重大突發事件背景下的慈善組織審計研究

梁美英 邵培樟

[摘要]本文在分析重大突發事件背景下慈善組織審計的特殊性、現狀及問題的基礎上，提出需要構建三位一體的慈善組織審計監督體系、拓展審計內容、調整審計方式以及在公開審計結果的基礎上重視審計結果的運用。

[關鍵詞]重大突發事件 ? ? 慈善組織審計 ? ? 審計監督

慈善組織審計，作為審計監督在慈善領域的具體應用，是對慈善組織募集、分配和使用捐贈款物過程中的財務收支及相關經濟活動進行監督評價。重大突發事件背景下的慈善組織審計，對于促進慈善資源的規范管理與高效使用、提高慈善組織的應急管理能力與公信力具有重大意義。

一、重大突發事件背景下慈善組織審計的特殊性

重大突發事件本身就是極具影響力的勸募動員令，公眾的慈善熱情激長，易出現捐贈的“堰塞湖”，加之突發事件的緊急性與不可預測性，這些都對慈善組織的應急管理能力提出了挑戰。慈善組織的現有力量應對重大突發事件尚捉襟見肘，更很難騰出人手開展與配合審計。因此，應當在充分認識應急狀態下慈善組織審計特殊性的基礎上，處理好突發事件應對與審計之間的平衡關系。

（一）審計時效性強

通常審計部門介入慈善活動的時間較晚，在每年度或者慈善項目結束后公布審計結果。但重大突發事件作為備受關注的公共事件，公眾對慈善款物的募集和使用情況關注度極高，且對慈善領域錯誤的容忍度低，這就要求審計工作要在第一時間介入捐贈款物的接收、分配、管理及使用過程中，進行事中審計，并能及時、精準地回應社會關切，時效性要求更高。

（二）審計證據獲取困難

諸多因素綜合導致重大突發事件背景下的審計證據獲取困難：一是重大突發事件后人員流動受限，不少慈善項目以線上方式進行，很多程序性工作也無法面對面地完成，使得慈善組織未能及時獲取需要線下簽字蓋章的協議、憑據等證明材料;二是網絡募捐的發展使得不少捐贈行為并沒有書面協議，慈善組織也未能及時向捐贈人開具相關票據;三是重大突發事件發生前期的應急物資常因緊缺而漲價，事后公允價值的認定存在一定的困難與分歧。

（三）審計風險增大

首先，重大突發事件發生后慈善款物的急速聚集與有限的審計資源之間的矛盾突出，加之應急事件本身的復雜性、審計時效性的增強以及審計證據的獲取困難，審計的難度與風險明顯增加。其次，應急狀態下部分慈善活動的內部控制流程可能存在一定程度的精簡和其他“特事特辦”的情況，需要審計部門投入更多的人力、花費更多的時間進行甄別，審計風險進一步加大。再次，對慈善應急款物的跟蹤審計是一種事中審計，不僅審計范圍廣、持續時間長，還要隨著應急管理工作的推進而不斷調整審計計劃，無疑增大了審計風險。最后，移動支付的發展、捐贈方式的創新，一定程度上也使得監管漏洞凸顯，審計風險增大。

（四）審計結果影響廣泛

捐贈款物凝聚著社會各界的愛心。對慈善組織審計的直接目的是確保捐贈款物合理、高效的使用，杜絕一切貪污、挪用與浪費行為;慈善組織審計的深層價值則是提升慈善組織乃至整個慈善體系的社會認同度。審計結果不僅是反映捐贈款物使用狀況的一面鏡子，更是影響全社會應對重大突發事件的決心與信心的一個重要因素。慈善資源的合法、高效使用，能夠鼓舞士氣、振奮精神、堅定信心，助力重大突發事件的有效應對;反之，則會增加應急管理的壓力。

二、重大突發事件背景下慈善組織審計的現狀與問題

我國重大突發事件背景下的慈善組織審計始于2008年汶川地震，審計部門跟蹤審計了慈善款物的籌集、管理與使用過程，中國紅十字基金會也委托會計師事務所入駐跟蹤審計。經過十余年的實踐探索，應急狀態下的慈善組織審計得到一定的發展，但在審計主體、審計內容、審計方式及審計結果披露方面尚有諸多不足，審計的監督功能在慈善領域尚未得到充分發揮。

