永安市農村土地整理的現狀與對策研究*

黃陳潤 張其春

(1.福建工程學院管理學院,福建 福州 350118；2.福建工程學院交通運輸學院,福建 福州 350118)

1 概述

土地整理作為解決土地破碎化問題的土地管理工具，得到眾多國家的廣泛采用[1]。我國土地整理事業開始于改革開放后的實踐，最初的土地整理被劃分為農地整理和非農地整理兩部分。由于我國人多地少，加上城市化建設占用了大量耕地，導致耕地數量迅速下降，農地結構發生重大調整。在這樣的背景下，《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發〔1997〕11號)指出，“保護耕地就是保護我們的生命線”，要求各地大力總結和推廣土地整理的經驗，按照土地利用總體規劃要求，通過對水、路、林、村進行綜合整治，搞好土地建設，增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件和環境。20世紀90年代中期以來，在快速城市化和工業化壓力下，18億畝耕地保護紅線受到嚴峻挑戰，農村土地整理成為我國國土資源管理的重要工作[2]。

永安市地處閩西和閩中大山帶之間，東部和西南部屬于戴云山脈，西北部位于武夷山脈的東南坡，地勢由西南向東北逐漸降低，山區土地面積占土地總面積的90%以上，具有典型的山區地貌特征。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略以來，全國上下掀起了建設農村的熱潮，加速了農業農村現代化進程。近年來，永安市加快農村土地整理，有力促進了農地平衡、農業豐產、農民增收和農村和諧，取得了初步成效。然而，由于受地形起伏、產權制度等因素限制，山區耕作地塊細碎度高、連片度低，可達耕作區的田間道、生產大路等條件不佳，適度規模經營難度大，機械化程度低，要素資源整合受阻[3]，再加上長期以來缺乏正確引導，片面追求經濟利益，耕地不合理利用問題尤為突出，給農業及社會經濟的可持續發展帶來了嚴峻挑戰。黨的十九屆五中全會提出“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”，并在2021年中央1號文件中做出具體安排。在這樣的背景下，把握永安市農村土地整理的總體狀況，分析其整體績效及存在的問題，據此提出有針對性的政策建議，對于盤活農村的人口、土地和產業等關鍵要素，促進各要素間的耦合協調具有重要意義，進而為促進農村經濟、社會及生態的全面振興提供決策參考。

2 永安市農村土地整理基本狀況

2.1 永安市農村土地整理項目概況

2008年至今，永安市已實施并驗收完成土地整理項目(包含農用地整理、農村建設用地整理、土地復墾、宜耕后備土地資源開發)183個，實施建設總規模5623.10公頃，補充耕地面積954.82公頃，投資規模25491.51萬元。具體如表1所示。

表1 2008—2020年永安市驗收交付使用的農村

農用地及建設用地整理項目50個，總規模4041.38公頃，補充耕地面積408.97公頃，總投資15743萬元，主要分布在小陶鎮、安砂鎮、洪田鎮。舊村復墾項目102個，總規模296.99公頃，補充耕地面積271.1公頃，總投資4906萬元，主要分布在小陶鎮、洪田鎮、西洋鎮、大湖鎮。宜耕后備土地資源開發項目49個，總規模1823.68公頃，補充耕地面積360.98公頃，總投資8976萬元，主要分布在洪田鎮、青水鄉。另外，由于地形、地貌特征等原因，全市有18個集土地開發與整理功能的綜合整理項目。項目具體分布情況如圖1和圖2所示。

圖1 永安市農村土地整理項目鄉鎮分布情況

圖2 永安市農村土地整理項目鄉鎮分布情況

2.2 永安市農村土地整理績效

隨著土地整理項目實踐逐步深入，我國山區縣域農村土地整理同樣進入了全面發展階段，項目建設進展順利，績效水平日益提升，具體表現在以下幾方面：

2.2.1 有效補充耕地數量，取得了一定經濟效益

永安市農村土地整理項目的實施快速而有效地補充了耕地面積，為實現耕地占補平衡目標做了重要貢獻，有效補充了因經濟發展建設而導致的占用耕地的數量。2008年以來，全市按照“田成塊、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，大規模建設旱澇保收高標準基本農田。截至2020年12月，全市完成土地開發整理復墾面積5623.10公頃，共新增耕地954.82公頃；有效增加了糧食產量，累計新增糧食產能6896.655噸，促進農業增效和農民增收，畝均年純收入由過去1200元上漲到1500元，經濟效益超過1000萬元，超額完成了預期目標。通過農村土地整理，永安市城鄉建設用地布局結構顯著優化，提升了節約集約用地水平，同時也大大改善了農村人居環境。

