我國固廢污染防治領域環境社會治理現狀特征與對策建議

于宏旭 王璇

當前，我國固廢污染防治形勢嚴峻，部分地區“垃圾圍城”“白色污染”及危廢非法轉移處置等問題突出，以快遞包裝棄物、報廢汽車等快速增長為代表的新問題不斷涌現，并由此衍生大量的土地侵占、資源浪費、環境污染等系列問題，直接或間接危害生態安全和人體健康，甚至引發環境矛盾糾紛或群體性事件，影響地區經濟社會可持續發展。固廢污染防治與改善大氣、水、土壤環境質量密切相關，涉及生產者、消費者、回收者、處置者和管理者等多個利益相關方，既是一類最為典型的公共管理問題，也是全社會的綜合系統工程，需要政府、企業、公眾協同共治。

黨中央和國務院高度重視固廢污染防治，在頂層設計中明確社會治理的理念和導向，堅持“全民共治”基本原則，提出了政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。另外，《環境保護法》《固廢污染防治法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等都明確了社會主體參與固廢污染防治的責任和義務，為生態環境社會治理構建了基本法律保障。為進一步推動社會力量廣泛參與固廢污染防治，本文梳理我國固廢污染防治領域環境社會治理的現狀和問題，并嘗試提出相關政策建議。

現狀進展和問題

一、信息公開要求趨向嚴格，但企業公開的質量不高

政府固廢環境信息公開相對規范。從公開內容來看，主要集中于固廢環境管理政策、固廢產生量和處置情況、企業環境違法行為處罰情況及相關行政許可等。以2020年為例，全國共有196個大、中城市向社會發布了上年度固體廢物污染環境防治信息。雖然，企業固廢信息公開要求更加嚴格，例如《固廢污染防治法》規定“產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位，應當依法及時公開固體廢物污染環境防治信息”，同時，明確規定生活垃圾處理單位應當“按照國家有關規定，安裝使用監測設備，實時監測污染物的排放情況，將污染排放數據實時公開”，并進一步明確企業未能做到信息公開的法律責任及處罰情形，但從企業信息公開執行情況來看，多數國控、省控企業能夠對污染物排放自行監測信息進行實時更新發布，但是已公開的重點排污單位環境信息一般限于污染源的污染物排放自行監測信息或企業基礎信息，對污染物去向、企業環境安全潛在危害和危險情況等公開嚴重不足。

另外，在企業自愿信息公開方面，部分企業環境信息披露意識并不高，對固廢污染物排放的相關信息（包括固體廢棄物/危險廢棄物的產生、貯存、去向、利用和處置情況）選擇弱化或隱瞞的處理方式，少數國企、外資在華分公司及大型上市私企僅在企業報告書有所涉及。

二、參與社會主體多元化，但參與決策的深度和廣度有待拓展

當前，參與固廢污染防治的社會主體類型和數量不斷增多，由原來的以媒體、社會組織為主，逐步覆蓋到社區、家庭和公眾個人等，參與的內容既有政府主導的各類活動，也有自發的環保行動，以及監督和幫助他人開展環保行動，與政府行為形成互補，共同推動城市固廢管理良性發展。主要表現為四個特點：

1.公眾參與固廢污染防治決策的機會和渠道增多。通過座談會、聽證會以及相關文件意見征集、環境影響風險評估等，公眾不僅參與到固廢相關環境政策的制定中，此外還直接參與到了固廢相關環境決策的實施中，如固廢污染防治行動計劃、垃圾分類試點、“無廢城市”建設、綠色家庭創建等，以及固廢污染防治的新興議題，包括快遞包裝回用、不用一次性餐具等。第一財經商業數據中心《綠色雙十一行動白皮書》顯示，2020年“雙十一”期間，全國快遞代收點14天回收了超1億快遞包裝，表明公眾參與的快遞包裝回用的積極性非常高。

2.媒體發揮了重要的輿論引導作用。一方面，對固廢污染的形勢與防治政策、垃圾分類等進行專題或專欄報道，如，中國建設報設專版深入報道城市垃圾分類工作，或通過投放公益廣告，如，CCTV《垃圾分類公益廣告》、深圳市垃圾分類和減量動漫系列宣傳片、南京地鐵《垃圾分類回收》，引發全社會對城市生活垃圾、危險廢物及醫療廢物等的關注與思考。另一方面，加大對違法行為或案例曝光，如，央視《新聞聯播》《焦點訪談》等節目對涉危險廢物環境案件的深入報道，提升了公眾對危險廢物非法轉移傾倒案件的關注程度和參與積極性。

3.社會組織關注和參與固廢議題能力不斷增強。在城市生活垃圾分類、固廢減量化等環境議題上，社會組織表現活躍，成為當前根植于民眾、連接政府與社會共同推動固廢污染防治事業發展的重要力量。他們不僅參與形式不斷豐富（由宣傳教育擴展到參與決策、監督及提供環境社會服務等），而且在參與方式方法上不斷創新，如，蕪湖生態中心搭建“生活垃圾焚燒信息平臺”，重點跟蹤全國生活垃圾焚燒廠相關數據并連續發布調查報告，以信息公開的方式推動垃圾焚燒安全處理處置。

