我國固廢污染防治領(lǐng)域環(huán)境社會(huì)治理現(xiàn)狀特征與對策建議

于宏旭 王璇

當(dāng)前，我國固廢污染防治形勢嚴(yán)峻，部分地區(qū)“垃圾圍城”“白色污染”及危廢非法轉(zhuǎn)移處置等問題突出，以快遞包裝棄物、報(bào)廢汽車等快速增長為代表的新問題不斷涌現(xiàn)，并由此衍生大量的土地侵占、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等系列問題，直接或間接危害生態(tài)安全和人體健康，甚至引發(fā)環(huán)境矛盾糾紛或群體性事件，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。固廢污染防治與改善大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)，涉及生產(chǎn)者、消費(fèi)者、回收者、處置者和管理者等多個(gè)利益相關(guān)方，既是一類最為典型的公共管理問題，也是全社會(huì)的綜合系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治。

黨中央和國務(wù)院高度重視固廢污染防治，在頂層設(shè)計(jì)中明確社會(huì)治理的理念和導(dǎo)向，堅(jiān)持“全民共治”基本原則，提出了政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。另外，《環(huán)境保護(hù)法》《固廢污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等都明確了社會(huì)主體參與固廢污染防治的責(zé)任和義務(wù)，為生態(tài)環(huán)境社會(huì)治理構(gòu)建了基本法律保障。為進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與固廢污染防治，本文梳理我國固廢污染防治領(lǐng)域環(huán)境社會(huì)治理的現(xiàn)狀和問題，并嘗試提出相關(guān)政策建議。

現(xiàn)狀進(jìn)展和問題

一、信息公開要求趨向嚴(yán)格，但企業(yè)公開的質(zhì)量不高

政府固廢環(huán)境信息公開相對規(guī)范。從公開內(nèi)容來看，主要集中于固廢環(huán)境管理政策、固廢產(chǎn)生量和處置情況、企業(yè)環(huán)境違法行為處罰情況及相關(guān)行政許可等。以2020年為例，全國共有196個(gè)大、中城市向社會(huì)發(fā)布了上年度固體廢物污染環(huán)境防治信息。雖然，企業(yè)固廢信息公開要求更加嚴(yán)格，例如《固廢污染防治法》規(guī)定“產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公開固體廢物污染環(huán)境防治信息”，同時(shí)，明確規(guī)定生活垃圾處理單位應(yīng)當(dāng)“按照國家有關(guān)規(guī)定，安裝使用監(jiān)測設(shè)備，實(shí)時(shí)監(jiān)測污染物的排放情況，將污染排放數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開”，并進(jìn)一步明確企業(yè)未能做到信息公開的法律責(zé)任及處罰情形，但從企業(yè)信息公開執(zhí)行情況來看，多數(shù)國控、省控企業(yè)能夠?qū)ξ廴疚锱欧抛孕斜O(jiān)測信息進(jìn)行實(shí)時(shí)更新發(fā)布，但是已公開的重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息一般限于污染源的污染物排放自行監(jiān)測信息或企業(yè)基礎(chǔ)信息，對污染物去向、企業(yè)環(huán)境安全潛在危害和危險(xiǎn)情況等公開嚴(yán)重不足。

另外，在企業(yè)自愿信息公開方面，部分企業(yè)環(huán)境信息披露意識并不高，對固廢污染物排放的相關(guān)信息（包括固體廢棄物/危險(xiǎn)廢棄物的產(chǎn)生、貯存、去向、利用和處置情況）選擇弱化或隱瞞的處理方式，少數(shù)國企、外資在華分公司及大型上市私企僅在企業(yè)報(bào)告書有所涉及。

二、參與社會(huì)主體多元化，但參與決策的深度和廣度有待拓展

當(dāng)前，參與固廢污染防治的社會(huì)主體類型和數(shù)量不斷增多，由原來的以媒體、社會(huì)組織為主，逐步覆蓋到社區(qū)、家庭和公眾個(gè)人等，參與的內(nèi)容既有政府主導(dǎo)的各類活動(dòng)，也有自發(fā)的環(huán)保行動(dòng)，以及監(jiān)督和幫助他人開展環(huán)保行動(dòng)，與政府行為形成互補(bǔ)，共同推動(dòng)城市固廢管理良性發(fā)展。主要表現(xiàn)為四個(gè)特點(diǎn)：