（一）審計主體不明，應急狀態下的慈善組織審計監督體系尚未形成

我國對于日常及應急狀態下的慈善組織審計主體尚無明確規定，應急狀態下的慈善組織審計監督體系尚未形成。首先，國家審計的對象廣泛，其有限的審計資源無法覆蓋數量眾多的慈善組織，對時效性要求更高的應急狀態下的慈善組織審計更是力有不逮。其次，內部審計是慈善組織治理結構的重要組成部分，但不少慈善組織尚未建立常規的內部審計制度，重大突發事件背景下更是無暇顧及審計工作的開展，內部審計監督嚴重缺失。最后，慈善領域的社會審計尚無明確的法律規定，加之需自行承擔審計費用，慈善組織在應急狀態下缺乏主動引入社會審計的外在壓力與內在動力，使得重大突發事件背景下慈善領域的社會審計實踐少之又少。

（二）審計內容不全，無法反映慈善資源使用的效率效果性

重大突發事件處理的緊急性，要求應急物資的分配使用應當及時、高效。但目前的慈善組織審計主要通過慈善組織的財務報表來監督慈善組織財務信息的合法合規性，對其他難以在財務報表上體現的信息卻很少涉及，如慈善組織進行應急管理時所占有和使用的慈善資源的經濟性、效率性與效果性等信息。這就使得慈善組織應急管理的績效無法得到綜合反映，公眾也無法對捐贈款物使用的效率和效果進行有效評估。

（三）審計方式不當，無法滿足應急管理需要

無論理論研究還是實踐探索，目前的慈善組織審計多圍繞慈善組織的常規運行狀態展開。常規審計多為事后審計，無法滿足應急狀態下的時效性要求。傳統的審計方式也無法破解應急狀態下慈善組織審計證據的獲取之難，亦無法有效降低審計風險。

（四）審計結果不透明，監督效果受限

審計部門及時披露慈善組織審計結果，將應急狀態下慈善款物的籌集與使用情況置于“陽光”下監督，有利于最大限度發揮審計監督與社會監督的綜合效能。但我國對于慈善組織審計結果的披露不具有強制性，是否公開由審計部門自由裁量。

三、完善重大突發事件背景下慈善組織審計的相關建議

（一）明確審計主體，構建三位一體的慈善組織審計監督體系

1.內部審計先行。重大突發事件背景下的內部審計兼具自發性與時效性優勢，能實時監督慈善資源的運行狀況，以其確認與咨詢服務助力慈善組織應急管理能力的提升。慈善組織應當在遵循決策、執行、監督三項職能的組織框架，健全法人治理結構的基礎上，加強內部審計，提高自我防御能力。內部審計部門獨立于財務部門，直接向理事會或理事會下設的審計委員會負責并報告工作。

2.國家審計為主導。國家審計具有強制性與權威性，在慈善組織審計監督體系中占主導地位。國家審計對慈善組織應急狀態下的財務收支及應急管理活動進行監督評價，既有利于從宏觀上促進慈善組織及慈善事業的發展，也有益于政府主導下的應急管理體系的完善。考慮到國家審計任務繁重，應當將有限的審計資源集中運用于對全國性、規模較大、具有公募資格的慈善組織的監管上，對于數量眾多的其他慈善組織，做好對內部審計的指導監督以及對社會審計的核查工作。

3.社會審計為補充。社會審計廣泛參與慈善組織審計是大勢所趨，這一趨勢有效彌補了國家審計力量不足及內部審計獨立性不強的缺陷，能夠提高慈善組織審計的覆蓋面，有效提升審計在慈善領域的作用。鑒于慈善組織幾乎沒有經營性收入，為減輕其審計費用負擔，政府可以根據慈善組織的資金與資信狀況，適當給予財政支持，也可以探索建立公益審計制度，引導會計師事務所為確有經濟困難的慈善組織適當減免審計費用。

三大審計應當加強溝通合作與資源共享，建立應急狀態下內部審計先行、國家審計為主導、社會審計為補充的慈善組織審計監督體系，優化審計資源配置，在確保審計范圍充分的基礎上避免重復審計，提升慈善組織審計監督機制的整體效能。

（二）拓展審計內容，兼顧真實合法性和效率效果性

真實合法性與效率效果性均為慈善組織審計的重點內容，應當兼顧。真實合法性的審計，重點在于嚴把慈善組織的收支關。收入方面，審查捐贈款物的來源、數量、種類以及捐贈者的意愿，確保捐贈資金安全匯入指定賬戶、應急物資及時運至指定地點;支出方面，監督應急款物的發放程序、分配去向與使用結果，確保慈善款物及時發放給了符合條件的救助對象，嚴禁違規改變捐贈款物用途。

效率效果性的審計，即3E審計，是對經濟性、效率性和效果性的審計。經濟性審計主要關注慈善組織開展慈善活動的費用與支出，監督是否存在損失、浪費慈善資源的情況;效率性審計是對慈善活動投入與產出比的監督，評價慈善組織開展慈善活動的流程是否科學、組織架構是否有利于管理職能的發揮，并進一步尋求提高慈善組織運行效率的措施;效果性審計是對慈善組織預期目標完成情況的評價，重點監督慈善款物是否被截留、擠占、挪用，促使慈善物資的精準撥付與及時到位，提高慈善資源的使用效果。

