走向“大應急”？機構改革以來應急管理制度的變革與形塑
——基于綜合應急管理的視角

2021-05-13 08:12:04張曉君王偉橋

湖北社會科學 2021年4期

張曉君，王偉橋

（1.福州大學經(jīng)濟與管理學院，福建福州 350108；2.福建省應急管理研究中心，福建福州 350108）

一、問題的提出

在2003 年抗擊非典、2008 年南方雪災和“5·12”汶川地震、2013 年“蘆山地震”等一系列重大災害的觸發(fā)下，我國形成了以“一案三制”為核心，以“國安委+黨政同責+部門協(xié)調機制”為組織架構的應急管理模式。[1](p58-84+20)[2](p40-44)[3](p29-38)各級政府相繼成立了突發(fā)事件應急管理辦公室，但是在實際工作中由于規(guī)格較低、權威性不足等原因，存在“小馬拉大車”的困境。[4]高小平、鄒逸江、鐘開斌等學者紛紛提出中國需要建立起一個政府綜合應急管理部門，構建起一個能實現(xiàn)全面覆蓋、綜合協(xié)調的應急管理體系。[5](p18-24)[6](78-88)[7](p96-101)2018 年國務院機構改革對我國應急管理體系做出了重大調整，整合了國家安全生產監(jiān)督管理總局、國務院辦公廳、公安部、民政部、水利部等十三個部門的全部或部分職能，組建了中華人民共和國應急管理部。[8][9]學界因此展開了對“大應急”的討論，閃淳昌在對我國應急管理發(fā)展態(tài)勢進行概述時認為從“一案三制”開始，全災種、全過程、多主體協(xié)同參與的綜合化管理理念便體現(xiàn)在應急管理體系構建過程中；[10](p1-2)呂孝禮認為中國正在基于綜合應急管理模式（Comprehensive Emergency Management）構建應急管理體系，并結合中國國情展現(xiàn)出了鮮明的中國特點；[11](p1425-1442)高小平和劉一弘認為應急管理部實現(xiàn)了管理對象、管理職責、管理過程的高度統(tǒng)一，并且向著扁平化的部門協(xié)作關系和跨界跨區(qū)域的協(xié)調合作機制發(fā)展；[3](p29-38)楚問和雷尚清則基于大部制改革的視角，發(fā)現(xiàn)應急管理部正在實現(xiàn)并進一步釋放著統(tǒng)一領導、多過程集中的綜合協(xié)調能力。[12](p42-43)[13](p228-241)但是，目前的應急管理也存在一系列問題，如應急管理部作為主要力量，基礎弱、底子薄，難以滿足“全災種、大應急”的工作要求，亟須在體制機制層面解決“防”與“救”的過程問題、“上”與“下”的協(xié)調問題和“開”與“閉”的參與問題。[14](p33-40)[15](p8-10)應急管理理念的變化和機構改革能夠在較短時間內完成，但是制度體系的完善卻需要通過較長一段時間的變革與形塑。那么，2018 年機構改革之后，中國的應急管理體系是否走向了“大應急”？我國如何重塑應急管理的制度體系？本文試圖通過描繪2018 年機構改革以來我國應急管理的政策圖景，回顧和反思應急管理制度變革與形塑過程，對話綜合應急管理理論，分析目前應急管理政策體系的現(xiàn)狀，為應急管理體系建設提供參考。

二、研究設計

（一）政策文本選擇。

本研究選取了2018 年機構改革以來（截至2020 年9 月30 日），中央和部委層級發(fā)布的應急管理主題的政策文本。檢索政府門戶、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)站，并通過人工篩選，最終獲取相關的中央和部委層面的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及部門規(guī)范性文件等能夠體現(xiàn)政府政策的文本573篇。

