深化城市安全風險評估 構建安全發展示范城市

文/李傳貴 常明亮

自各地陸續開展城市安全風險評估、安全發展示范城市創建等工作以來，均取得了顯著的成效，但也暴露出一些問題。在新形勢下，如何深化城市安全風險評估，如何扎實有效地開展安全發展示范城市創建工作，切實管控好城市的重大安全風險，持續推進城市安全治理體系與治理能力現代化，是我們必須要認真考慮的問題。

城市安全發展存在的主要問題

理論方法不成熟

一是相關概念不清晰。如對風險、城市安全風險、城市安全風險評估、風險和隱患的區別等相關術語的含義，并沒有形成統一的規范性認識；對于工作范圍，有的只考慮生產安全事故，而有的還考慮了自然災害、城市公共安全等；對于辨識評估的深度，有的只辨識到風險源，而有的還對具體的事故原因和途徑進行了辨識。城市安全發展的內涵到底是什么，如何正確理解綜合性、全方位、系統化的城市安全發展體系，這些都還沒有形成統一的認識。

二是對系統性安全風險辨識管控不夠。城市是一個開放的巨大系統，城市系統的復雜性使城市安全風險呈現疊加性、關聯性、復合性特點，一起重大事故往往可能引發一系列連鎖事故。城市安全風險管理更加強調對系統性風險的辨識和管控，以及跨行業、跨區域、跨層級的聯合協作。但目前由于城市安全系統性風險防控的相關技術方法還不成熟，相關單位開展城市安全風險辨識評估的思維方式大多還停留在企業安全風險辨識評估的階段，對城市系統性安全風險辨識存在不足。并且，城市安全風險防控基本上是各行業領域各防各的風險，各部門間缺乏有效的銜接，風險防控的碎片化與城市安全風險的系統性防控要求嚴重不適應。

應急管理部研究中心開展江蘇省蘇州市吳江區安全發展示范城市創建項目企業培訓

三是相關工作之間的關系不清楚。目前城市安全相關的工作有城市安全風險評估、構建雙重預防機制、安全發展示范城市創建、城市綜合防災減災、自然災害風險普查等，這些工作之間既有區別又有聯系，在開展的過程中也需要綜合考慮、統籌推進。不少地方對這些工作之間的關系不清楚，如有的地方將城市安全風險評估等同于安全發展城市創建，在機構改革后對于如何統籌協調、融合推進防災減災、安全生產、應急管理等相關工作方面還缺乏清晰的思路。

組織方式未定型

城市安全風險評估和安全發展城市創建是一項系統性工程，其相關工作量巨大，如何組織調動各行業領域管理部門、屬地、企業、技術服務機構等眾多的主體，協調一致地開展工作是一個難題。目前各地開展工作方式不一，有的地方采取了完全委托中介機構的方式，而有的地方在委托中介機構的基礎上，還組織各相關部門、屬地和廣大企業一起參與。應急管理部研究中心近年來探索出了“政府推動、企業負責、部門審核、屬地參與、咨詢機構幫扶”的工作模式，較好地破解了這個難題。這種工作模式既可以很好地發揮各參與主體的長處，如政府部門的組織優勢、企業的主體責任優勢、咨詢機構的技術優勢等，又可以使各參與主體在參與的過程中得到能力的提高，同時這種工作模式與黨中央提出的構建共建、共治、共享的社會治理格局的理念是相符合的，可為相關單位提供參考。

成果應用不充分

城市安全風險評估和安全發展城市創建工作會形成多層次、多類型的工作成果，如各級單位的安全風險清單、各行業領域（屬地）的安全風險評估報告、城市安全風險空間分布圖等。這些成果只有在城市規劃、城市安全監管、城市應急預案等各項工作中得到切實的應用，才能使城市安全風險管控的水平得到真正地提高。目前很多地方對城市安全風險評估的工作成果沒有很好的加以利用，如城市規劃與城市安全風險評估工作脫節，造成許多安全布局不合理的問題；在城市安全監管工作中，沒有將城市安全風險評估的結果應用到分級分類安全監管中；開發的城市安全風險空間分布圖僅僅為了滿足展示需要，沒有得到實際的應用等。還有一些城市在開展了城市安全風險評估之后，工作面貌和水平依然照舊。

新形勢下深化城市安全風險評估的措施

完善城市安全風險評估的法規標準

將城市安全風險辨識、評估、分級、管控的要求上升為國家或者地方法律法規及標準，對生產經營單位、各級人民政府及相關部門開展安全風險評估的內容、頻次、要求作出明確規定。制定城市高層建筑、大型綜合體、綜合交通樞紐、隧道橋梁、管線管廊、道路交通、軌道交通、燃氣工程、排水防澇、垃圾填埋場、渣土受納場、電力設施及電梯、大型游樂設施等行業領域的安全風險辨識評估技術標準。

加強城市系統性安全風險辨識評估技術研究

將城市安全風險辨識評估由單一風險源辨識評估向多災種、事故鏈的綜合風險辨識評估拓展。采用系統化的思路防范重大安全風險，如加強城市安全風險源頭治理方面，在規劃建設階段要加強風險的識別與管控，城市空間布局要以安全為前提；加強建設項目實施前的評估論證工作，將安全生產的基本要求和保障措施落實到城市發展的各個領域、各個環節；針對重大安全風險，采取法律、行政、技術、市場、管理等多種措施進行綜合治理。