1.公眾參與固廢污染防治決策的機(jī)會(huì)和渠道增多。通過座談會(huì)、聽證會(huì)以及相關(guān)文件意見征集、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)評估等，公眾不僅參與到固廢相關(guān)環(huán)境政策的制定中，此外還直接參與到了固廢相關(guān)環(huán)境決策的實(shí)施中，如固廢污染防治行動(dòng)計(jì)劃、垃圾分類試點(diǎn)、“無廢城市”建設(shè)、綠色家庭創(chuàng)建等，以及固廢污染防治的新興議題，包括快遞包裝回用、不用一次性餐具等。第一財(cái)經(jīng)商業(yè)數(shù)據(jù)中心《綠色雙十一行動(dòng)白皮書》顯示，2020年“雙十一”期間，全國快遞代收點(diǎn)14天回收了超1億快遞包裝，表明公眾參與的快遞包裝回用的積極性非常高。

2.媒體發(fā)揮了重要的輿論引導(dǎo)作用。一方面，對固廢污染的形勢與防治政策、垃圾分類等進(jìn)行專題或?qū)趫?bào)道，如，中國建設(shè)報(bào)設(shè)專版深入報(bào)道城市垃圾分類工作，或通過投放公益廣告，如，CCTV《垃圾分類公益廣告》、深圳市垃圾分類和減量動(dòng)漫系列宣傳片、南京地鐵《垃圾分類回收》，引發(fā)全社會(huì)對城市生活垃圾、危險(xiǎn)廢物及醫(yī)療廢物等的關(guān)注與思考。另一方面，加大對違法行為或案例曝光，如，央視《新聞聯(lián)播》《焦點(diǎn)訪談》等節(jié)目對涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境案件的深入報(bào)道，提升了公眾對危險(xiǎn)廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒案件的關(guān)注程度和參與積極性。

3.社會(huì)組織關(guān)注和參與固廢議題能力不斷增強(qiáng)。在城市生活垃圾分類、固廢減量化等環(huán)境議題上，社會(huì)組織表現(xiàn)活躍，成為當(dāng)前根植于民眾、連接政府與社會(huì)共同推動(dòng)固廢污染防治事業(yè)發(fā)展的重要力量。他們不僅參與形式不斷豐富（由宣傳教育擴(kuò)展到參與決策、監(jiān)督及提供環(huán)境社會(huì)服務(wù)等），而且在參與方式方法上不斷創(chuàng)新，如，蕪湖生態(tài)中心搭建“生活垃圾焚燒信息平臺”，重點(diǎn)跟蹤全國生活垃圾焚燒廠相關(guān)數(shù)據(jù)并連續(xù)發(fā)布調(diào)查報(bào)告，以信息公開的方式推動(dòng)垃圾焚燒安全處理處置。

4.社區(qū)在垃圾分類方面發(fā)揮了重要作用。近年來，基層社區(qū)組織通過組織公益講堂、開展志愿服務(wù)、綠色社區(qū)創(chuàng)建等多種活動(dòng)方式，引導(dǎo)更多的居民踐行垃圾分類。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)2020年調(diào)研顯示，91.7%的居民認(rèn)為居民區(qū)黨組織、居委會(huì)在參與垃圾分類方面發(fā)揮的重要作用，給予了非常高的評價(jià)。

總的來說，社會(huì)主體參與固廢污染防治的能力在不斷提升，從橫向?qū)Ρ葋砜?，各類社?huì)主體參與環(huán)境治理的領(lǐng)域和能力等存在較大差異性，且相互之間尚未形成有效合力。從決策的階段來看，各類社會(huì)主體很少能真正參與到政府政策法規(guī)和規(guī)劃計(jì)劃的制定過程，多以末端參與、事后參與為主，參與環(huán)境決策的廣度、深度、效果還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、環(huán)境社會(huì)治理手段典型，但仍有較大提升空間