（二）研究方法。

本研究采用共詞分析、聚類分析以及重點文本內容分析等方法挖掘政策文本內容。第一，共詞分析是利用文獻集中短語共同出現(xiàn)的頻次構成共詞網(wǎng)絡，并通過網(wǎng)絡節(jié)點的遠近反映文獻集主題間關系的緊密程度，主題詞內容以此相互聚攏，形成相對獨立的類團，[16](p118-120)可以考察某一領域內相關主題發(fā)展的變遷和演進。[17](p138-145)通過結合大量的、多主題的政策文獻重構政策詞頻、作者以及主題的分布數(shù)量關系，能夠反映政策的發(fā)展特點和趨勢。[18](p115-122)[19](p138-144+159)另外，由于一份政策文件可能同時涉及多個主題，以篇為單位的共詞矩陣在考察政策文本主題的全面性上會有欠缺。[20](p83-91+70)因此，在進行共詞網(wǎng)絡構建時，本文以每份文本中的具體條款作為分析單位來研究主題詞的共現(xiàn)情況。第二，聚類分析是對共詞網(wǎng)絡中的詞對進行關聯(lián)性運算，找到它們的“自然分組”，即相似內容詞對的集合，以此挖掘隱含信息。[16](p118-120)[21](p321-328)政策文本聚類分析概括政策文本的主要內容，反映了政策主題詞間的內在關系。第三，內容分析法作為傳播學的經(jīng)典研究方法，是指對文本的內容進行客觀、系統(tǒng)和量化的研究。[22](p56-60+69)對重點文本的內容分析有利于進一步理解政策文本的政策立場、政策傾向和政策價值等。[23](p47-55)

具體流程包括：第一步，利用ROSTCM6自定義詞表對分詞進行預處理。將公共突發(fā)事件類型、政府機構名稱、災害的檢測與預防、災害的處置與善后等相關詞匯編入到自定義詞表中。第二步，使用篩選詞表來消除掉副詞、無意義的動詞和名詞，以此提高文本分詞結果的科學性。第三步，對分詞結果中獲取的每個短語進行詞頻統(tǒng)計，利用ROSTCM6 構建應對不同災種的政策在不同年份的共詞矩陣。接下來，利用Ucinet6.0 的“Netdraw”功能，應用多維尺度（MDS）對形成的共詞網(wǎng)絡進行布局，在這個過程中對網(wǎng)絡中遺存的無意義詞匯進行刪除，進一步提高分詞結果的準確性。第四步，使用“Netdraw”的“Fractions”功能將網(wǎng)絡中的詞匯進行聚類，形成若干個代表不同主題的子群。第五步，將獲得的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)導入到VOSviewer1.6 軟件中進行網(wǎng)絡的可視化處理，并通過不同的顏色標記出不同的子群。第六步，以聯(lián)合行文作為部門合作的判定標準形成網(wǎng)絡連帶，以此構建起部門合作網(wǎng)絡，利用NodeXL 對部門合作網(wǎng)絡進行可視化處理，其中，網(wǎng)絡節(jié)點的大小取決于該節(jié)點的點度中心度（Degree Centrality），網(wǎng)絡連帶關系代表部門間的合作關系。

三、基于政策文本計量的應急管理制度變革與形塑分析

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法（2007）》對突發(fā)公共事件的定義，本研究將政策文本分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，將包含多災種或者具有統(tǒng)領性作用的政策文本視為綜合型。機構改革以來，中央和部委層級發(fā)布的事故災難（219 篇）和公共衛(wèi)生事件（218 篇）的政策文本最多，其中受疫情的影響于2020年發(fā)布了公共衛(wèi)生事件政策文本142篇，社會安全事件相關的文件最少（見表1）。

