美國農業安全管理的前世今生

文/李一奇 曾明榮

美國農業在其建國后兩三百年里完成了由原始農業到傳統農業，再到現代農業的轉變，美國農業發展的歷程在全世界中屬于較為典型的、完善的，其農業發展水平已達到世界先進水平。目前，美國的農業安全管理主要集中于職業安全健康方面，農業安全生產水平居于世界前列。

全世界耕地面積最大的國家——美國

美國的可耕地面積占國土總面積的20%，占全世界耕地總面積的13.15%，是全世界耕地面積最大的國家，其農業發展的土地基礎極為良好。二戰以來，美國的農業由傳統以資源為基礎轉變為以科技為支撐的現代農業階段。在自由市場的基礎上，一定程度采用政府宏觀調控手段對于農業發展進行控制，會促進農業產業發展。

美國立國之初是一個典型的農業社會，19 世紀60 年代后隨著工業化進程的加快，美國農業人口的比重開始較大幅度下降。但其勞動力水平卻由于技術革新有所提升，農業機械技術的革新和肥料的廣泛應用也使得農業機器、肥料的市場占比逐漸增加。20 世紀40 年代，美國實現了糧食生產機械化，70 年代初基本形成糧食及棉花、甜菜等經濟作物從種植到收獲全周期機械化。

農場是美國的主要農業資產，是美國農業的基本構成單位。20 世紀30 年代以來，農場總數的減少和平均規模的增加，是美國農業發展的重要體現。大型商業化農場的崛起，意味著完全按照商業化經營模式發展的農場承擔起農業主要生產任務，由專業的農場公司代理管理，逐步達到規模化、集約化、商品化。而小型農場主要是家庭所有制，不以營利為目的，以生活農場和休閑農場形式為主，主要滿足農場擁有者個人需求。

美國農業安全狀況良好

從世界范圍來看，美國的農業安全生產情況相對較好。

根據美國勞工統計局在1992—2017 年間的連續統計，農業事故造成的死亡人數逐年下降，但十萬雇員死亡率一直處于波動下降的趨勢（見圖1），其波動的主要原因與美國自1996 年逐步開始的農業安全統計口徑調整有關。目前，美國已完成農業產業中生產安全統計項目的整合，形成“農、林、牧、漁、農業服務”5 項，與農業產業的“農、林、牧、副、漁”基本一一對應。

美國農業生產死亡人數的絕對下降與美國農業人口數量急劇減少有著極大關系。1900 年，41%的美國人是農場工人；1994 年左右，美國農業勞動力占比僅為總人口的2.51%；2010 年 則 只 剩 下1.63%。2012 年的統計數據表示有2%的美國人在從事農業生產，雖然有所提高，但由于機械化作業的全面覆蓋，真正從事在操作一線的農業生產人員比例并不高。其中，農作物生產中事故死亡人數高居榜首，排在其次的是動物養殖業和伐木業，這與從事農作物生產工作的人員基數較大有明顯關聯。

圖1 美國農業生產十萬雇員死亡率統計（1992—2017年）

美國農業生產主要依靠機械化作業，大型農場的農業規模化、自動化水平極高。農機技術的快速發展與廣泛普及，不可避免地帶來相應的生產安全問題。根據每年統計的傷害類型數據得出，主要是拖拉機導致的傷害。

農業安全管理部門有哪些

美國農業安全管理主要部門包括：農業部、聯邦職業安全健康局（OSHA）以及勞工統計局，其中主要由OSHA 開展農業職業安全健康監督工作。美國農業部的前身是根據“1862 年農業部法”成立的聯邦政府農業司，1889 年改為農業部，在其職能范圍內沒有明確提出職業安全健康相關職責。

早期農業部的工作重點是收集并發布農業統計信息，引進有價值的動植物以及回答農場主有關的農業問題等。

目前，美國農業部的職能主要是負責美國的“從田間到餐桌”，提高農業生產率，確保食品安全，通過對農業生產的支持，提高美國人民的生活質量。

1971 年4 月，美國兩黨議會討論通過，尼克松總統簽署了《職業安全與健康法》。根據該法規定，由勞工部組建了聯邦職業安全健康局（OSHA）。根據其工作目的，OSHA 在農業安全生產方面進行了相關工作。例如開展第29 號聯邦政府法規中農業職業安全與健康標準（29CFR1928）的制定，對農業工人進行職業安全健康培訓，統計美國農業職業安全健康相關數據信息等。

美國勞工統計局成立于1884年，隸屬于美國勞工部，主要負責監測美國勞動市場的活動、工作條件、經濟中的價格變動等。其中，職業安全健康統計中包含農業工作場所的事故傷害率、死亡人數、十萬雇員死亡率、職業病患病人數等內容，也包括種植業、漁業、林業、園藝等相關具體行業的數據。