（三）調整審計方式，提高與應急管理的適應性

1.加強專項審計與跟蹤審計。相比于年度審計的常規性與事后性，專項審計更具針對性與時效性，與重大突發事件背景下慈善組織審計工作的特殊性更加契合，應當重點加強。此外，重大突發事件背景下的慈善項目涉及金額較大、社會關注度極高，宜采用全程跟蹤審計，實時監督慈善款物的使用情況。跟蹤審計將審計監督的“關口”前移，有利于及時發現和制止慈善領域的違法違規亂紀行為，同時又有利于向社會各界及時傳達慈善款物的運行信息與審計的進展情況，以獲得公眾的理解與支持。

2.將現場審計與非現場審計相結合。重大突發事件背景下，現場審計面臨諸多困難，也易對慈善組織的應急管理造成負擔。信息技術的發展給非現場審計帶來了機遇。利用大數據等新技術跟蹤監督慈善款物使用狀況，有利于縮短現場核查時間，增強審計時效，也能為慈善組織審計提供電子數據，一定程度上克服應急狀態下審計證據的獲取難度。但非現場審計未經實地查證，獲取的審計證據不夠充分和細致，難以對發現的問題進行深入判斷。此外，非現場審計也因對網絡技術的過分依賴而存在安全性風險。

因此，宜采用“非現場數據分析+現場重點核查”的“兩步走”方式，將兩種審計方式有機結合。第一步，慈善組織建立健全慈善數據采集與報送制度，審計部門采用非現場審計方式，運用大數據掌握整體情況，對發現的問題，評估是否需要開展現場審計以及是否具備現場審計的條件。第二步，集中力量對非現場審計中發現的問題有針對性地進行現場核查，提高審計的精準度。

3.靈活獲取審計證據。重大突發事件背景下慈善組織審計的證據獲取較為困難，需要多管齊下，通過適當變通靈活獲取。

首先，重大突發事件的緊急性使得部分慈善活動的開展并沒有相應的書面記錄，此時客觀發生的活動本身就是證據。這就需要審計部門運用跟蹤審計的方式對慈善組織的業務活動進行全程監督，并在這個過程中盡量收集會議記錄、發票收據、合同協議等審計證據。對于確實無法提供的資料，應當由慈善組織進行書面說明，并允許其后續提供資料與說明，而不能根據現有資料倉促下結論。

其次，對于慈善組織緊急狀態下審批授權等內部控制流程的精簡，不妨提前完善緊急救助工作預案，即使內控流程有所精簡，也要對必需保留的關鍵性書面證據加以規定，以實現審計證據的充分，降低審計風險。

（四）公開審計結果，重視慈善組織審計結果運用

重大突發事件社會關注度高的特點以及慈善救助活動的公共性，決定了應急狀態下的慈善組織審計結果應當向社會公開。對慈善組織違法違紀行為的披露程度，很大程度上也會影響甚至決定審計監督的權威性與威懾力。

1.慈善組織審計結果的披露不能由審計部門自由裁量決定，而應當成為其法定義務，將慈善組織審計工作置于公眾監督之下，實現審計結果公告的強制性與監督的社會性。

2.提高慈善組織審計結果公告的時效性。重大突發事件背景下，審計部門應當定期及時地將階段性對慈善組織的審計情況向社會披露，而不局限于每年度或項目結束后。對于違法違紀行為的公告，時效性更強，宜實時披露審計進展情況以回應社會關切，減少信息不對稱所帶來的質疑與誤解。

3.在強化慈善組織審計信息披露的基礎上，充分利用審計結果，提高監督質效。一是向被審計的慈善組織公布審計結果，使其對慈善捐贈款物的管理與使用更加規范與高效，提高其應急管理能力與公信力;二是向政府部門報送審計結果，為相關部門對慈善組織進行年檢評估、信用評級、行政獎勵、稅收減免，以及制定促進慈善事業發展和應急管理的相關政策提供參考;三是向社會公告審計結果，使公眾充分、及時地獲悉捐贈款物的募集和使用情況，增強慈善組織運作的透明度;四是將慈善組織審計結果與審計過程中收集的慈善信息相結合，或撰寫成審計案例進行宣傳推廣，或形成調查報告刊載發表，宣傳慈善文化與審計文化。

（作者單位：浙江財經大學，郵政編碼：310018，電子郵箱：530131918@qq.com）

主要參考文獻

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