中國農村：基層安全治理譜新篇

文/李一奇 曾明榮

我國多地通過創新安全監管方式、明確安全監管職責、深化重點專項工作，探索基層農村安全治理能力與水平的提升。本文介紹了各地的做法與經驗。

新中國成立初期，我國以開展農業生產、確保糧食產量為主要目的，對于農業農村安全生產工作幾乎沒有關注。在傳統農業生產狀況下，農村整體安全生產水平相對較低，人員傷亡事故時有發生。改革開放以后，農業生產和農村經濟發展迅速，農村的生產安全也隨之受到關注，生產安全水平得到一定提升。我國各省市、區（縣）、鄉鎮（街道）、村（社區）在農村安全監管方面作出了大量探索，建立了鄉鎮安監站、綜合勸導站、社區微型消防站、物資綜合存放點等各類基層監管機構，并通過創新監管模式，關注重點業態治理，加強教育培訓，全面提高農村安全生產能力與治理水平。

創新安全監管方式

整合安全監管資源

按照“因地制宜、資源整合、效能最大”原則，部分地區將村委會、森林防火、綜合執法、保險公司、客運企業等基層政府組織和社會力量進行融合，設置綜合監管隊伍，統合綜效，從一定程度上解決基層監管任務重、力量薄的現狀。監管資源融合，現階段在各村鎮交通安全監管方面的效果最為明顯，也有一些地區持續保持消防與公安工作的融合推動，以農村消防安全監管為抓手，提高綜合安全監管能力。

基層社區交通安全勸導站

重慶市在農村主要道路路口設立了7 172 個勸導站（隊），并不斷深入推進勸導站（隊）標準化建設，優化點位設置。農村勸導站歷經三代升級，已經實現了可視、可呼、可調。勸導站（隊）共配置2萬余名交通勸導員，由村支書或村（居委會）主任擔任站（隊）長，選聘具有一定法律知識、責任心強的村民擔任村級道路交通安全勸導員，形成“看、查、勸、糾、報、封”七步工作法，積極開展安全宣傳，現場及時糾正違章，守好群眾安全出行的第一道“防線”。

基層安全宣傳欄

廣東省推出“兩站兩員”（鄉鎮交通安全管理站、農村交通安全勸導服務站；鄉鎮交通安全管理員、農村交通安全勸導員）交通管理模式，2015 年8 月，農村交通安全勸導站建設工作正式列入了廣東省安委會對各地的考核內容。2016年12 月，廣東省政府將農村道路交通安全勸導站建設納入2017 年省政府10 項民生實事，安排專項資金3 500 萬，用于汕頭、韶關、河源、梅州、惠州、汕尾、陽江、湛江、茂名、肇慶、清遠、潮州、揭陽、云浮等14 個地級市1 000 個行政村勸導站建設。截至2018 年6 月，廣東省共有鄉鎮交管站1 184 個，農村交通安全勸導站1 萬8 182 個，專職交通安全員1 069 名，交通安全勸導員1 萬6 406 名。

云南省楚雄自治州雙柏縣充分發揮基層派出所貼近本地群眾、熟悉農村情況的先天優勢，在納入鄉鎮長、村“兩委”負責人的基礎上，加強對派出所民警的消防業務培訓，將其引入農村消防宣貫隊伍。有機融合村級基層派出所與消防監管力量，設立派出所消防民警，對轄區鄉村各類企業、村民委員會進行消防監督檢查，保證不留監管盲點和死角，形成消防監督工作橫向到邊、縱向到底的農村火災隱患管控網絡。

明確重點監管內容

農業農村安全監管工作涉及面廣、內容雜，人員管理水平、專業能力參差不齊。為了便于基層管理人員更好地掌握監管要點，提高監管執法的精準度和有效性，各地區采取各種方式明確重點監管內容，創建手冊式監管模式，實現安全監管重心下移、關口前移。

四川省宜賓市宜賓縣政府為切實加強安全生產基層基礎工作，印發了《宜賓縣人民政府安全生產委員會關于在全縣村（社區）級實施安全生產檢查明白卡工作制度的通知》，明確重點檢查內容，指導、規范村級安全管理。

山東省濰坊市惠民縣政府在2018 年組織編制了《村級安監員工作手冊》，內容涵蓋村級安監員主要工作職責和職業操守、農村安全生產常識、檢查記錄、常用緊急電話號碼及有關職能部門聯系電話、工作日志等內容，為村級安監員日常工作開展提供了詳細指導。

山東省煙臺市總結歸納船舶交通管理“八環工作法”，通過氣象跟蹤、預警發布、資料搜集、分類標識、安全評估、四級監控、抽查點名、應急處置等8 個關鍵環節的任務明確，強化船舶監管，確保大風天氣錨泊船安全。