表1 機構改革中央、部委層級應急管理政策文本基本計量結果（政策文本單位：篇）

（一）自然災害。

機構改革以來，中央及部委共頒布自然災害領域政策文本83篇，并呈現(xiàn)逐年上升趨勢。關注的主題有地震（2018 年）、森林草原火災（2019 年）、災后重建（2019年）、生態(tài)修復（2020年）和汛期安全生產（2018—2020年）。政策文本的關鍵詞聚類網(wǎng)絡（圖1）表明自然災害應急管理領域主要關注的應急管理過程是應急準備和應急響應，并且開始關注到災后重建工作。“監(jiān)測”“預警”“隱患”“檢查”等關鍵詞在各年的共詞聚類網(wǎng)絡中都展現(xiàn)出了較高的中心度，這說明在自然災害應急準備中，風險的防范，特別是監(jiān)測預警和隱患排查是工作的重點。在應急響應過程中，受到特別重視的是“群眾”的“生命”安全，展現(xiàn)了習近平總書記在十九大報告中指出的安全發(fā)展理念中“生命至上、安全第一”思想。值得一提的是，自然災害的災后恢復重建工作在聚類網(wǎng)絡中展現(xiàn)出一定的中心度，并形成一個單獨的子群，不難看出災后恢復力正在成為自然災害應急管理實踐中新興發(fā)展的一部分。而2020 年對這一子群進行了外延的拓展，“自然生態(tài)修復”（包括不同類型的土地資源修復和動植物資源修復）進入政策實踐中。

中央政府和部委的合作網(wǎng)絡如圖2所示。在自然災害治理方面，應急管理部在2018 年和2019 年展現(xiàn)出其核心地位，在合作網(wǎng)絡中發(fā)布了數(shù)量最多的相關政策，起到了主導作用。在2020年南方洪澇災害治理過程中，財政部和發(fā)改委的中心度凸顯，與救災資金和金融支持相關的政策文本達到了5篇。

圖1 機構改革以來自然災害類政策文本聚類網(wǎng)絡

圖2 機構改革以來自然災害類政策文本發(fā)布的部門合作網(wǎng)絡

圖3 機構改革以來事故災難類政策文本聚類網(wǎng)絡

應急管理部在該領域的發(fā)文8 篇，低于總數(shù)量的10%，但是水利部、自然資源部等部門針對水旱災害、森林草原火災、地質災害等自然災害單獨發(fā)文70篇。可見，應急管理部雖然整合了水利部、農業(yè)部、林業(yè)局、地震局等部門的部分或全部職責，但在實際運行中，業(yè)務部門的應急管理職能仍然非常重要，并且仍然存在著部門間職能交叉重復的情況。以動員社會力量參與防汛抗旱為例，2020年應急管理部和民政部各自頒布了《應急管理部辦公廳關于進一步引導社會應急力量參與防汛抗旱工作的通知》和《民政部社會組織管理局關于引導動員社會組織積極參與防汛救災工作的通知》。

（二）事故災難。

機構改革以來，中央政府和部委頒布的事故災難領域的政策文本占到總數(shù)的38.2%，數(shù)量最多、占比最高。安全生產的主題貫穿了這三年的政策文本核心內容，重點關注了交通運輸（2018 年、2019年）、港口安全（2019 年、2020 年）、信息安全（2019年）和煤礦生產（2020 年）。共詞分析和聚類網(wǎng)絡（圖3）分析結果顯示，事故災難領域較為重視應急準備，體現(xiàn)在隱患排查和設定規(guī)范與標準，強調安全技術和法律作用。相較2018 年對客運的關注，2019 年在交通運輸上更關注軌道交通。2019 年與海運相關的港口安全管理也在網(wǎng)絡中占據(jù)一個子類，并延續(xù)至2020 年，特別是危險貨物的倉儲存放和運輸過程。“依法”“執(zhí)法”“技術”等主題詞不斷出現(xiàn)在各個年份的共詞網(wǎng)絡中，強調事故災難應急管理政策落地過程中的科學性和法治性。值得注意的是，在2019年企業(yè)安全生產中出現(xiàn)的“網(wǎng)絡”“個人信息”“教育”三個主題代表個人信息安全這一非傳統(tǒng)領域公共安全風險受到的關注。

圖6 機構改革以來公共衛(wèi)生事件類政策文本發(fā)布的部門合作網(wǎng)絡

基于聯(lián)合行文，應急管理部與其余職能部門形成了緊密的合作網(wǎng)絡（圖4）。應急管理部在事故災難的中心性顯著高于自然災害，共發(fā)布了30篇政策文本，其中關于安全生產及消防的內容占2/3 以上。這是因為應急管理部整合了國家安全生產監(jiān)督管理總局、國務院安全生產委員會的全部職能，以及綜合性消防救援隊伍等應急救援隊伍的領導權限。此外，在道路運輸安全方面，應急管理部與交通運輸部和公安部有著密切合作，聯(lián)合發(fā)布多份指導性文件。從部門合作趨勢來看，除去國家文物局、國家體育總局等涉及文體專業(yè)領域并且與安全生產交叉較少的部門，以及國務院辦公廳和中共中央辦公廳這類中央綜合辦事機構外，其他職能部門間的聯(lián)系在加強，不同合作子群的邊界變得模糊。