4.社區在垃圾分類方面發揮了重要作用。近年來，基層社區組織通過組織公益講堂、開展志愿服務、綠色社區創建等多種活動方式，引導更多的居民踐行垃圾分類。據國家統計局上海調查總隊2020年調研顯示，91.7%的居民認為居民區黨組織、居委會在參與垃圾分類方面發揮的重要作用，給予了非常高的評價。

總的來說，社會主體參與固廢污染防治的能力在不斷提升，從橫向對比來看，各類社會主體參與環境治理的領域和能力等存在較大差異性，且相互之間尚未形成有效合力。從決策的階段來看，各類社會主體很少能真正參與到政府政策法規和規劃計劃的制定過程，多以末端參與、事后參與為主，參與環境決策的廣度、深度、效果還遠遠不夠。

三、環境社會治理手段典型，但仍有較大提升空間

宣教內容和方式不斷創新，更注重體驗式宣傳教育。主要表現為：一是宣傳內容與時俱進，如“禁塑令”“垃圾分類”“無廢城市”等為代表的綠色生活方式和綠色消費倡導被廣泛傳播。二是宣傳力求覆蓋重點群體，如，針對學生群體開展垃圾分類和減量專題教育活動;針對企業編制固廢管理宣傳手冊。三是宣教更注重行為倡導，如，開展打擊非法傾倒、處置固體廢物行為宣傳，引導公眾認識以上行為的危害性，并參與到監督舉報中。四是宣教方式更注重體驗式教育，如各地近年來探索“綠色賬戶”“智慧分類”等模式，從深層激發公眾環境責任意識。

環境社會監督渠道更加暢通，公眾監督參與的積極性不斷增強。社會監督是當前固廢污染防治領域應用最為有效的社會治理方式之一，也是政府部門最為重視的管理方式之一，如，環境部2019年“清廢行動”，全國檢察機關、公安機關和環境部2020年嚴厲打擊危險廢物環境違法犯罪行為專項活動，均向社會公布舉報熱線。部分地方（如浙江）采取有獎舉報、聘用社會監督員等方式鼓勵監督參與，對固廢違法行為形成無形威懾。從監督渠道來看，主要包括傳統的舉報渠道（環保舉報熱線、信函及傳真等）、新媒體渠道（微博、微信及手機APP）。從監督內容來看，主要包括垃圾分類、非法傾倒工業廢物或醫療廢物、非法轉移或處置危險廢物、其他涉及工業固體廢物或醫療廢物的環境違法行為。環境部12369舉報數據顯示，2019年固廢污染舉報上升趨勢明顯，其中，生活垃圾問題占36.4%，一般工業固廢問題占23.6%，危險廢物問題占23.2%。此外，公眾監督企業排污行為對環境監察執法形成強有力的補充，如，2016年，中央環境保護專項督察期間，中石油寧夏石化公司被舉報非法傾倒脫硫石膏、四川省綿竹萬潔垃圾處理廠被群眾舉報涉嫌非法處置危險廢物。

環境社會服務受到地方重視，探索應用于垃圾分類治理。為進一步推動生活垃圾分類治理，北京、上海、成都、寧波等多地在城市生活垃圾分類相關辦法或指導意見中均明確提到倡導或鼓勵政府購買社會服務，并積累了大量政府購買環境社會服務的案例。如，2017年起，浙江省寧波市啟動生活垃圾分類政府購買社會服務試點工作，引入社會力量提供規范化的服務，切實破解居民參與積極性不高、源頭分類質量低等一系列“老大難”問題。

環境社會補償得到探索應用，防范和化解部分矛盾糾紛。北京、上海、廣州等多地建立了生活垃圾異地處理經濟補償機制，對生活垃圾等大型中轉和處置設施所在區等實施橫向生態保護補償。在推動生活垃圾焚燒設施或危廢處置設施建設中，多地探索和運用環境社會補償機制，包括貨幣補償與非貨幣補償、短期與長期相結合等方式，調節和平衡相關主體利益，如，杭州九峰垃圾焚燒項目、長沙危廢綜合利用項目等，有效破解“鄰避”困境，最終推動項目落地。

總的來看，以上典型社會治理手段在固廢污染防治工作中發揮了積極的作用，但是，各項制度機制處于不同的發展階段，應用成熟度多有不同，具有基礎的傳統制度領域受重視程度高、應用較為普遍，如，宣傳教育、環境社會監督等，但是，環境社會服務、環境社會補償等機制應用尚處于探索階段，有待進一步開發和實踐。