宣教內(nèi)容和方式不斷創(chuàng)新，更注重體驗(yàn)式宣傳教育。主要表現(xiàn)為：一是宣傳內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)，如“禁塑令”“垃圾分類”“無廢城市”等為代表的綠色生活方式和綠色消費(fèi)倡導(dǎo)被廣泛傳播。二是宣傳力求覆蓋重點(diǎn)群體，如，針對學(xué)生群體開展垃圾分類和減量專題教育活動(dòng);針對企業(yè)編制固廢管理宣傳手冊。三是宣教更注重行為倡導(dǎo)，如，開展打擊非法傾倒、處置固體廢物行為宣傳，引導(dǎo)公眾認(rèn)識以上行為的危害性，并參與到監(jiān)督舉報(bào)中。四是宣教方式更注重體驗(yàn)式教育，如各地近年來探索“綠色賬戶”“智慧分類”等模式，從深層激發(fā)公眾環(huán)境責(zé)任意識。

環(huán)境社會(huì)監(jiān)督渠道更加暢通，公眾監(jiān)督參與的積極性不斷增強(qiáng)。社會(huì)監(jiān)督是當(dāng)前固廢污染防治領(lǐng)域應(yīng)用最為有效的社會(huì)治理方式之一，也是政府部門最為重視的管理方式之一，如，環(huán)境部2019年“清廢行動(dòng)”，全國檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和環(huán)境部2020年嚴(yán)厲打擊危險(xiǎn)廢物環(huán)境違法犯罪行為專項(xiàng)活動(dòng)，均向社會(huì)公布舉報(bào)熱線。部分地方（如浙江）采取有獎(jiǎng)舉報(bào)、聘用社會(huì)監(jiān)督員等方式鼓勵(lì)監(jiān)督參與，對固廢違法行為形成無形威懾。從監(jiān)督渠道來看，主要包括傳統(tǒng)的舉報(bào)渠道（環(huán)保舉報(bào)熱線、信函及傳真等）、新媒體渠道（微博、微信及手機(jī)APP）。從監(jiān)督內(nèi)容來看，主要包括垃圾分類、非法傾倒工業(yè)廢物或醫(yī)療廢物、非法轉(zhuǎn)移或處置危險(xiǎn)廢物、其他涉及工業(yè)固體廢物或醫(yī)療廢物的環(huán)境違法行為。環(huán)境部12369舉報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2019年固廢污染舉報(bào)上升趨勢明顯，其中，生活垃圾問題占36.4%，一般工業(yè)固廢問題占23.6%，危險(xiǎn)廢物問題占23.2%。此外，公眾監(jiān)督企業(yè)排污行為對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法形成強(qiáng)有力的補(bǔ)充，如，2016年，中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督察期間，中石油寧夏石化公司被舉報(bào)非法傾倒脫硫石膏、四川省綿竹萬潔垃圾處理廠被群眾舉報(bào)涉嫌非法處置危險(xiǎn)廢物。

環(huán)境社會(huì)服務(wù)受到地方重視，探索應(yīng)用于垃圾分類治理。為進(jìn)一步推動(dòng)生活垃圾分類治理，北京、上海、成都、寧波等多地在城市生活垃圾分類相關(guān)辦法或指導(dǎo)意見中均明確提到倡導(dǎo)或鼓勵(lì)政府購買社會(huì)服務(wù)，并積累了大量政府購買環(huán)境社會(huì)服務(wù)的案例。如，2017年起，浙江省寧波市啟動(dòng)生活垃圾分類政府購買社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)工作，引入社會(huì)力量提供規(guī)范化的服務(wù)，切實(shí)破解居民參與積極性不高、源頭分類質(zhì)量低等一系列“老大難”問題。

環(huán)境社會(huì)補(bǔ)償?shù)玫教剿鲬?yīng)用，防范和化解部分矛盾糾紛。北京、上海、廣州等多地建立了生活垃圾異地處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對生活垃圾等大型中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施所在區(qū)等實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。在推動(dòng)生活垃圾焚燒設(shè)施或危廢處置設(shè)施建設(shè)中，多地探索和運(yùn)用環(huán)境社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制，包括貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償、短期與長期相結(jié)合等方式，調(diào)節(jié)和平衡相關(guān)主體利益，如，杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目、長沙危廢綜合利用項(xiàng)目等，有效破解“鄰避”困境，最終推動(dòng)項(xiàng)目落地。