（三）公共衛(wèi)生事件。

由于疫情的影響，公共衛(wèi)生領域發(fā)布政策文本共計218 篇，僅次于事故災難的文本數(shù)量，其中，2020 年發(fā)布的政策文本是上一年的5 倍有余。政策主題關注的主要領域有進出口檢疫（2018年）、食品安全（2018年、2019年）、疫情防控（2020年）和校園衛(wèi)生安全（2020 年）。公共衛(wèi)生領域政策文本的共詞聚類網(wǎng)絡（圖5）展示出了兩個特點，即在常態(tài)情況下重視“登記”“檢疫”“監(jiān)測”、設定“標準”等危機前預防措施，而在重大危機產生后重視面對危機的細化和具體的操作指示。2018年針對乳品、中藥材、化妝品、動物等進出境產品門類的監(jiān)督管理辦法經(jīng)歷了多次修訂，相關政策文本總數(shù)30篇，占到了這一年總數(shù)的62.5%。相對而言，食品安全問題則一直受到重視，主要體現(xiàn)在食品安全監(jiān)督監(jiān)管和生產標準規(guī)范上。在新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的影響下，2020年的共詞網(wǎng)絡中的主題詞涉及的內容更加細化和具體化，尤其體現(xiàn)在校園衛(wèi)生安全方面。

國家衛(wèi)生健康委員會在公共衛(wèi)生部門間協(xié)同網(wǎng)絡（圖6）中呈現(xiàn)出更高的中心度，說明它在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中占據(jù)主導地位。不同類型的公共衛(wèi)生事件的職能部門合作相對獨立。負責進出口檢驗檢疫、監(jiān)督管理工作的海關總署在2018年和2019年并未出現(xiàn)在部門合作網(wǎng)絡中，原因在于進出口衛(wèi)生工作涉及境內境外兩個有較大管理差別的方面，顯著區(qū)別于其他部門主要負責境內相關工作的職能范疇。2019年和2020年的協(xié)作網(wǎng)絡相較2018 年，參與的職能部門更多，相互之間的聯(lián)系更加緊密。衛(wèi)健委參與發(fā)文共計36 篇，其中18 篇為聯(lián)合發(fā)文，它與不同社會生活方面的職能部門協(xié)作發(fā)布對應領域的公共衛(wèi)生指導文件，特別是在2020年新冠肺炎疫情對社會生活各方面的廣泛影響下，有具體主題的部門合作子群從2019 年的1 個增加到了4個，形成了重大動物疫情（森林和草原局和農業(yè)農村部）、食品安全監(jiān)管（市場監(jiān)督管理總局、糧食和物資儲備局等）、交通運輸（鐵路局、民用航空等）、文化旅游（文化旅游部和文物局）、金融審計（審計署、中國人民銀行等）等相對獨立的部門合作子群。從常規(guī)情況看，公共衛(wèi)生事件可以劃分為以衛(wèi)健委為中心的疫病防控和以市場監(jiān)督管理總局為中心的食品安全監(jiān)管，這兩個主題之間差異較大，合作網(wǎng)絡也相對獨立。在各自網(wǎng)絡中，兩個核心部門都發(fā)布權威性指導文件，起著統(tǒng)領協(xié)調的作用，對公共衛(wèi)生各方面事宜給出工作辦法和意見。在具體的文本內容中，民政部和教育部起到了類似的作用，協(xié)助衛(wèi)健委進行教育和社會動員工作。