四、科技為社會主體參與固廢污染防治賦能

近年來，“互聯網+垃圾分類模式”“物聯網+智能回收兌換”等新模式，為公眾提供了更多參與的便捷渠道和路徑，改變了公民的環境行為和消費習慣。如，在北京、江蘇、四川、廣東等多個省市，居民將垃圾分類后，只要把二維碼貼在垃圾袋上扔入對應垃圾桶，就可獲得兌換日用品的積分。再如，上海、合肥等多個城市與“支付寶”平臺合作，開通“垃圾分類回收”城市服務，實現預約上門回收，方便垃圾分類回收及資源化?？傮w而言，科技的變革與發展對于推動各類社會主體參與固廢污染防治發揮了重要作用，并已經在實踐中取得了進展，但應用程度有待加強。

相關對策建議

“十四五”期間，固廢污染防治工作的重點領域包括固體廢物零進口、“無廢城市”建設、白色污染治理、危險廢物與化學品管理、垃圾分類和減量化等領域，各項任務極為復雜且艱巨，需要凝聚更多的力量推動固廢污染防治工作縱深發展。為進一步推動固廢污染防治領域社會參與和行動，本文提出以下建議。

一是加強固廢環境信息公開機制建設，提高企業固廢環境信息公開質量。修改完善企業環境信息強制公開相關規定，將企業固體廢物及危險廢物的產生和處置情況、環境行政處罰等與企業環境排污表現直接相關的信息都列入重點排污單位強制公開范圍，為社會監督參與提供條件。探索建立企業環境信息公開評價機制，對企業環境信息公開情況進行綜合評價和公開，通過反饋機制以評促改、促落實，監督落實環境信息公開制度。建立跨部門信息共享和通報機制，推動環境部門企業信息公開要求納入到其他監管部門管理制度，如國資委、證監會等，形成協同聯動效應，督促企業嚴格守法。

二是繼續加大固廢污染防治宣傳力度，突出綠色生產生活方式倡導。重視普法宣傳，要持續開展固廢污染防治、垃圾分類等相關法律法規宣傳，尤其是讓公眾認識應依法承擔生活垃圾產生者責任及垃圾源頭減量和分類投放義務，讓企業明確知曉應承擔的環境管理責任及環境違法的后果，牢固樹立正確的固廢污染防治主體責任意識。結合“十四五”生態環保工作重點，要加大綠色生活方式倡導，從減少購買電子產品、一次性用品等消費習慣養成入手，引導公眾樹立綠色消費觀，培育公眾崇尚勤儉節約、低碳環保意識，從源頭減少固體廢物的產生。

三是創新公眾參與的方式方法，提高公眾參與的積極性。建立環境社會對話機制，增強政府、企業、環境專家、非政府組織等對話溝通，凝聚多方共識，提高決策效率。結合不同社會主體的特征，鼓勵其采用最適合其特點的方式積極、有序參與到固廢環境治理的各個領域，如，針對社會組織，鼓勵其通過開展宣傳教育、社會調查、環境社會服務等形式參與固廢環境治理;針對社區，鼓勵其投入到垃圾前端減量化環境問題，開展垃圾分類宣傳、示范、監督活動，甚至制定社規民約等。鼓勵各類社會主體分工合作，如，通過建立以居民區、村黨組織為領導核心，居民委員會或者村民委員會、業主委員會、物業服務企業、業主等共同參與的工作機制，推動生活垃圾分類工作向基層、向農村下沉，形成基層共治合力。

四是完善社會監督參與機制，確保監督反饋渠道暢通。將公眾意見反饋納入監督參與環節，規范反饋的形式、內容和時限等，形成“監督舉報-問題受理-解決反饋”閉環，變單項監督為“雙向互動”，使得公眾參與監督有始有終，提高公眾監督參與的積極性和實效性。同時，要明確舉報渠道不暢通、舉報問題得不到解決反饋等情況的追責規定，形成暢通高效的信息反饋機制，避免監督形式化。鼓勵監督機制創新，由政府部門、市民、專家、環保公益組織等多方聯合共建小組，對固廢處理設施及固廢排污企業開展社會監督。

五是積極拓展政府購買服務范圍，創新環境社會服務模式。結合固廢污染防治的特點，鼓勵和支持地方制定相關購買社會服務的指導意見，并將適宜社會性環保機構承擔的環境公共事務納入《政府購買服務指導性目錄》。加大政府購買環保社會組織服務的力度，提高其服務能力和水平，引導深入參與固廢污染防治工作。

六是發揮科技支撐作用，助力公眾參與固廢污染防治。利用新興技術將簡約適度、綠色低碳的理念，以更便利友好的形式與公眾生活工作相結合，引導綠色生活習慣的養成。建立“公眾生態環境賬戶”，加強數字技術應用，將公民在日常生活的綠色化、低碳化行為生成“積分”并在公益平臺上轉化為實際的生態環境保護行動，形成公民“生態環境行為足跡”“生態環境賬戶”“生態環境信用”，為“普惠+公益”探索一條行而有效的道路。

作者：于宏旭，蘇州市光生環境科技有限公司工程師;王璇，生態環境部環境與經濟政策研究中心高工，系本文通訊作者