多措并舉美國如何管好農業安全

立法與標準

現階段，美國沒有制定農業職業安全健康專項法律，但建立了包括農業生產中的人員、設備、農藥等的安全管理，農業生產環境、公共環境的安全管理等各方面要求的農業職業安全健康法律標準體系。

隨著美國農業職業安全健康相關法律法規標準的逐步完善和修訂（見圖2），總體安全生產水平穩定好轉。

1970 年制定、1971 年生效的《職業安全與健康法》作為美國職業安全與健康領域在聯邦全面實行的法律，適用于農業職業安全生產工作。但在《職業安全與健康法》中，并沒有明確對農業提出要求，只詳盡規定了職業安全健康工作必須遵守的內容，并且提出依據此法制定配套的安全與健康標準。

《職業安全與健康法》中第5 條（a）的第一款（通常被稱為通用性責任條款）要求雇主“必須為每個員工提供免受可能導致死亡或嚴重身體傷害的工作和工作環境”，第5條（a）的第二款則要求雇主“必須遵守本法令所頒布的職業安全與健康標準”?；诖?，雖然沒有像采礦業一樣頒布《礦山安全與健康法》，但OSHA 制定了農業職業安全與健康標準（29CRF1928）。由于農業生產中涉及工業設備、除農藥外的化學品等，部分OSHA 制定的一般工業職業安全健康標準也適用其中。

圖2 1992年起美國法規標準修訂情況（以死亡人數為底圖）

總體說來，涉及農業職業安全健康的標準主要包括以下5 部分：職業安全健康標準，包括農業標準（29CFR1928）和一般工業標準（29CFR1910）；最終規則的序言（最終規則的背景）；指令、職業安全與健康從業人員崗位說明書；標準解釋（官方發布），其中包括部分現場衛生和防翻滾標準的解釋；以及其他聯邦機構的標準和指導書。

美國已經建立了完善的農業職業安全健康法律標準體系，不僅包括農業生產中的人員、設備、農藥等的安全管理，還包括對農業生產環境、公共環境的安全管理，每部分都包含了一系列更多更細致的標準。

根據OSHA 各部門的職能規定，農業職業安全健康標準同樣由OSHA 的健康標準計劃司負責制定與頒布，由標準執行與達標司監督和檢查雇主執行與實施情況，確保這些法規標準能夠正確地執行實施而不存在偏差。同時，標準執行與達標司還負責與執行法規標準的雇主建立與保持全面、綜合的指導和支持關系，以推動雇主正確執行農業職業安全健康方面的法規標準。

除了職業安全健康標準以外，美國農業工程師學會也編制了相關行業技術標準，主要對于農業設備設施安全器件及機具本身的產品安全設計、人機工程學以及生產手勢等方面進行規定。雖然這些標準主要內容并不是職業安全健康，但對農業生產安全起到了良好的作用，在一定程度上提高了農業生產安全水平。

農機監管

鑒于農機（特別是拖拉機）是農業主要事故傷害來源，美國采取市場驅動的、自下而上的標準化工作機制，對農機安全提出了一系列的相應標準，主要對農機的產品設計和安全設計進行了規范，嚴格監管以把控農機產品質量，從源頭上確保農業生產安全。

但美國對農機產品質量的監管并不實行全國統一的管理方式，而是由各州根據其情況自行開展工作。以內布拉斯加州為例，1919 年，內布拉斯加州立法機構高票通過了《拖拉機檢測法案》，強制性要求針對企業的說明書和廣告內容進行試驗、至少有一座零部件倉庫、一套維修設施，由工程師委員會負責開發試驗方法并審查試驗鑒定結果，通過試驗鑒定的產品獲得內布拉斯加州政府的銷售許可。

2012 年，根據聯邦最新的拖拉機相關標準，內布拉斯加州對《拖拉機檢測法案》進行了修訂，規定任何組織和個人在內布拉斯加州銷售100 馬力以上的拖拉機，應滿足幾點：第一，申請并獲得州農業部批準的銷售許可。第二，在內布拉斯加大學拖拉機試驗站進行型式試驗。第三，型式試驗結果通過內布拉斯加大學拖拉機試驗工程師委員會認可。第四，提交該型號拖拉機的服務及零配件更換的真實信息，包括區域售后服務商和零配件供應商的名稱和地址，零配件訂購指南及零配件更換的可能性和限制條件等。同時《拖拉機檢測法案》規定，如果農業從業人員或雇主購買獲得了銷售許可證的拖拉機可以享受相關免稅政策。該法案也規定，型式試驗的樣機應從倉庫中隨機抽取，除在銷售中通常裝配的配件外，不得裝有其他特殊配件。

