農業轉型升級中財政稅收驅動要素與支持路徑研究

盧仙華

(閩南理工學院 財務與會計學院，福建 石獅 362700)

作為世界上最大的發展中國家，中國計劃在2050年完成社會主義現代化強國建設，面臨著城市化的重大任務，同時也面臨著基礎設施、能源、交通、醫療衛生、教育及就業等方面的挑戰。制約我國實現現代化的關鍵原因之一就是農業轉型升級問題。推動農業規模化、信息化及機械化建設，加快農村土地流轉，并有效促進傳統的分散式小規模農業經營模式向現代大農業轉變，培養具有技能、文化、知識的現代新型職業農民，探索農業產業化全產業鏈管理模式，構建現代農業生產體系，是實現我國農業轉型升級和現代化建設的關鍵支撐路徑[1]-[2]。

本文重點研究農業轉型升級中的財政稅收驅動要素與支持路徑，通過分析當前財政稅收的現狀與不足之處，提出對應的財政稅收驅動要素，助力農業轉型升級，從兩方面支持路徑的實施，夯實農業發展基礎并改善農業發展環境，為有效實現我國現代農業轉型升級，打下堅實基礎。

一、農業轉型升級中的財政稅收驅動要素研究

(一)財政稅收的現狀與不足

農業稅主要用于調節收入，近年來我國農業生產發展迅速，使用稅收調節收入的作用被逐漸削弱。長期以來，農業稅實行穩定負擔政策，自核定至今，農作物產量逐年上升，但負擔率逐年降低，無法再發揮調節作用。同時，近年來我國農業生產條件發生巨大變化，耕地數量和農業生產條件都發生不同程度的變化，稅收負擔額卻始終保持不變，導致農業稅負擔出現失衡狀態。當前我國農業稅收政策的現狀主要表現為以下幾個方面：

1.農村扶持資金投入比例低且應用不合理。目前農村扶持資金投入比例過低且應用不合理。在整體資金支出中，農業投入支出所占比例較低，農業經濟轉型中的阻礙之一便是農業無法協調其余產業；農村建設中投入扶持資金，在建設的各環節中均獲得一定的資金補助。由于缺乏具有針對性的關鍵扶持資金，導致農村整體建設發展力度較低，農村改革過于表面化，阻礙農村經濟轉型升級；另外，因農村的稅收機制設置規范性較低，應用與獲取資金的方式過于單一，無法完全發揮出應用資金促進農村產業升級的作用[3]-[4]。

2.農業稅收政策環保作用不足。農業生產中有明確的耕地紅線，而且耕地占用稅的覆蓋范圍較大，但是，一旦有了巨大的利益，稅收的作用就微乎其微，這無法阻止相關單位占用耕地。在經濟持續發展過程中，這種情況尤為明顯。我國涉及農業污染內容的稅收制度不完善，客觀上放縱污染，阻礙農業集約化轉型。

3.稅收形式單一。目前，我國多以稅收豁免與優惠稅率兩種直接方式作為稅收支出形式，屬于最主要的稅收支出類型之一。我國稅收受到形式政策影響，支出應用較少，這主要是為了使用稅收支出政策照顧農業發展。然而此類方式并沒有激發農業自身的積極性，導致被動式的農業與農村經濟發展狀態，無法完全發揮出政策優勢與農村資源優勢[5]。

4.農業稅收制度完善性不佳。農業稅務征收過程中，稅種與課稅及課稅范圍均存在不足。我國的總體財政收入水平較低，無法完全滿足政府行使職能的需求，因而國家通常會采取除運用預算之外的資金形式實施稅務的征收，但在實際實施過程中，此種稅務征收形式不夠完善，導致農業生產者的投資降低，直接影響農民生產積極性，無法持續性發展。

5.稅收設置具備區域上的區分。經濟綜合發展模式下，稅收在區域方面的設置差異性較大。發達地區的稅收政策顯著優越于不發達地區，阻礙不發達地區的發展，同時也進一步拉大不同區域間的經濟差距，沒有深入貫徹先富帶后富的發展原則，導致進入惡性循環狀態，阻礙資金流入不發達地區發展[6]。這種情況導致人才缺口嚴重，阻礙粗放型經濟發展模式優化，嚴重破壞經濟環境，妨礙當下農業的轉型升級。