總的來看，以上典型社會(huì)治理手段在固廢污染防治工作中發(fā)揮了積極的作用，但是，各項(xiàng)制度機(jī)制處于不同的發(fā)展階段，應(yīng)用成熟度多有不同，具有基礎(chǔ)的傳統(tǒng)制度領(lǐng)域受重視程度高、應(yīng)用較為普遍，如，宣傳教育、環(huán)境社會(huì)監(jiān)督等，但是，環(huán)境社會(huì)服務(wù)、環(huán)境社會(huì)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制應(yīng)用尚處于探索階段，有待進(jìn)一步開發(fā)和實(shí)踐。

四、科技為社會(huì)主體參與固廢污染防治賦能

近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類模式”“物聯(lián)網(wǎng)+智能回收兌換”等新模式，為公眾提供了更多參與的便捷渠道和路徑，改變了公民的環(huán)境行為和消費(fèi)習(xí)慣。如，在北京、江蘇、四川、廣東等多個(gè)省市，居民將垃圾分類后，只要把二維碼貼在垃圾袋上扔入對應(yīng)垃圾桶，就可獲得兌換日用品的積分。再如，上海、合肥等多個(gè)城市與“支付寶”平臺合作，開通“垃圾分類回收”城市服務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)約上門回收，方便垃圾分類回收及資源化?？傮w而言，科技的變革與發(fā)展對于推動(dòng)各類社會(huì)主體參與固廢污染防治發(fā)揮了重要作用，并已經(jīng)在實(shí)踐中取得了進(jìn)展，但應(yīng)用程度有待加強(qiáng)。

相關(guān)對策建議

“十四五”期間，固廢污染防治工作的重點(diǎn)領(lǐng)域包括固體廢物零進(jìn)口、“無廢城市”建設(shè)、白色污染治理、危險(xiǎn)廢物與化學(xué)品管理、垃圾分類和減量化等領(lǐng)域，各項(xiàng)任務(wù)極為復(fù)雜且艱巨，需要凝聚更多的力量推動(dòng)固廢污染防治工作縱深發(fā)展。為進(jìn)一步推動(dòng)固廢污染防治領(lǐng)域社會(huì)參與和行動(dòng)，本文提出以下建議。

一是加強(qiáng)固廢環(huán)境信息公開機(jī)制建設(shè)，提高企業(yè)固廢環(huán)境信息公開質(zhì)量。修改完善企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開相關(guān)規(guī)定，將企業(yè)固體廢物及危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生和處置情況、環(huán)境行政處罰等與企業(yè)環(huán)境排污表現(xiàn)直接相關(guān)的信息都列入重點(diǎn)排污單位強(qiáng)制公開范圍，為社會(huì)監(jiān)督參與提供條件。探索建立企業(yè)環(huán)境信息公開評價(jià)機(jī)制，對企業(yè)環(huán)境信息公開情況進(jìn)行綜合評價(jià)和公開，通過反饋機(jī)制以評促改、促落實(shí)，監(jiān)督落實(shí)環(huán)境信息公開制度。建立跨部門信息共享和通報(bào)機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境部門企業(yè)信息公開要求納入到其他監(jiān)管部門管理制度，如國資委、證監(jiān)會(huì)等，形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，督促企業(yè)嚴(yán)格守法。

二是繼續(xù)加大固廢污染防治宣傳力度，突出綠色生產(chǎn)生活方式倡導(dǎo)。重視普法宣傳，要持續(xù)開展固廢污染防治、垃圾分類等相關(guān)法律法規(guī)宣傳，尤其是讓公眾認(rèn)識應(yīng)依法承擔(dān)生活垃圾產(chǎn)生者責(zé)任及垃圾源頭減量和分類投放義務(wù)，讓企業(yè)明確知曉應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境管理責(zé)任及環(huán)境違法的后果，牢固樹立正確的固廢污染防治主體責(zé)任意識。結(jié)合“十四五”生態(tài)環(huán)保工作重點(diǎn)，要加大綠色生活方式倡導(dǎo)，從減少購買電子產(chǎn)品、一次性用品等消費(fèi)習(xí)慣養(yǎng)成入手，引導(dǎo)公眾樹立綠色消費(fèi)觀，培育公眾崇尚勤儉節(jié)約、低碳環(huán)保意識，從源頭減少固體廢物的產(chǎn)生。

