我國檔案治理能力評價體系研究

張衛東 張樂瑩/吉林大學管理學院

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出檔案工作是黨和國家工作中不可或缺的基礎性工作[1]，檔案事業是國家文化事業的組成部分之一，檔案管理方式的變革必須與國家管理方式的進步保持一致。社會治理的核心內涵強調“共治共建共享”的價值理念，對檔案事業建設和發展態勢產生了深刻影響[2]。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》強調要加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力，為奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利作出積極貢獻[3]。由此可見，不斷提高檔案治理能力、推進檔案治理能力現代化是完善國家治理體系的重要一環，也是繼“為黨管檔、為國守史、為民服務”之后，時代和國家賦予檔案工作的新使命。

深入解析檔案治理能力內涵，提取檔案治理能力指標要素，構建科學合理的檔案治理能力評價體系，對于有效指導各國家檔案開展檔案治理體系建設，提高檔案治理能力具有重要的現實指導意義。

1 檔案治理能力及其評價

1.1 檔案治理及檔案治理能力

檔案治理理論是治理理論在檔案工作中的具體應用，是建立現代化國家治理體系在檔案領域的具體體現。2014年，國家檔案局發布了《推進檔案治理體系和治理能力現代化——2014年國家檔案局檔案館（室）司工作重點》，指出“2014年檔案館（室）司的工作將圍繞貫徹十八屆三中全會精神, 推進檔案治理體系和治理能力現代化的總目標開展”[4]。學術界針對檔案治理的內涵進行了廣泛深入的探討，結合中國檔案管理的具體實踐，有代表性的表述為“是指以檔案部門為主導，社會組織和公民個人廣泛參與為協同，在堅持民主、法治的原則下，對涉及檔案及其相關的一切事務進行謀劃、組織、協調和決策等的活動與過程”[5]。檔案治理是國家治理背景下檔案事業發展的必然趨勢，檔案事業正在經歷著從“國家模式”向“社會模式”的轉變，檔案治理成為檔案事業變革的現實需求，社會力量逐漸成為檔案事務管理的主體[6]。包括管理決策、資助捐贈參與、項目合作參與、私人辦館參與、社群自助參與的檔案社會共治模式被廣泛討論[7]。

檔案治理能力是衡量檔案治理水平的直觀因素，實現檔案治理現代化是提升檔案治理能力過程中基本要求，也是檔案治理融入國家治理體系的必然要求。檔案治理能力是檔案事業發展的利益相關者通過協同合作的方式，在一定的價值規范、制度關系和運行架構內，應用各種治理資源共同實現檔案治理目標的能力[8]。而檔案治理價值尺度主要包括檔案治理民主化、法治化、科學化以及效率化，這也是衡量檔案治理是否實現現代化的參考標準[9]。

1.2 治理能力評價

目前關于檔案治理的研究主要針對檔案治理的內涵、特點、挑戰及實現路徑，對國家治理評價的研究相對成熟，但還沒有細化到檔案治理的領域，也鮮少有研究具體針對治理主體的治理能力進行評估。

國際上影響力較大的治理評估指標體系為世界銀行組織提出的世界治理指標（WGI）[10]，該評價體系從問責制和公民話語權、法制和防止腐敗等6個緯度進行評價，并在6個一級指標體系下設二級指標。此外還有聯合國大學的專家提出的世界治理測量（WGS）[11]，該評價體系涉及國家和市場的關系、公民參與政治活動的程度等6個緯度，在此基礎上也下設二級指標體系。美國國際發展署的“民主與治理評估框架”[12]主要集中于法律、民主和責任政府體制、政治自由和競爭、公民參與和建議4個方面。但這些評價指標體系更多體現的是西方價值傾向。

結合我國實際，俞可平[13]提出了適合我國國情、具有本土特色的治理評估框架，即“中國治理評估框架”， 包括公民參與、黨內民主、法治、行政效益等12個維度的指標。包國憲[14]提出了“中國公共治理績效評價指標體系”，該體系圍繞善治理論，從法治、參與、透明度等7個維度評價善治。胡稅根[15]提出了“治理評估通用指標”，該指標體系圍繞輸入、過程、輸出和結果，提出競爭、成本、責任、創新等13個評價維度。汪仕凱[16]研究并確定了國家治理評估指標的權重，構建了“國家治理評估體系”。

綜合國內外研究成果，可見國內學者們對于治理評價研究的方向基本相同，都是基于治理過程或者基于治理結構，具體指標選取的側重則有所差異。但這些評價指標體系缺乏多種方法的驗證，也缺乏實證研究，在科學性和實用性上有待認證；并且，這些評價體系大多是定性方法，體系全面性與精細度存在較大提高空間；此外，現有治理評價體系應用于檔案治理實踐存在一定的不適用性，體現為評價對象和范圍過于寬泛，檔案治理涉及主體多元，不同主體參與治理的過程、程度和方法并不相同，在評價時應有所區別。因此，筆者通過實際調查與數據分析，構建檔案治理評價指標體系，為推進檔案治理體系和治理能力現代化提供支持和參考。