通過鼓勵各州采取多種監管手段，推動農機標準的制定、修訂，美國農用拖拉機質量得到大幅提升，因拖拉機導致的事故數量也趨于穩定。

農用無人機管理

隨著無人機、遙測、智能軟件等技術的不斷發展，美國的無人機廣泛用于土壤與田地的分析、種植、噴灑（農藥、施肥等）作物、作物監控、灌溉與健康評估等方面。無人機引入農業生產，大幅提升了美國農業現代化水平與生產效率，但也帶來了一系列的安全問題，最典型的就是農用無人機對農業用飛機的安全威脅。除此之外，無人機遙控失靈、能源耗盡或被飛禽撞擊導致的墜毀，也是引發無人機安全事故的主要原因。

國家農業飛行聯盟（NAAA）在2015 年提出呼吁，要求美國社會關注農用無人機的安全問題。同年，美國農業與生物工程師協會（ASABE）組建成立了一個新的技術委員會——無人機系統（UAS）分會，致力于無人駕駛系統在農業和其他領域技術的開發和數據的處理，并制定相應技術標準。技術標準的統一規范，在一定程度上提高了美國農用無人機的安全性。

2016 年6 月，美國聯邦航空管理局（FAA）發布了小型無人機管理 規 則（Part107），明 確 了55 磅（24.948 kg）以下重量的無人機的使用要求，有力推進了美國農業從業者發展精準農業航空，該規則于2016 年8 月下旬正式生效。此外，FAA 規定，無人機操控員必須進行資格考試，具備基礎航空知識。美國運輸安全管理局（TSA）會對操控員進行安全背景調查。

安全與健康教育培訓

美國雖然重視職業安全健康培訓，但在農業職業安全健康培訓方面卻相對薄弱。

OSHA 的培訓與教育司的職責是開發培訓與教育項目，其中包含農業安全方面內容，但是由于農業從業人員的分散、非雇員情況的存在，這些教育培訓并不能像采礦業、制造業一樣覆蓋到絕大多數雇主和雇員。

這種情況也存在于美國的“蘇珊·哈伍德培訓基金項目”有關農業行業的各類培訓中。該培訓項目對食品加工過程中涉及的水果或蔬菜保存方面職業危害、家禽加工業人類工效學方面有針對性的培訓服務，也專門面向小企業進行了安全與健康管理體系培訓，但其培訓覆蓋面在農業方面仍有所不足，培訓內容也并不完全。

科研中介機構

美國政府和企業都高度重視職業安全健康科研工作，因此美國的職業安全健康科研機構眾多。但相較于制造業、建筑業、采礦業等行業，農業職業安全健康方面的專門研究機構和部門相對較少。

美國最主要的農業職業安全健康研究機構是國家職業安全與健康研究院（NIOSH）下屬的農業疾病、傷害研究教育預防中心，其成立目的是為了保護農業勞動者及其家庭的職業安全健康，并于1990 年被確立為美國疾病控制和預防中心（CDC）/NIOSH 農業健康與安全倡議的一部分。該中心是由建立合作協議的方式開展研究、教育和預防項目，開發和評估傷害控制技術，制定預防機制、研究預防方法，以解決美國農業職業健康安全問題。

除此之外，成立于1913 年的美國國家安全理事會是美國國會承認的非官方、非營利性的聯邦公共服務機構，理事會涉及的行業領域包括農業。

經驗借鑒

農業安全生產關乎農業產業的健康發展。總體來說，美國在職業安全健康方面的關注促使美國農業安全生產水平在世界位居前列，值得我國在推動農業安全生產方面借鑒學習。

第一，應當全面梳理我國現有的農業安全生產相關法規，推動農業技術標準的補充完善，建立覆蓋農業生產人員、農業機械與裝備、農業環境、公共環境、畜禽生物系統等各個方面的農業安全法規標準體系。

第二，建立科學、適用的農業安全統計指標體系，及時準確地分析農業安全生產形勢，明確農業農村安全工作的重點和難點，找出薄弱環節，為改善農業監管困境提供支持。

第三，加快促進農機、農用設備設施、涉農建筑場所等農業生產基礎設施的建設與發展，全面提高農業生產本質安全水平，并在推動農業新技術、新裝備普及應用的同時，關注安全風險辨識與隱患排查，提出有效控制措施。

第四，從根本上提高農村經濟、文化水平，將傳統課堂和新型非課堂式培訓相結合，形成安全與專業有機結合的宣教培訓模式，提高各類農業從業人員安全生產意識和安全生產能力。

第五，不斷提升科技創新和農業技術推廣能力，鞏固提高現有成熟技術，充分利用社會可用資源共同參與農業安全生產工作和研究，強化行業協會、中介科研機構職能，充分發揮其在農業安全發展中的重要作用。