圖7 機構改革以來的社會安全事件類政策文本聚類網(wǎng)絡

圖8 機構改革以來社會安全事件類政策文本發(fā)布的部門合作網(wǎng)絡

（四）社會安全事件。

關于社會安全事件的相關政策文本較少，共計15 篇，涉及的主題有航空安全（2018 年）、掃黑除惡（2018 年）、金融恐怖主義（2018 年、2019 年）、校園安全（2019年）。這一領域的應急管理政策文本，特別是2018 和2019 年，顯著區(qū)別于另外三類公共突發(fā)事件，在其關鍵詞聚類網(wǎng)絡（圖7）中，涉及不同主題的關鍵詞有著明顯的組間差異，構成了相對獨立的群組。“法律”“法規(guī)”“依法”等關鍵詞在每一年份中都得到了體現(xiàn)，顯示出社會安全事件中對于法律應用程度的重視。2019 年單獨構成一個子群的校園安全主要是受到有著較大社會影響的“9·2 恩施校園傷人事件”的觸發(fā)而產生的政策文本主題。類似的，受到新冠肺炎疫情防疫實踐的高度影響，2020 年的政策文本以“疫情防控”為中心詞構建起了疫情背景下的司法和行政執(zhí)法網(wǎng)絡，在做好疫情防控的前提下保證原有司法、執(zhí)法的質量。

與聚類網(wǎng)絡結果相對應的決策部門也不同于其他類型的事件（如圖8），社會安全事件的部門合作網(wǎng)絡中節(jié)點較少，但彼此之間聯(lián)系緊密，沒有明顯的中心度差異。政法委主要負責統(tǒng)領和指導作用，單獨或作為牽頭機關發(fā)布指導性文件；而公檢法則依照指導內容分別進行著執(zhí)法、檢察和司法工作，并以公安機關作為骨干力量進行社會治安綜合治理。

圖9 機構改革以來的綜合型政策文本聚類網(wǎng)絡

圖10 機構改革以來綜合型政策文本發(fā)布的部門合作網(wǎng)絡

（五）綜合型。

綜合型的政策文本共計38篇，主題包括安全生產責任制（2018 年）、應急救援能力建設（2018 年、2020年）、企業(yè)應急能力培訓（2019年）、應急管理司法對接（2019 年）、應急管理標準化（2019 年）、公民應急教育（2020 年）、應急管理的金融和財政應對（2020 年）、災害監(jiān)測與隱患排查（2018—2020 年）。這一類型的政策不再以具體災害問題的解決為重心，而是關注應急綜合能力提升和制度建設，覆蓋應急管理的方方面面。以“安全”“應急”“應急管理”為中心詞，政策主題詞的聚類網(wǎng)絡（見圖9）較為緊密，主要從應急教育與培訓、應急管理責任制度、應急管理能力建設三個方面對公共突發(fā)事件應對的各個過程提出了要求，其中，特別關注了減災過程。

以中共中央與國務院銜接構成的中央層面部門合作網(wǎng)和以應急管理部為中心的部委層面部門合作網(wǎng)共同構成了綜合型政策文本的合作網(wǎng)絡（圖10）。中共中央辦公廳和國務院辦公廳負責發(fā)布體制機制建設和推進應急管理工作的總體意見，為部委層面政策制定提供大的方向指導。應急管理部、安全生產委員會、減災委員會聯(lián)合形成的網(wǎng)絡則依照指導內容發(fā)布有關全國防災減災日相關宣傳教育工作的內容、總體性的安全工作管理辦法。2019年與司法系統(tǒng)對接，加強了應急管理責任的法律化。在涉及具體某一方向的政策中，應急管理通常作為牽頭機構以聯(lián)合的方式發(fā)布這一方向的政策文本。

四、討論

實證分析結果表明，機構改革以來的應急管理體系建設在涉及的災害種類、部門職能、災害過程管理等方面都做出了調整，并與綜合應急管理理論有一定的契合。綜合應急管理將應急管理分為四個主要過程：防災減災（Mitigation）、應急準備（Preparedness）、應急響應（Response）和災后恢復（Recovery），集中體現(xiàn)為突發(fā)事件的三個管理方面：全災種管理（All-Hazard Management）、全過程管理（All-Phase Management）和多主體參與（All-Actors Management）。[24](p48-57)下面將從CEM 模式的三個管理方面展開討論。