加大基礎設施投入

隨著農村經濟水平日益提升，各地方政府在農村安全生產基礎建設方面投入隨之加大，通過提高基礎設施水平、擴大普及面，解決農村歷史累積的各類安全問題，全面提升安全監管效果和突發事件應對能力。

四川省瀘州市加大消防安全的投入力度，2018 年已建成城區1 個消防救援隊伍，1 個應急物資儲備庫、3 個鄉鎮分站、村級微型消防站97個（其中社區微型消防站16 個），專業消防力量已突破100 人，在全市率先消除鄉（鎮）消防專業力量空白點。

四川省宜賓市江安縣投入運行農村客運路線175 條，2018 年農村客運車輛已近200 輛，其中便民小客運占70%。為此，縣財政劃撥專項資金補助50 余萬元，為客運車輛統一安裝GPS 和3G 視頻監控，確保出行有記錄、安全有保障。

福建省自2007 年起建設“福建省海上漁業安全應急指揮系統”，作為海洋與漁業防災減災“百千萬工程”的重要組成部分，是福建省應急系統建設的重點項目之一。該系統建設運用了地理信息系統、全球定位系統、計算機和無線通信網等先進技術，在福建電子海圖數據庫、福建省漁船管理信息數據庫、臺風路徑數據庫的基礎上，增加漁船定位、搜救資源信息等。它能輔助各級漁業行政主管部門在應急情況下，按“統一指揮，分級管理”的原則，有效處置各種突發事件，最大程度地減少災害損失，保障漁民群眾的生命財產安全。

微型消防站

明確安全監管職責

厘清部門安全責任

按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的原則，各地政府梳理農業農村相關工作內容，依法梳理農業農村、應急管理、交通運輸、住建、水利、旅游等部門在安全治理和應急管理方面的監管職責，通過對具體工作的積極部署和分工落實，建立“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的工作制度，建立全層級監管責任體系。

重慶市大足區政府由分管農業農村工作的副區長定期組織召開農業、交通、水利、消防、城鄉建設、安全生產監督管理等部門參加的涉農安全工作會，明確各部門的安全生產責任，層層落實責任。大足區實行森林防火、防汛行政首長負責制，所有水庫落實“行政、技術和管護”3 個具體責任人，10 條主要河流流經的15 個鎮街落實城鎮防汛安全行政責任人和技術責任人。

完善鄉鎮監管機構

鄉鎮安全監管工作是安全監管關口前移、重心下移、向基層延伸的“最后一公里”，是農業農村安全監管工作的基礎。通過完善鄉鎮（街道）安全監管機構，能夠切實加強農業農村安全生產監管薄弱環節建設，協助提升村級安全監管能力。

2017 年9 月，重慶市政府辦公廳下發了《關于進一步完善區縣（自治縣）安全生產監管體制的通知》，進一步明確鄉鎮（街道）安全生產監管工作任務，厘清鄉鎮政府（街道辦事處）與區縣負有安全生產監管職責的部門之間的責任邊界和關系。在鄉鎮（街道）現有人員編制內，統籌行政、事業資源，合理核定與安全生產監管任務相適應的人員編制。原則上一般鄉鎮、較大鄉鎮、特大鄉鎮分別按3 名、5 名、7 名配備安全監管執法專職人員，街道參照特大鄉鎮標準執行，具體事宜由區縣結合實際調整確定。

浙江省溫州市早在2010 年就通過制定《關于加快推進鄉鎮（街道）安全生產監管機構執法規范化建設的意見》，進一步明確鄉鎮（街道）安全生產監管機構執法工作職責和任務，規范鄉鎮（街道）安全生產監管機構職權、實施監督檢查的范圍，規定年度安全監管執法工作計劃內容要求，加強執法制度建設，建立健全執法工作長效機制。

統籌納入安全監管

農業農村存在的生產經營形式較多，生產環境復雜，涉及的安全生產問題復雜，必須納入安全監管的重要范疇之中。通過統籌實施和重點行業領域重點關注，各地將農業農村安全監管納入安全生產總體考慮范疇中，集中時間，重點突破。

四川省瀘州市將農業農村安全生產納入2017 年全市安全生產工作考慮范疇，印發《瀘州市開展歲末年初安全生產專項整治實施方案》，成立由市長親自掛帥的領導小組，集中3 個月時間對全市交通運輸、煤礦、非煤礦山、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹、人員密集場所等十大重點行業領域開展安全生產專項整治。同時，為確保工作成效，市安委會組織督查組先后3 次對全市各級各部門各單位工作開展情況進行督查，累計通報存在問題的單位68 家，督促整改安全隱患和問題329 條，有效助推了專項整治工作取得實效。