2.2.2 緩解農村富余勞動力問題，社會效益穩步提高

通過農村土地整理項目，新建排灌溝渠、田間道路等方式完善耕地基礎設施，其中新建灌、排(渠)及管道涉及183個項目，總長3585m；農田機械化耕作水平、生產條件、排灌能力和抵御自然災害能力都有了顯著提高，提高了農業生產效率，降低了生產成本，促進了耕地保護。項目實施過程中，優先安排返鄉農民工和當地農民參加工程建設，累計10000多名農村剩余勞動力實現了“家門口”就業，有效解決了農村富余勞動力問題，也為農民增收創造了有力條件。與此同時，土地整理項目的實施，能夠營造集約節約用地、切實保護耕地的社會氛圍，具有良好的教育功能，能夠有效促進全社會珍惜和保護土地資源。

2.2.3 改善農村生態環境，取得了良好環境效益

在農村土地整理項目實施過程中，通過歸并零散地塊，建設配套農田排灌設施，新建或翻修農田道路，建設農田防護林、水土保持林等，改變了田塊破碎、溝渠路分布雜亂的景象，形成了田成方、樹成行、路相通、渠相連的標準農田格局；將農業生產與自然風光、人文景觀結合，科學開展規劃設計，增強了項目區的景觀美觀和視覺效應，改善了項目區的農田生態環境，使整個農業生態系統朝著良性的方向演進。另外，通過農田水利設施建設，提高土地防御災害能力，改善土壤水環境，有效地預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕了水、旱、風、沙災害，不但改善了生態環境，發展了農業生產，同時實現了自然資源的可持續發展。總之，土地開發整理工程改善了永安農村農業生產和生態環境，增強了抵御自然災害的能力。

3 永安市農村土地整理存在的主要問題

永安市農村土地整理在保障糧食安全、統籌協調區域經濟社會發展、實現土地資源優化配置發揮了重大作用，但是還存在一些問題，具體表現在以下幾方面。

3.1 項目公平性有待提高

由于大部分農戶對農村土地整理認知水平不高、參與度不足、積極性不高，再加上項目決策階段的信息公開機制不夠完善，導致項目設計不夠合理未能如實反映群眾的需求，永安市農村土地整理項目設計變更還比較普遍，設計不科學、項目變更隨意性問題依然存在，農村土地整理項目中的公平性有待提高。

3.2 后備資源開發力度不足

土地開發作為山區縣域農村土地整理項目中補充耕地指標來源的主要渠道，由于缺乏長遠的謀劃，可持續發展意識薄弱，永安市土地整理項目的后備資源開發比例遠小于農用地、建設用地整理規模，且以開發荒草地為主，規模略顯不足。另外，目前各級政府在農村土地整理決策階段的大局意識不強，為了能完成指標任務、快速獲取資金，前期論證不夠充分，難以保證規劃設計的可持續性，導致當地后備資源未能合理、有序使用，造成后備資源逐漸枯竭。

3.3 社會績效不夠突出

永安市農村土地整理的實施重點以新增耕地面積、耕地數量保護為主，在進行農村土地整理時，對新增耕地數量的硬指標非常重視，但對新開發和復墾出的耕地質量問題重視不足。另外由于地形和地貌等因素，新增耕地普遍存在坡度大、土層淺、肥力低等問題，在缺乏嚴格的耕地指標建設標準控制條件下，土地整理項目的實施效果受到影響，耕地質量等級有待進一步提升。受“重建設、輕管護”的主觀思維影響，后期運營管護力度不足，進一步影響土地整理效果的發揮。

3.4 項目運行效率偏低

農村土地整理是一個綜合性很強的工程項目，其涵蓋多個專業、涉及多個部門，是一項需整合多種資源要素的工作。當前，永安市土地整理項目的實施與財政、農業、水利、林業、交通等規劃、計劃銜接得不夠充分，導致項目運行效率不高，土地整理規劃編制沒有與各部門規劃充分結合，造成農村土地整理項目區重復，工程建設內容不統一，資源整合不暢，影響規劃實施效果。另一方面，管理部門之間的溝通不順暢也一定程度上導致項目資金撥付流程和項目驗收周期過長，進一步降低農村土地整理項目的效率。