（一）全災種管理。

在傳統(tǒng)的綜合應急管理理論和美國聯(lián)邦應急管理署（FEMA，F(xiàn)ederal Emergency Management Agency）的具體實踐中，全災種管理強調由一個權力集中的部門來進行針對不同災種的應急技能培訓和應急要素準備，從而在災種復合發(fā)生的今天，無須分別地去為不同的災種而準備。[11](p1425-1442)[25](p24-30)從“一案三制”的建立開始，我國的應急管理體系建設走向了綜合化的發(fā)展方向，[26](p48-57)政府應急管理辦公室（總值班室）承擔了應急管理的日常工作和值班工作。應急管理部的組建是基于“一案三制”對各類突發(fā)公共事件的統(tǒng)一應對，將原有的以“一案三制”為核心、各職能部門協(xié)作的應急體系轉變?yōu)橐詰惫芾聿繛橹行牡男麦w系，它整合不同部門的職能，形成了一個能夠打破原來相對分散格局的新模式。它將自然災害和事故災難兩種突發(fā)事件進行有機結合，在風險防范和應對處置上實現(xiàn)“多災種綜合管理”，特別體現(xiàn)在由自然災害引起的安全生產領域。在這個過程中，它不僅關注了傳統(tǒng)災害領域，也關注到了“信息安全”此類非傳統(tǒng)領域的公共安全。但是，應急管理部的職能范圍局限于自然災害和事故災難兩大災種的應對，缺失了對于公共突發(fā)事件中的其他災種管理的參與。除此之外，對于其主責的兩個災種中也有部分細分災種的缺失，比如核應急、生態(tài)應急和部分交通運輸事故。因此，應急管理部仍然不是一個完整意義上能夠實現(xiàn)“全災種管理”的綜合性部門，甚至很大程度上降低了原有政府應急辦的權威。

高層次的議事協(xié)調機構和部門聯(lián)合的機制（如面對疫情國務院的聯(lián)防聯(lián)控機制）是構建起緊密合作關系以實現(xiàn)多災種管理的重要方式。[27](p24-28)部門合作網(wǎng)絡顯示，應急管理部、政法委、國家衛(wèi)健委等協(xié)調機構間合作不多。實際運行中，災種與災種之間，大災種分類下的細分災種之間存在著割裂。不同災種部門間的合作網(wǎng)絡顯示，應急管理部幾乎不參與由國家衛(wèi)健委和公安部分別主導的另外兩類災害治理，國家衛(wèi)健委與公安部之間也缺少合作。將公共衛(wèi)生事件細分為疫病防控和食品安全后，國家衛(wèi)健委與市場監(jiān)督管理總局的職能劃分更加明確，相應的，市場監(jiān)督管理總局的合作子群在公共衛(wèi)生事件治理網(wǎng)絡中相對獨立。同時，負責出入境衛(wèi)生安全的海關總署與它們之間也相對獨立。應急管理需要專門化、專業(yè)化、專職化，但相對分散的管理體制過度地強調了這種特殊性，而較少地關注普遍性。[28](p3-10)在專業(yè)性和綜合性的權衡下，應急管理部不追求完整意義上的全災種管理，[29](p11-20)轉而去實現(xiàn)更小領域內的綜合管理。與其說應急管理部是對全災種管理的貫徹落實，不如說它是我國在應急管理領域專業(yè)性和綜合性取舍下結合我國國情的一次體制探索。但在各類突發(fā)事件間的關聯(lián)性、耦合性愈發(fā)加強的今天，[14](p33-40)這樣的取舍能否適應現(xiàn)實狀況的發(fā)展仍需要時間考證。