河北省張家口市安全生產委員會辦公室制訂了《安全文化建設示范鄉村（社區）實施方案》，規定全市各縣區按照每地不少于一個村莊（社區）的要求，選定安全生產建設示范鄉村（社區）試點，利用后半年時間，分階段、分步驟有序推進鄉村（社區）試點建設，并通過年終經驗總結，樹立典型，進一步深入推進鄉村（社區）示范點建設，通過示范點建設提升農村安全生產保障水平，提高農村安全生產意識。

深化重點專項工作

關注重點業態專項整治

近年來，農村生產經營建設活動大幅度增加，農村創新創業環境不斷改善，新產業新業態大量涌現。特別是鄉村特色產業、鄉村休閑旅游業等一二三產業融合的產業模式，一方面成為農村經濟的主要發展支柱，另一方面其生產經營模式導致安全風險耦合，給農村安全帶來極大挑戰，也成為各地安全治理工作關注的重點。

2018 年5 月，浙江省發布《浙江省農村住房建設管理辦法》，對浙江省行政區域內農村村民新建、改建、擴建農村住房的建設活動及其監督管理作出規定，主要從農房建設管理職責、農房設計、建設施工、質量安全管理等方面作了明確規定，著重解決農房質量安全和風貌特色管控。

江蘇省泰州市農業農村局于2019 年12 月下發《關于做好休閑農業類景區旅游安全生產行業監管工作的通知》，明確農業農村部門承擔休閑農業類景區旅游安全生產行業監管工作，并提出針對設備設施、農產品質量、消防、交通等方面安全監管的相關要求。

推進災害防治群專結合

防災減災也是農村安全治理工作的重要環節之一，部分地區通過將群眾作為管理體系中的一份子，結合專家團隊、政府人員的力量，形成群專結合的災害防治體系，有效提高農業農村防災減災能力。

重慶市借鑒社會治安網格化管理理念，按照“群專結合”管理思路，2015 年建立了以區縣、鄉鎮（鎮街）行政區域劃分為基礎的地質災害防治“四重網格化”（基層群策群防員、片區負責人、駐守地質隊員、區縣技術管理員）管理機制，落實“四重網格員”1 萬6 568人（1 萬4 568 名地質災害群測群防員、1 193 名片區負責人、470 名駐守地質隊員、337 名區縣地環站專職工作人員），嚴盯死守每一處查明的地災隱患點。在470 名駐守地質隊員中擇優選擇責任心強、技術過硬、經驗豐富的專業人員成立區縣級駐守專家領導小組，負責統籌管理、考核地質隊員的駐守工作，指導、配合處置重大地質災害災險情。重慶市印發《地質災害“四重”網格員工作指南》等一系列文件規章，細化明確了“四重網格員”的工作職責、內容、流程和要求。

湖北省宜昌市探索實施地質災害防治“群專結合”監測模式，全市以群專結合、專家駐守為特點的“四位一體”（鄉鎮分管領導、國土所負責人、村負責人及地質環境監測保護站專業技術人員協同管理的一體化模式）網格化管理模式基本建成，地質災害空間數據庫正在抓緊推進，滑坡應急（自動）監測正在逐步推廣，少數重大地質災害點實現遠程監控。

開展個性有效教育培訓

我國農村經濟發展與城市相比尚有較大差距，相關從業人員主要為老人和兒童，整體文化水平不高，安全意識和安全素質較低，導致大量農業從業人員對自身的安全健康重視程度不足，安全需求尚未得到充分釋放。教育培訓作為促進農村勞動力摒棄安全陋習、提高安全意識的有效手段，能夠從根本上提高農村從業人員安全生產意識和能力。各地政府、各類技術中心通過傳統課堂和新型非課堂式培訓形式，廣泛開展農村農業安全宣教工作，形成個性化、特色化的宣教培訓模式。

全國農技中心2020 年起聯合相關專業領域企業，組織開展新型職業農民和植保無人機飛手科學安全用藥培訓，各地基層農委、農技站、植保站等積極響應，重點組織種植大戶、家庭農場等新型職業農民及專業化統防統治組織中的植保無人機飛手參加，通過技術培訓提高相關從業人員的安全意識及操作能力。

江西省高安市把農機安全執法宣傳作為常態化工作，充分結合不同農業耕種養殖階段的典型生產特征，對重點地區、重點場所有針對性地進行安全宣傳，重點關注農機駕駛員安全操作、變型拖拉機違規載人、農機安全操作等方面內容，并通過拉橫幅、擺展板、發放農機安全生產宣傳畫冊、宣傳資料等多種形式組織群眾參與到農機安全咨詢活動。