(二)財政稅收驅動要素

農業轉型成功后的財政稅收驅動要素構成如圖1所示。

1.加大對農業的財政免費投入。為實現財政政策對農業產業的自由投資目標，應從以下幾個方面著手：(1)實施適度的政策性融資，引入空閑資金，創造市場價值并降低政府支出，助力農業經濟的轉型升級；(2)為提升財政支出投入方向合理性，需調整政府的財政支出結構，可削減已有稅費中的不合理支出、計劃經濟內的臃腫內容、不符合市場發展需求等資金損耗，如行政損耗與企業補貼等；(3)依托稅收改革制度，實施清費立稅，提升稅收內容的精準清晰度，實現科學化管理稅費外資金，提高政府的財政力量[7]。

圖1 財稅驅動因素構成圖

2.調整財政支農投入的應用性。當前的支農投入涉及到的項目領域非常廣，需及時予以優化。結合社會經濟的發展現狀，財政支農投入應退出競爭性項目，投向非競爭性項目。當前需重點在農業基礎設施建設、農業科技水平及生態農業發展等領域投入支農資金。其中農業基礎設施建設領域主要表現為加大蔬菜溫室大棚、農用水利工程、養殖規范化獸欄、低產田改造及農業機械化水平等項目的支農投入力度；農業科技化水平提升方面主要表現在提升與涉農有關的科技研究項目中，提升轉基因技術、育種技術及生物工程等領域的科研力度，將經費投入到提升高端農業科技人才待遇中；生態農業的發展方面主要表現在提升對生態農業的重視程度，在振興鄉村過程中，不但需對農業生產紅線予以堅守，而且還需加強養殖業、循環農業、退耕還林、鄉村旅游及梯田建設等生態型建設工作。另外，通過法律法規和補貼政策的結合，采取行政手段，有效控制農業生產中的不當行為，降低過度放牧和荒地復墾對農業生產環境的破壞。此外，在實際應用過程中，還必須在積極推進農業大生產的基礎上，有效互補城市化建設[8]。

3.優化完善落實財政稅收制度。發揮政策支持的根本方法需重點考量稅收制度的優化完善程度，實現財政稅收政策對農業轉型升級的有效促進。完善清費立稅工作，清除現行稅法內不合理的稅種，建立適應當下社會發展所需的新稅種。科學化管理農業稅收，降低農業生產者的稅費負擔，促進農業轉型升級；提升財政稅收政策對農業可持續發展和環境保護的積極影響，在優化調整耕地占用稅的工作過程中，提升單位占用耕地稅收份額，特別是在征收企業污染稅費方面，將稅費提高至與污染所導致的社會損失相同的程度[9]。另外可擴展包含森林資源等稅費內容，收取與農業生產類別相對應的增值稅，降低財政水平受到的沖擊程度，有效落實我國當下開展的增值稅改革工作，促進農業轉型升級。

4.促進投資及融資的政策性。以國外的先進政策性投資及融資經驗為依據，結合我國現實狀況，升級發展政策性融資手段與方式。此政策應在設立融資機構的基礎上，充分展現政策性與規范性原則，提升融資機構的管理水平。提高國家農業發展銀行與開發銀行的地位，通過這兩家銀行承擔政策性融資與投資項目，有效保障并落實融資過程內的合理性與規范性。另外，通過持續擴展與豐富融資途徑，增加我國獲取資金來源的方式，不但可發揮出金融債券與國債的作用，而且還可運用亞投行貸款、社保及郵儲等方式，保障政策性融資與投資的持續性和穩定性。

5.調整稅收支出政策，主要表現在以下幾方面。(1)調整不同地區的農業稅收支出。在我國的社會主義經濟建設進程中，經濟發展水平呈現出顯著的地域化差異性，這種差異涵蓋鄉鎮同城市間的差異與不同地區之間的差異。在改革稅收支出政策過程中，要減少發達地區的優惠政策，把更有力的稅收支出政策轉移到欠發達地區，使這些地區獲得更多的經濟效益，同時降低欠發達地區的稅收成本。欠發達地區整體稅收成本應比經濟發達地區低。通過此種方式，不但可令不發達地區在對比效益上得到實惠，而且能夠提升當地農業從業人員的經濟收益，強化不發達地區的經濟發展后勁。除此之外，為達到不發達地區經濟水平的增長，要以政策傾斜為出發點，以投資軟環境彌補硬件條件和環境的缺陷，促進欠發達地區吸引更多的外部人才和資金投資當地農業經濟，同時有效地促進經濟發展全面發展經濟，實現經濟發展的良性循環。(2)不同產業的農業稅收支出傾斜。稅收支出需傾斜農業發展，在傾斜范圍方面，需開闊視野，不可僅局限于農業生產內的養殖業與種植業，應另外關注可影響到農業發展的有關產業與行業，如農業生產資料的生產企業、農業服務行業、鄉鎮企業及環保相關農資生產行業等，通常均具備十分先進的技術手段，同時在農業的可持續發展進程中，所做出的貢獻較為顯著[10]。另外，將新穎的經營管理模式引入農業生產當中，在相對較好的氛圍內促使農業將其本身的發展活力更好地保持。因而在稅收支出方面實施一定的傾斜，可將鄉村的振興發展戰略更好地落實。(3)強化科技方向的農業稅收支出。我國的人均土地資源占有率十分短缺，導致我國的農業生產在當前的經濟模式下，仍有很大一部分屬于粗放式類別，存在小而分散的特征，科技應用率較低。因而，需提高農業生產的科技化水平，加大對農產品深加工、機械化發展和育種研發的科技投入，提高農業整體水平，實現農業集約化生產。在此期間，要通過調整稅收收入、有效使用科技經費多發力，為企業科技發展做出更有效的貢獻。