（二）全過程管理。

全過程管理是基于災害的發(fā)生過程和它們的內在關聯(lián)邏輯，對突發(fā)事件進行防災減災、應急準備、應急響應和災后恢復的全階段綜合管理。[30](p239-264)并且由于現(xiàn)實狀況中突發(fā)事件發(fā)生的復雜性，這些階段往往不是按照既定的順序發(fā)展的，如果將不同的災害階段交由不同的部門來管理就容易出現(xiàn)混亂的局面。因此，讓一個部門去負責完整的災害過程是必要的。從過往來看，中國政府的應急管理工作更為重視短期的應急準備、響應和恢復，忽略了長期的減災過程管理。[31](p28-35+118)應急管理部整合了自然災害和事故災難領域不同職能部門的應急指揮、應急救援和部分的災后工作，國家糧食和物資儲備局承接了應急物資的準備、收儲等工作。僅從災害的過程管理上看，類似全災種管理實踐，應急管理部的建立只是部分地實現(xiàn)了“全過程管理”，在實質上是對災害過程中聯(lián)系更為緊密的幾個階段進行了“多階段管理”。政策文本主題詞的聚類網(wǎng)絡顯示，“隱患”“排查”“應急”“救援”等主題詞的中心度較高。但值得注意的是，應急管理部自2018年成立之后，在2019 年和2020 年自然災害的政策主題詞網(wǎng)絡發(fā)生了較大的變化，針對自然災害發(fā)生后的重建與恢復，尤其是生態(tài)修復和保護的比重加大，并且比重有提升的趨勢。應急管理部目前雖然無法實現(xiàn)完整的全過程管理，但它在實際的政策文本走向中逐漸重視原有體系下災害過程關注的缺失點，并在嘗試擴寬外延，以期達成對突發(fā)事件特別是自然災害的源頭治理，也就是減災過程（Mitigation）。

同時，由于我們仍處在“邊組建邊應急”的融合階段，[32](p22-25)在部門的具體合作中，由于職能交接暫未完全結束，存在著職能交叉的問題，同一個災害管理過程會出現(xiàn)職能重復的現(xiàn)象，即原先負責某一過程的職能部門與應急管理部重復發(fā)揮作用。多部門職能重構帶來的人員和業(yè)務變動也使得應急管理部的權力重構過程面臨著諸多組織摩擦，[33](p47-53)集中體現(xiàn)在自然災害領域各部門各自為政、具體職能照舊的現(xiàn)象上，應急管理部只負責部分指導性內容的發(fā)布，災害治理的各個過程實際上仍然部分地分散在機構改革前的一些職能部門。

社會安全事件和公共衛(wèi)生事件有自身的鮮明特點，從聚類網(wǎng)絡和合作網(wǎng)絡的結果上來看，社會安全事件是一個相對封閉的系統(tǒng)，它在我國有著自身的一套以維穩(wěn)為主的應對機制，無論是政策文本議題的變化還是合作網(wǎng)絡關系的變化都不明顯；公共衛(wèi)生事件則與之相反，它是一個更加開放的治理系統(tǒng)，以新冠肺炎疫情的應對為例，以國家衛(wèi)健委為中心的疫病防控機制網(wǎng)絡涉及四個災種中最多的部門，影響最大、最廣，彈性和變化空間也最大。國家衛(wèi)健委在機構改革中整合原先衛(wèi)計委、醫(yī)藥衛(wèi)生改革小組、老齡委等部門工作職責，成為公共衛(wèi)生事件的核心協(xié)調機構，在疫情防控中負責多方銜接工作。但隨著疫情形勢進一步擴大，國家衛(wèi)健委的職能無法支撐起全國性疫情的方方面面，疫情抗擊過程中的倉儲倉檢水平、應急生產能力、物資指揮與分配等方面都存在著明顯問題。面對這種情況，國務院臨時建立了“應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制”，以醫(yī)療救治組、醫(yī)療物資保障組、綜合組等小組形式負責疫情防控的各個過程。顯然，機構改革并未使這兩個災種完全實現(xiàn)全過程管理。盡管這兩種災害的發(fā)生機理決定了它們不能通過組建應急管理部這類部門簡單地實現(xiàn)，但是目前，特別是公共衛(wèi)生感染的事件的應對上，全過程管理還有很長的路要走。

（三）多主體參與。

作為政府部門，即使是力量強大、職責范圍廣闊的強政府，也無法滿足突發(fā)事件治理中的所有需求，私人部門和第三部門組織將會作為“新興的組織”（Emergent Organizations）來滿足這些政府無法滿足的部分。[34](p97-112)基于這種假設，多主體參與的內核是鼓勵廣泛且多樣的個人、組織、社群等參與到災害的治理中，以此來全方位的滿足突發(fā)事件應對過程各個階段的各方面需求。在我國，多主體參與一方面要發(fā)動廣大人民群眾參與災害治理過程，另一方面要調動以企業(yè)為主體的私人部門積極性，與政府部門形成協(xié)作、互補的協(xié)同治理格局。“應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制”對疫情防控產生的積極效果也表明多方的協(xié)調參與是可行且必要的。