三是創(chuàng)新公眾參與的方式方法，提高公眾參與的積極性。建立環(huán)境社會(huì)對話機(jī)制，增強(qiáng)政府、企業(yè)、環(huán)境專家、非政府組織等對話溝通，凝聚多方共識，提高決策效率。結(jié)合不同社會(huì)主體的特征，鼓勵(lì)其采用最適合其特點(diǎn)的方式積極、有序參與到固廢環(huán)境治理的各個(gè)領(lǐng)域，如，針對社會(huì)組織，鼓勵(lì)其通過開展宣傳教育、社會(huì)調(diào)查、環(huán)境社會(huì)服務(wù)等形式參與固廢環(huán)境治理;針對社區(qū)，鼓勵(lì)其投入到垃圾前端減量化環(huán)境問題，開展垃圾分類宣傳、示范、監(jiān)督活動(dòng)，甚至制定社規(guī)民約等。鼓勵(lì)各類社會(huì)主體分工合作，如，通過建立以居民區(qū)、村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主等共同參與的工作機(jī)制，推動(dòng)生活垃圾分類工作向基層、向農(nóng)村下沉，形成基層共治合力。

四是完善社會(huì)監(jiān)督參與機(jī)制，確保監(jiān)督反饋渠道暢通。將公眾意見反饋納入監(jiān)督參與環(huán)節(jié)，規(guī)范反饋的形式、內(nèi)容和時(shí)限等，形成“監(jiān)督舉報(bào)-問題受理-解決反饋”閉環(huán)，變單項(xiàng)監(jiān)督為“雙向互動(dòng)”，使得公眾參與監(jiān)督有始有終，提高公眾監(jiān)督參與的積極性和實(shí)效性。同時(shí)，要明確舉報(bào)渠道不暢通、舉報(bào)問題得不到解決反饋等情況的追責(zé)規(guī)定，形成暢通高效的信息反饋機(jī)制，避免監(jiān)督形式化。鼓勵(lì)監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新，由政府部門、市民、專家、環(huán)保公益組織等多方聯(lián)合共建小組，對固廢處理設(shè)施及固廢排污企業(yè)開展社會(huì)監(jiān)督。

五是積極拓展政府購買服務(wù)范圍，創(chuàng)新環(huán)境社會(huì)服務(wù)模式。結(jié)合固廢污染防治的特點(diǎn)，鼓勵(lì)和支持地方制定相關(guān)購買社會(huì)服務(wù)的指導(dǎo)意見，并將適宜社會(huì)性環(huán)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)的環(huán)境公共事務(wù)納入《政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》。加大政府購買環(huán)保社會(huì)組織服務(wù)的力度，提高其服務(wù)能力和水平，引導(dǎo)深入?yún)⑴c固廢污染防治工作。

六是發(fā)揮科技支撐作用，助力公眾參與固廢污染防治。利用新興技術(shù)將簡約適度、綠色低碳的理念，以更便利友好的形式與公眾生活工作相結(jié)合，引導(dǎo)綠色生活習(xí)慣的養(yǎng)成。建立“公眾生態(tài)環(huán)境賬戶”，加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，將公民在日常生活的綠色化、低碳化行為生成“積分”并在公益平臺上轉(zhuǎn)化為實(shí)際的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，形成公民“生態(tài)環(huán)境行為足跡”“生態(tài)環(huán)境賬戶”“生態(tài)環(huán)境信用”，為“普惠+公益”探索一條行而有效的道路。

作者：于宏旭，蘇州市光生環(huán)境科技有限公司工程師;王璇，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心高工，系本文通訊作者