二、農業轉型升級中的支持路徑研究

(一)裝備提升工程夯實農業發展基礎

1.加強農田基礎設施建設。以農業資源綜合開發、土地整理和重點縣等項目載體，按照健全農田林網、排灌設施、土地平整肥沃、先進生產方式、產出效率高、田間道路暢通的需要，進一步推進機械化農用道路和農田水利基礎設施建設，有效改善農業生產條件，增強抵御自然災害的能力。

2.加快農業生產裝備更新換代。完善農業生產裝備，積極引導社會資本投資“兩網一灌”、“溫室”等農業設施；積極探索農業機械化示范園區建設和實施，整合示范，促進農業發展，如采摘、種植、耕地等機械和作業技術，全面提高農業綜合機械化水平[11]。

3.加強農業生產用地的保護。推進零星散亂基礎農田歸并調整、永久性蔬菜基地建設以及永久性基礎農田劃定等，嚴苛管理并永久保護農業生產用地。改善耕地質量，修復重金屬污染土地；依據法律法規推進土地流轉，有效防范各類風險，保護農民利益。

(二)提高質量效益工程改進農業發展環境

1.積極發展農村金融改革。要充分認識農業的基本狀況和薄弱環節，加大市、鎮兩級財政對農業的投入，促進農業轉型升級。要重點抓好農業服務組織建設、精深加工企業培育、品牌宣傳和基礎設施配套，注重財政支農資金使用績效。在深化農村集體產權改革的基礎上，支持承包地和經營性資產資本化，允許農業生產者以生產設施設備、土地經營權等實物作為投資興辦農業企業。加大對農業生產者和農業資源開發的長期支持力度。設立非營利性農業產業化投資基金，支持農業生產者通過股權微利退出的形式投資發展農業產業化經營主體，同時，要采取多種措施幫助企業解決融資問題[12]。當前我國財政支農現狀中，財政部門持續將財政補貼與獎勵范圍擴張，改善涉農貸款增量獎勵、農機購置補貼及農業保險保費補貼等各種形式的財政支農政策有效實施并舉，具體表現為：

(1)涉農貸款增量獎勵政策。從2009年開始我國財政部門便將涉農貸款增量獎勵政策實施到了縣域金融機構，其中以不高于2.1%的比例針對涉農貸款同比提升高于12%的部分給予獎勵，且東部地區中央財政和地方財政以3∶7的比例分擔獎勵資金，西部地區與中部地區的分擔比例分別為7∶3和5∶5。自2016年開始涉農貸款增量獎勵資金向普惠金融發展專項資金內并入，實施地區有江蘇、吉林與河北等共25個省；

(2)農機購置補貼政策。我國財政部門和農業部門從2005年開始便推出農機購置補貼政策，截止到2016年補貼資金已上升到近229億元，11年間我國中央財政針對農機購置補貼的資金共計1711.26億元，有效緩解了農戶與農業經營主體購買農業機械的資金壓力。2005年～2016年我國中央財政農機購置補貼情況如圖2所示。在農業機械化發展進程中，財政獎補機制需予以完善，采取稅收優惠、適度補貼、風險擔保及涉農貸款增量獎勵等各類型政策措施引導金融機構加大支持新型農業經營主體的力度，不再僅以財政支農資金為依靠，形成支農合力，轉變財政支持主導作用為引導作用，將直接補貼轉變成間接補貼，在農業機械化全面發展中注入源源不斷的動力。