從政策主題詞的聚類結果來看，機構改革以來的政策文本并未將關注點主要投放在多主體參與構建上。在人民群眾的動員上，我國在應急管理中長期使用的“群防群治”策略帶來的良好效果表明發(fā)動群眾、充分引導基層參與是提高抗風險能力的最好辦法之一。[35]以“動員”作為關鍵詞，僅在2020年疫情防控和南方洪澇災害中作為標題詞出現(xiàn)，其余時間作為中頻關鍵詞出現(xiàn)在自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的具體文本中，作為其中一項具體條目出現(xiàn)，且這些文本以“教育”為主要高頻詞。結合政策原文發(fā)現(xiàn)，無論是有應急管理部參與，還是由其他部門發(fā)布的政策文本中，針對公眾參與的部分都是以加強宣傳教育為主要手段，進行社會動員，強調的是精神文明，而較少提及相應的資金或其他實質性利好。同時，近年的政策中多主體參與對企業(yè)要求并不直接。在政策文本主題詞聚類網(wǎng)絡中，與“企業(yè)”相連的是“培訓”“規(guī)范”和“檢查”等詞，政府通過施加壓力進行監(jiān)管的方式間接地使企業(yè)被動承擔起安全生產主體責任，提高防抗事故災難的水平，缺乏主體積極性。

五、結論與建議

本文描繪了機構改革以來應急管理體系的發(fā)展政策圖景，回顧和反思機構改革以來我國應急管理制度變革與形塑過程，并基于CEM理論展開了討論。研究發(fā)現(xiàn)，2018年機構改革之后我國應急管理制度部分借鑒了CEM模式，形成了區(qū)別于FEMA的應急管理體制，在災害種類進行整合的同時關注了災害的類別，應急管理延伸至風險防控和減災等過程，更加強調應急管理的多主體參與，逐步形成有中國特色的應急管理體制。但是，理念的轉變需要一個較長的制度變革和形塑過程，目前我國應急管理制度體系中也存在災種間分裂、過程關注不均衡、主體參與有效性低等問題。為了適應中國的突發(fā)事件應對訴求，我們仍需要更多的調整和變革來完善應急管理制度體系。

首先，應急管理的綜合性和專業(yè)性的融合。隨著社會發(fā)展，突發(fā)事件的發(fā)生情況愈發(fā)復雜，災種間耦合性越來越高，對應急管理的綜合性要求不斷加強。但是，不同災種背后的專業(yè)性要求存在明顯差異性。我國的制度優(yōu)勢使得我們能夠在短時間內動員起所有力量應對大型災害，但應急管理的綜合性和專業(yè)性的融合仍然有很多工作要做。一個整合的全災種應對機構（如原應急辦），一個臨時的應對機制（如聯(lián)防聯(lián)控）或者一個能夠使組織快速實現(xiàn)由常態(tài)治理向非常態(tài)治理轉換的機制可能還是需要的。國家安全委員會與四類突發(fā)公共事件協(xié)調機構之間的關系也有必要進一步理清、理順。

其次，應急管理體系和業(yè)務管理體系融合。實現(xiàn)災害的全過程管理對于提高整體抗災能力有著重要的意義，但有限的部門力量無法投入到無限的災害過程中去，要如何平衡災害過程間的精力分配矛盾并找到合理的側重點是目前的主要問題。能力建設方面，專業(yè)化部門管理與屬地化區(qū)域管理間協(xié)調不足，存在著部門分割、低水平重復建設的問題。[36]在未來的發(fā)展中，我們應當保持現(xiàn)有的在應急響應方面的優(yōu)勢，加強應急管理部門和業(yè)務管理部門的協(xié)作，協(xié)調好政策關注的重心，加強過程管理，在融合中提高。