2 檔案治理能力的評價體系構建

檔案治理的功能主要體現為提升社會公眾檔案意識、積聚檔案主管部門社會資本、增加檔案公共服務供給、提高檔案事務管理效能[17]，對檔案治理能力進行評價時要圍繞檔案治理功能的實現及實現效率，本著具體性、科學性、全面性和可行性的原則進行。另外，衡量檔案治理能力的根本標尺是能否有效推動國家檔案事業科學發展和滿足公眾檔案利用需求[18]，因此還要將檔案治理過程放到國家治理的大環境中考慮，要使檔案治理能力評價與國家治理能力評價充分協調。

2.1 檔案治理能力評價體系預設計

為保證評價指標體系的普適性和客觀性，本文所選取的原始指標為已有研究成果中涉及的評價指標。檔案治理可以說是一種基于國家、社會和個人基礎上的新型分工模式，其內部有著明確的行動指向，使三者能夠在發揮各自主體作用的同時展現更高層次的整體性作用[19]，因此本文根據檔案治理過程中不同的治理主體進行分類和具體應用。一級指標為我國檔案治理能力；二級指標共有3個，分別為檔案主管部門治理能力、組織結構和公眾治理能力和各主體協同參與能力；三級指標共12個，其中檔案主管部門治理能力下設統籌組織能力、制度建設能力、綜合保障能力、問題回應能力、可持續發展能力及治理評估能力，組織機構和公眾治理能力下設流程創新能力、制度學習能力、制度執行能力和協調參與能力，各主體協同參與能力下設治理參與度和治理透明度。見表1。

2.2 檔案治理能力評價指標體系的權重確定

以表1中各級指標為對象、結合檔案治理的特點、借鑒國內外文獻調研結果，采用德爾菲法和層次分析法確定指標體系中各項指標的的權重。層次分析法（AHP）最早是由T.L.Saaty在20世紀70年代提出來的，是系統工程中最經常使用的一種評價和決策方法[20]。層次分析法的步驟包括：1、分析各指標的關聯、層次關系，建立層次結構分析模型，檔治理相對管理側重于不同的主體共同參與治理，可將我國檔案館治理能力根據治理主體的不同細分為3個二級指標、12個三級指標；2、對同一層次的各指標對于上一層該指標的相對重要性進行兩兩比較，構造判斷矩陣，將此作為德爾菲法向專家發放調查問卷的基礎內容；3、由判斷矩陣計算比較因素對上一層該準則的相對權重，并進行一致性檢驗，利用德爾菲法向專家發放調查問卷得到的數據，利用Matlab軟件進行計算；4、計算各層次指標相對于總目標的合成權重，進行層析總排序，并進行一致性檢驗[21]，此時我國檔案館治理能力評價指標體系具有一定實際可操作性，可應用于實例研究。

2.2.1 構建層次結構分析模型

根據前文所述的各項指標體系，構建我國檔案治理能力評價體系。層次結構分析模型分為一級指標層、二級指標層和三級指標層，其中二級指標層包含3個指標、三級指標層包含12個指標。見表2。

表1：我國檔案治理能力評價評價指標體系

表2：檔案治理能力評價指標層次結構模型

2.2.2 檔案治理能力評價模式的層次分析

首先構造兩兩比較矩陣。根據已經建立的檔案治理能力評價指標層級結構模型，通過比較同一準則的各個因素之間的重要性，構建判斷矩陣。判斷矩陣中的中相對重要性用數字1至9表示，數值越大則重要性越強。1、3、5、7、9分別表示兩個因素相比，具有同樣重要性；兩個因素相比，一個因素比另外一個因素稍微重要；兩個因素相比，一個因素比另外一個因素明顯重要；兩個因素相比，一個因素比另外一個因素強烈重要；兩個因素相比，一個因素比另外一個因素極端重要；2、4、6、8分別表示上述相鄰判斷的均值。

然后，計算每層指標的相對權重及進行一致性檢驗。為減少人為影響因素，本文采用德爾菲法，指標重要性的判定采用4名專家的評分，取平均值的方法。各層次相對于上一層次的權重向量如表3—6所示。由于檔案館檔案治理能力的相關因素具有復雜性和多樣性，且不同專家對各項指標的認識和判斷力不盡相同，因此構造的判斷矩陣各項取值可能存在一定偏差。為避免出現較大偏差，層次分析法要求對判斷矩陣進行一致性檢驗，需要計算其一致性指標CI，然后需要將CI與平均隨機一致性指標RI進行比較，當矩陣階數分別為1至9時，RI的標準值分別為0、0、0.52、0.89、1.12、1.26、1.36、1.41、1.46、1.49。CI與RI的比率成為檢驗系數CR，當CR<0.1時，認為矩陣具有令人滿意的一致性，一致性檢驗通過。

表3：我國檔案治理能力評價評價指標體系

表4：檔案主管部門治理能力判斷矩陣

表5：組織機構和公眾治理能力評價指標判斷矩陣

表6：各主體協同參與能力評價指標判斷句矩陣

2.3.3各項指標權重的合成

各項指標的權重計算出之后，要計算出其合成權重。合成權重等于各指標的判斷矩陣權重與其上一層的權重乘積，見表7。

表7：各主體協同參與能力評價指標判斷句矩陣