圖2 2005年～2016年我國中央財政農機購置補貼情況

(3)農業保險保費補貼政策。自我國中央財政推行農業保險保費補貼政策開始，我國持續加大了對農業的支持力度，并提升農戶參保的積極性。到目前為止，我國的保險保費補貼政策中所涉及到的補貼品類已由5種逐步增長到15種，幾乎完全覆蓋了重點大宗農產品，所補貼地區已覆蓋全國[13]。自2015年開始，我國中西部種植業補貼的比例已逐漸提升到近50%，東部種植業補貼的比例也逐步提升至40%以上；同年我國中央財政已撥付近180億元的農業保險保費補貼資金，實現農業保險保費近480億元的收入。

(4)全國財政支農整體狀況。統計2005年～2016年我國農業轉型升級的全國財政支農的整體規模與趨勢狀況，如表1所示。由表1中統計數據可知，在2005年～2016年期間，我國全國財政支農的規模呈現出逐年升高的趨勢，由2005年初始的2612.11億元升高到2016年的18314.56億元，升高近7倍，年均升高幅度可達20.57%；另外，全國財政支農的同比增長率從2008年開始逐步降低，2015年全國財政支農的同比增長率有所升高；從2011年開始全國財政支農在我國總財政支出中所占的比重較為平穩，均可保持在9.0%之上。

表1 2005年～2016年全國財政支農整體狀況

(5)不同省份的財政支農狀況。我國2015年31個省(自治區、直轄市)的財政支農狀況統計結果詳見表2。由表2中統計數據可知，2015年我國各省份中財政支農金額最高的為四川省，財政支農金額最低的為天津市；其中黑龍江、新疆與內蒙古三個地區的財政支農占總財政支出比重最高，依次為18.92%、17.29%及16.12%，而位列最后三名的地區分別為天津、上海及廣東，三者的財政支農占總財政支出比重依次為4.34%、4.73%及5.32%。

金融機構需積極響應政府有關農機現代化轉型升級等文件精神，優化農業信貸結構，提升支持農業機械化領域的信貸力度，并引領金融機構向新型農業經營主體培育與農機化生產等方面傾斜涉農貸款資源，在農機裝備升級、維護、運用及購買等過程中盡力滿足新型農業經營主體的資金需求。在各省份貫徹落實我國中央每一項金融支農政策的過程中，可以以各省份的自身現實狀況為依據，制定出符合本地區農業機械化發展的信貸支持政策，調整相應農業信貸結構，引導信貸資源適當傾斜到農業機械化領域內。

2.提升為農服務水平。為有效發揮“大田保姆”作用，達到大田作物統防統治的目的，需以結合經營性與公益性服務的思路為依據，培育壯大農業經營性服務組織，推動政府購買公益性服務，并推廣訂單式、托管式與合作式等服務形式；為了有效保障農資的質量安全，應引領農資企業將農資配送觸角向外延伸，進一步擴張農藥網銷，降低農民的生產成本。極力發揮出創新典型的示范作用，提升對職業院校畢業生、退伍軍人及進城農民工等人員返鄉創業的鼓勵，使他們都能成為新型農業的經營主體。此外，還可以對農民和農業企業家進行技能培訓，為跨領域交流與合作搭建平臺。

3.積極推廣農業生態環境保護。以環境保護為核心，推進農業污染治理。全面實施病蟲害綠色防治、測土配方施肥等技術，確保大田作物農藥、化肥零增長。應積極探索稻蟹共作的生態化和綜合利用模式，提高稻蟹的綜合利用水平。通過鞏固現有秸稈基材料和飼料的應用水平，增加秸稈還田量，適時開展農田休耕，有效解決秸稈還田對季節性作物的影響；為了徹底解決秸稈的綜合運用問題，可引進或投資生物發電與供熱等項目。

三、結論

合理的財政稅收支出對我國農業轉型升級改革可起到有效的促進作用，對我國當前的經濟發展也有著至關重要的影響作用。在財政稅收支出過程中，需增強有關促進作用，調整支農方面的資金投入，并完善有關制度，落實農業的振興發展策略。本文研究了農業轉型升級中的財政稅收驅動要素與支持路徑，通過分析當前農業轉型升級中的財政稅收現狀及缺陷，提出可有效助力現代農業轉型升級的財政稅收驅動要素，并結合農業轉型升級中的裝備提升與提質增效等關鍵支持路徑，夯實農業發展基礎并改善農業發展環境，為我國實現當代農業轉型升級、加快社會主義現代化強國建設的腳步提供有效幫助。