加強城市安全風險評估成果的應用

加強城市安全風險評估成果在城市安全源頭治理、過程管控、應急保障全過程的應用。規劃部門在編制城市空間規劃、土地利用規劃時，應當將城市安全風險評估和自然災害綜合風險調查評估的結果作為重要參考依據，規避重大自然災害和安全生產風險的影響。城市各級政府相關部門在開展安全監管過程中，應當充分利用風險評估的結果信息梳理出重點監管的行業、地區、風險源，制定有針對性的風險管控及應急處置措施，實行風險精準化、差異化動態管控。各級政府和生產經營單位在編制應急預案，開展應急物資儲備、應急隊伍建設、應急預案演練等應急準備工作時，應當充分參考城市安全風險評估的結果，以重大安全風險為主要應急對象，開展深入的重大事故情景分析，以及應急資源調查和應急能力評估，有的放矢地做好相關應急準備工作。

新形勢下創建安全發展城市工作的著力點

著力構建多元共治的城市安全治理體系

在新形勢下，構建共建、共治、共享的城市安全治理格局，成為城市安全發展的必然要求。各城市應當利用創建安全發展示范城市的契機，通過設計合理的制度和機制，建立黨委領導、政府推動、企業負責、社會參與、科技支撐、法治保障的城市安全治理體系，使企業、社會、公眾等力量共同參與到城市安全風險治理工作當中，形成工作合力，提高創建效果。

如通過推行安全生產責任險、巨災保險，使市場機制在城市安全風險防控中更好地發揮作用；通過建立安全生產誠信機制，促使銀行、鐵路、航空等相關單位共同對違法違規企業實施約束，促進企業安全生產主體責任的落實；通過培育和規范社會技術服務機構的發展，促進中小企業安全管理水平的提升；充分發揮新聞媒體的作用，大力開展安全生產宣傳教育，做好對全社會安全風險知識的普及。

著力構建全周期管理的城市安全發展格局

2020 年10 月14 日，習近平在深圳經濟特區建立40 周年慶祝大會上的講話指出，要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規律的治理新路子。

全周期管理就是從整體上把城市作為一個生命有機體系統，從城市規劃、建設、運行、應急全周期的各個階段均采取相應的風險管控措施，構建多重的、環環相扣的安全風險防控體系。

第一，在城市規劃建設環節，各級政府要強化源頭治理，制定產業結構調整目錄，明確禁止、限制和控制的產業目錄，積極推進產業轉型升級。在制定城市空間規劃、土地利用規劃時，參考城市安全風險評估和自然災害綜合風險調查評估的結果，合理規劃城市空間布局和建設項目選址，規避自然災害和安全生產風險的影響。加強城市安全與應急基礎設施規劃建設，實現城市消防設施、城市防洪設施、應急避難場所、應急物資庫等城市安全與應急基礎設施和城市生產、生活的基礎設施同時規劃、同時設計、同時施工、同時投入運行。

第二，在城市運行環節，各級政府和企業建立風險辨識評估和科學管控制度，開展主動風險管理，建立安全風險清單，實行分級分類差異化動態管控，精準防范化解城市安全重大風險。加強監測預警體系的頂層設計，完善分部門、分區域、分災種的突發事件監測預警工作，提升多災種和災害鏈綜合監測、早期識別能力。加強城市公共基礎設施運行安全維護管理，完善城市大型群體性活動安全保障機制。定期編制和發布城市安全風險白皮書，各單位建立面向社會、多方參與的風險溝通機制，尋求社會各方對政府風險管理工作的理解和支持，并積極引導風險涉及的相關主體提前做好風險防范準備。

第三，在城市應急處置環節，各級政府要著力破解應急管理部門和其他相關部門在“防和救”“統和分”“上和下”等方面關系不清的問題。建立可以橫向有效協調各相關部門、縱向有效協調和溝通上下級政府以及應急管理機構的集中統一的應急指揮體系。建立多層次、多種類的政府應急救援隊伍體系，積極推進企業應急救援隊伍建設，大力扶持民間救援力量的發展。建立區域聯動、部門聯動、政企聯動機制，提高對多災種耦合事故的應急能力，有效應對跨區域、跨部門、跨領域的重大事故和災害，不斷提高城市重大事故和災害應急救援能力。

著力提升城市安全管理智能化水平

科技助推城市變得更“聰明”、更“智能”、更“安全”。在《習近平關于網絡強國論述摘編》第二專題“網信事業發展必須貫徹以人民為中心的發展思想”中，明確指出“要加快智慧城市建設，打破信息孤島和數據分割，促進大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術與城市管理服務相融合，提升城市治理和服務水平”。

一是建設大數據AI 計算處理中心。將城市運行感知數據與應急指揮融合，建設應急可視化融合指揮系統，可對全市安全進行即時分析，有效調配公共資源，實現市、區、街道（鄉鎮）三級部署覆蓋到村的四級視頻指揮調度系統，提供一張圖可視指揮、應急預案智能生成、多制式通信系統的多網融合，建立自然災害與事故災難應急救援的科學決策模型，提高應急救援現場處置和決策科學水平。

二是布設城市全域安全感知網絡。圍繞重大安全事故或災害防控、應急救援、隊伍管理、公眾服務等應用場景，利用全民感知、視頻感知、物聯感知、航空感知、衛星感知等新技術手段，構建多維度、立體化廣域覆蓋的城市安全風險感知數據采集體系。利用5G、物聯網、大數據中心、云系統、衛星、航空等新技術，建成天地一體的信息網絡，匯聚優質可靠的信息數據，為應急救援和安全管理提供支撐。

三是強化城市各類信息資源整合共享。大力整合應急救援力量各類基礎數據，充分利用交通管理、環境保護、人口管理、市政管理、信息安全等城市運行數據和綜合分析成果，應用“大數據+云平臺”以及“人工智能”等先進技術，建設先進的城市安全發展信息共享平臺和數據庫，實現基礎數據共建共享和動態更新。探索形成數據驅動的管理模式，通過大數據挖掘和綜合分析，充分發揮數據的輔助決策作用，推動創新安全發展工作方法。