，扎實推動共同富裕”的“十四五”時期經濟社會發展主要目標。[2]由此可見，目前無論經濟增長，還是社會發展，由“適度普惠型社會福利制度”走向“發展普惠型社會福利制度”是完全符合我國國情的選擇。

（一）發展普惠型社會福利制度的框架結構。

樹立科學的“普惠”福利觀，是構建發展普惠型社會福利制度的前提條件。分析構建福利制度框架結構之前，先談一下“普惠”，關鍵是“普”字的理解。“普”指的是普遍性，即福利對象為全體國民，而不是某類人群或某些區域的國民。普惠強調的是福利制度要全面覆蓋，不是“一刀切”“吃大鍋飯”。科學的普惠福利觀，第一，既要有頂層統一規劃，又要堅持因地制宜；第二，既要擴大覆蓋面，又要提高福利標準；第三，既要保障公平，又要注重效率。[10]這樣的“普惠”福利才能實現可持續發展和有質量的增長。

構建“發展普惠型社會福利制度”，必須改變目前“小福利”的框架結構，搭建“大福利”的框架結構，才能真正實現“普惠”和“發展”的目標，才能真正“滿足人民對美好生活的需要”。發展普惠型社會福利制度根據福利對象可以分為兩類項目：第一類社會福利項目是針對特定群體的，第二類社會福利項目是針對全體國民的，也稱公共福利項目。

表2 2016—2019年住戶調查主要指標數據①數據來自于中國知網中國經濟社會大數據研究平臺，https://data.cnki.net/NewHome/index.

1.面向特定群體的福利項目。

（1）老年人福利。在滿足老年人的日常生活與健康需求，提供更多的優待與便利基礎上，重點關注老年人的精神愉悅與發展，特別是要樹立積極老年觀。

（2）兒童福利。在滿足兒童的生存和基本生活需求，關心兒童健康開心成長基礎上，重點關注兒童的教育與發展。

（3）殘疾人。在滿足殘疾人生存和健康，提供更多的教育機會基礎上，重點關注殘疾人的就業與發展。

（4）優撫對象。保持與經濟發展同步增長的撫恤標準，提高更全面的優待項目的基礎上，重點關注優撫對象的醫療和住房福利。

2.面向全體國民的福利項目。

發展普惠型社會福利制度在保障特殊群體的基本生活，促進自身能力提升和更好發展的同時，不斷豐富和完善面向全體國民的福利項目。主要包括就業保障、生活保障、安全保障、健康福利、教育福利、住房福利、社區福利服務等項目。

針對特殊群體的福利項目與面向全體國民的福利項目，在提供的具體福利內容方面存在著相互交集，我們要做好頂層設計以及福利提供方的協調，避免出現矛盾和沖突。要將每一個子項目放在整體系統中統籌考量，各個子系統要相互融合、相互促進，才能達到整體功能提升，全面促進社會發展的目的。

（二）發展普惠型社會福利制度的實現路徑。

發展普惠型社會福利制度的核心是“發展”，其重心和關鍵是提高福利水平和促進國民自身發展相融合。當下我們的經濟發展和社會發展具備了社會福利制度再次轉型的條件，但要建立起完善的發展普惠型社會福利制度，需要制度設計與實踐探索互相促進。筆者認為要想順利轉型，無縫銜接地實現發展普惠型社會福利制度，應該走“以滿足人民美好生活需求為目標，以人的全面發展為中心，堅守社會公平、公正理念，堅持與經濟社會發展水平相協調，以民主為手段，不斷完善社會福利項目，逐步提升社會福利水平”之路。沿著這條路徑，推動發展普惠型社會福利制度建構的時候，筆者認為應該把握以下四個方面：

1.要深刻理解發展普惠型社會福利制度的發展型特征。

這里的“發展”，從宏觀視角看，社會福利水平的提升應該和國家經濟增長同步，發展型社會福利能夠促進經濟增長。我國拉動經濟增長的三個重要手段是：投資、消費和出口。福利支出不只是單純的社會消費，也是社會投資。例如，提升社會成員的能力，需要進行知識教育、技能培訓，促進就業的同時也拉動了消費市場，推動了經濟的增長。從微觀視角看，各種福利項目不僅保障了社會成員的基本生活，而且促進了各類人群的自身發展。例如，對各類困境兒童的救助，不但能保障他們的正常生活，還能幫助他們正常融入社會，健康成長為對社會有用的人才。

2.要牢牢把握對人的投資是發展普惠型社會福利制度的核心。

人的能力的形成與發展，不是先天因素賦予的，而是通過后天的學習與實踐不斷積累而形成的。改變過去的直接進行物質幫助的手段，盡量采用對人力資本進行投資的方式，提高人的能力、素質。在制定福利政策和設立福利項目時，要樹立投資人力資本是反貧困的根本措施的理念。因此，我們要持續加大教育財政的投資力度，保證義務教育的同時，重視職業教育。另外，在教育領域進行去市場化的改革也是十分必要的。

3.要充分利用民主的手段保障社會福利的公平和公正。

公平、公正是社會福利的基本價值取向，包括“確保社會成員的生存底線和基本尊嚴的規則、機會平等的規則、按照貢獻進行分配的規則以及社會調劑的規則”。[11]要保證社會福利的公平公正，需要用有效的實現手段。經過長期實踐，我們發現民主就是這個有效手段。民主的重要本質之一就是民眾的參與決策。社會福利對象通過民主參與的方式來確定，社會福利政策通過民主參與的方式來制定。集合了民眾意愿的社會福利政策，才能滿足福利對象的福利需求，才能反映社會成員的福利要求，才能體現社會福利政策的價值觀。

4.要重視發揮社會工作在發展型社會福利制度中的作用。

社會工作對服務對象的功能包括恢復弱化功能，促進服務對象的正常生活，促進人與社會環境的相互適應，促進人的發展；對社會的功能包括維持社會秩序，建構社會資本，促進社會和諧，推動社會進步。由此可見，社會工作的功能與發展型社會福利的內容高度一致，重視發揮社會工作的作用，可以順利推進發展普惠型社會福利制度的實現。社會工作可以通過介入個人層面、社區層面和社會層面，全面提升個人潛力，倡導多元福利，促使社會成員積極參與、影響福利政策的制定與實施。

三、結語

隨著世界愈加扁平化發展趨勢，各國社會發展的方向和目標愈加趨同。社會福利制度的基本原則和內容也是逐步走向一致，這也是發展型社會福利得到越來越多國家政府重視的原因。發展普惠型社會福利制度為人們提供了一個統籌經濟、社會共同進步的新視角，英美等國家從福利國家轉向福利社會，建立發展型社會福利的實踐也為我們提供了經驗借鑒，但由于各個國家發展的經濟水平和社會文化的差異性，我們不可能采用“拿來主義”，必須結合社會主義的國家性質，必須結合地區、城鄉發展不平衡的中國國情，建構兼顧公平和效率，注重社會成員參與決策，以人為本、可持續發展的社會福利制度。