4 提升永安市農村土地整理績效的對策建議

4.1 強化農村主體地位

政府應主動引導公眾積極參與表達各自需求，構建公眾參與的平臺和機制，強化主體地位，發揮山區縣域農村土地整理的助農、扶貧屬性，定期、定點公布從土地整理規劃編制階段到后期管護運營階段的公眾參與方法與形式，如在土地整理規劃階段組織公眾聽證會，在土地整理項目立項申報階段組織公眾評議方案，在設計階段入村走訪、開展民意調查活動，在項目建設實施階段定時公布工程實施狀況，以發揮公眾的監督作用等，針對不同主體在不同階段的利益需求，加強溝通協調，兼顧各方主體的利益，促使農村土地整理得到各利益主體共同接受。另外，由于項目區農戶屬于弱勢群體，受到文化水平、傳統觀念等的制約，自身素質不高，對農村土地整理相關知識了解較少，普遍缺乏參與意識。鑒于此，需對新型農戶加強培訓，發揮政府主管部門的政策引導作用和科研院所及高校的專業優勢，不斷強化農戶對山區縣域農村土地整理成果的認知，提升公眾參與表達自身訴求的積極性[4]，確保土地整理項目績效在不同利益主體間的公平分配。

4.2 加強項目科學論證

在申報立項階段，有關鄉鎮政府應組織有資質的單位開展全面而深入的可行性論證，要進行詳實而周密的實地調查踏勘。一方面，調查人員應對項目區地形進行準確測量，細化測量內容，以反映項目區土地整理的真實情況；另一方面，做好資料調查收集工作，具體包括：了解項目建設的背景、依據、范圍和目標；掌握擬申報立項區域的土地、水文等自然條件、社會情況、經濟條件、生態環境狀況等。通過對擬申報的項目區前期調查，為土地整理項目相關的技術、經濟、工程等分析與預測奠定基礎，對比各種可能方案，遴選最合理方案。在項目決策時，不能僅依據增加耕地面積或經濟效益選取設計方案，要從注重耕地數量和經濟效益向注重數量、質量、社會、生態等多重目標并重轉變，確保土地整理項目設計的科學性和有效性。

4.3 完善多元主體協作機制

山區縣域農村土地整理是一個綜合性很強的工程項目，涵蓋多個專業，涉及多個部門，是一項需整合多種資源要素的工作。以公共產品屬性的農村土地整理項目，其績效水平的發揮離不開政府各部門間的推動與協同推進。永安市農村土地整理項目實施過程中，各部門應主動協調，打造多元主體協作機制，建議設立信息共享平臺，增強部門間的業務交流，暢通項目規劃、建設、資金運用管理等信息共享渠道，提高土地、資本和勞動力的利用效率，不斷提升土地整理儲備效率[5]。另外，由于農村土地整理項目規劃是影響農村土地整理項目績效的重要環節，直接影響到以公平與效率均衡為基礎的農村土地整理項目核心價值[5]。因此，農村土地整理規劃階更需強調部門間的協調與聯系，將各部門政策統籌納入土地整理規劃中，并與部門間的專項規劃協同，抓好農村土地利用規劃、城鄉規劃及其他水利、交通等專項規劃充分銜接，積極做好“多規合一”體系下的農村土地整理規劃編制工作。

4.4 建立長效管護機制

積極完善農村土地整理項目后期管護機制，將土地整理項目后期的運營、管理、維護逐漸納入法治化、規范化的軌道，為充分釋放農村土地整理潛力提供良好保障。在實踐中，應設定專門監管和多方參與監管規范[6]，按照“縣統籌、鄉統管、地統籌、事統管”的要求，落實“市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”責任，建立由縣級政府主管部門監督檢查、鄉鎮政府組織管理、農戶積極參與的土地整理后期運營管護制度。項目竣工驗收結束意味著后期管護制度的啟動，在項目竣工后即通過層層簽訂協議，明確各方主體的權、責、利。縣級主管部門與屬地政府簽訂管護合同，屬地政府再與村集體經濟組織簽訂管護協議，村集體與村小組或農戶簽訂管護合同，層層壓實責任、義務，做到有制度可依。另外，應積極引入社會資本，例如試點土地銀行、PPP模式等，多渠道拓寬項目管護資金，以“誰投資，誰管理，誰受益”的原則，增強項目后期管護動力。