新時代多元化國有企業集團公司內控體系優化研究

李衛國

[摘要]本文在對我國多元化國有企業集團公司的內部控制建設情況總體把握的基礎上，以國有企業W公司為例，以內部控制五要素觀為理論基礎，從內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督與評價等方面剖析W公司內部控制系統存在的問題，并提出切實可行的優化方案，為提高國有企業內部控制建設的質量和水平提供參考和借鑒。

[關鍵詞]國有企業 ? ?內部控制 ? ?五要素 ? ?優化方案

一、加強多元化國有企業集團公司內部控制體系建設的必要性

（一）現代化經濟體系建設的需要

與傳統經濟體系相比較，現代化經濟體系深入融入生態、創新、和諧等理念，一般由五大核心元素構成：在生態文明下構建的經濟體系，以智能制造為主的新興產業占主導地位，主要依靠市場主導，兼顧質量與效率，以現代金融體系為核心支撐基礎。國有經濟是我國國民經濟中的主導力量，現代化經濟體系的建設與做大做強國有經濟，都必須依托國有企業這一微觀主體。現代化經濟體系的建設標準對國有經濟與國有企業的影響主要表現為以下四個方面：（1）以現代化國有經濟與非國有經濟合理分工為基礎性約束條件，通過國有經濟與國有企業的戰略重組，做大做強國有經濟，提升其影響力與控制力，實現國有經濟的戰略地位。（2）以現代化大、中、小多層次企業組織共生，積極推進優質大企業戰略。（3）以現代化制衡、科學的原則促進國有企業治理結構的改進與優化。（4）以現代化靈活、多元化的產權結構引導國有企業混合所有制改革。與所承擔的使命和責任相比，國有經濟和國有企業對現代化經濟體系建設的貢獻程度還比較低。國有企業內部控制從微觀的角度看是企業的免疫系統;從宏觀的角度看是國有經濟的免疫系統，也是現代化經濟體系的免疫系統。

（二）全面深化國有企業改革的需要

新時期全面深化國有經濟改革的基本目標是實現市場在資源配置中起決定性作用條件下的國有經濟與成熟市場經濟體制的全面融合。2019年國務院國資委印發《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》要求，從優化內控體系、強化集團管控、完善管理制度、健全監督評價體系等方面，建立健全以風險管理為導向、合規管理監督為重點，嚴格、規范、全面、有效的內控體系，實現“強內控、防風險、促合規”的管控目標。

（三）應對多元化經營風險的需要

企業內部控制側重對確定性控制，是在企業管理范圍內建立起來的一套管理規則，其涵蓋了所有控制要素。當今中國社會經濟快速發展，外部市場環境處于不斷變化之中，國有企業面臨的競爭壓力不斷加大。多元化國有企業集團公司具有經營業務多樣、經營規模大，管理層級多，鏈條長的特點，對風險管控提出了更高的要求，為降低多元化經營所帶來的一系列風險和挑戰，必須建立完善的內部控制體系，增強風險防范能力。

二、我國多元化國有企業集團公司內部控制體系評價

隨著《企業內部控制基本規范》的深入實施，國有企業內部控制體系建設取得了一定的成績。國有企業的經營管理能力穩步提升，盈利能力進一步增強，國有企業從最初內部控制缺位到逐步建立內部控制制度，現在大部分國有企業都能圍繞企業戰略、立足環境從五要素構建比較完善的內部控制系統，在防止企業財務造假、優化企業管理系統與提高企業風險管控能力方面都產生積極的效果。然而，新時代為響應做大做強國有經濟、提升國有經濟的影響力與控制力、實現國有經濟的戰略地位，越來越多的國有企業通過收購、兼并和重組等各種方式，走向多元化經營。從單一化到多元化，意味著企業的經營環境發生了重大變化，戰略定位、風險管理、經營和財務協同等問題隨之而來，傳統或原有的內部控制系統難以在多元化經營的企業環境中發揮“保駕護航”的作用。現有我國多元化國有企業集團的內部控制建設主要存在以下問題：

（一）內部控制環境：未能以多元化戰略為導向

企業戰略、企業文化、管理哲學等是企業內部控制建設中必須要考慮的重要環境因素。然而，部分國有企業內部控制體系建設是政府主導下的內控，國有企業內部控制的建設、實施與評價等環節，更多地站在政府監管的角度進行實施，缺乏實現戰略目標和管理提升的內在訴求和原動力，無法將內控建設和企業戰略發展相結合，導致企業內部控制很難成為落實企業戰略的有效工具，無法保障企業戰略的實施。另外，有些企業誤以為短期目標是企業戰略目標分解后的結果，因此立足于企業短期目標設計內部控制系統，這也會導致企業內部控制系統與企業戰略存在一些偏差。多元化國有企業集團企業在內部控制建設中，必須緊緊圍繞多元化戰略展開，以多元化戰略為導向，從企業戰略、企業文化、管理哲學、經營理念和價值導向等方面，優化企業的內部控制環境。

（二）風險評估：未能體系化和制度化

對于多元化的國有企業集團，多元化是一把雙刃劍，既能通過管理協同、財務協同提高經營效率和降低企業風險，也可能由于協同失敗加劇企業風險。風險評估必須結合企業內外部的環境變化進行開展，風險識別、風險評價、風險預警、風險應對是一個持續不斷的循環，強調企業應立足于內外環境的變化對風險實施管理，以風險為導向設計企業的內部控制系統，并將風險管理技術和手段嵌入控制系統，以增加企業內部控制系統對風險的反應性、適應性。而有的多元化國有企業集團公司在設計內部控制系統時，雖然認真研究了企業的內外部環境，但隨著環境變化與環境復雜程度增大，出于成本等因素考慮，并沒有及時對風險進行評估和依據風險變化對內控手冊進行更新，未能實現風險評估的體系化和制度化，從而使企業的風險敞口加大。

（三）控制活動：執行不到位

內部控制的建設和執行是一個不斷優化和改進的循環，內部控制如果執行不到位，不僅意味著內部控制的失效、形同虛設，而且將會導致內部控制建設停滯不前。多元化國有企業集團內部控制的執行問題具體表現在：（1）多元化帶來內部控制制度建設和執行難度加大。多方面原因使得多元化國有企業集團的內部控制系統集成度不夠、兼容性不強，有些企業內部控制與實際情況不相符，導致內部控制執行不到位。（2）內部控制參與面比較狹窄。企業內部控制是全員控制，要求各個企業以及各個層面的管理者和員工都全面參與企業內部控制。而有些管理者與員工內部控制理念比較薄弱，甚至一些子公司的管理者認為內部控制的責任主體是集團總部的少數人，有些普通員工認為自己在內部控制中的作用非常有限，從而導致多元化國有企業集團的內部控制過程中存在很多死角與真空地帶，這些死角與真空地帶通過不斷積累就成為了企業的高風險區域。

（四）信息與溝通：存在缺陷

多元化國有企業集團在內部信息的溝通方面面臨信息化管控與整合的困局。由于多元化經營必然帶來業務控制流程不斷復雜化，信息化系統的孤島效應、內部控制碎片化隨之而來，這些問題都嚴重影響了企業內部信息的溝通與交流，最終導致內控手冊束之高閣。

此外，多元化國有企業集團的信息與溝通問題還表現為內部控制報告的缺陷，分為財務報告內部控制缺陷和非財務報告內部控制缺陷：（1）財務報告內部控制缺陷。多元化國有企業的財務報告內部控制重大缺陷和重要缺陷仍為會計系統缺陷、資金活動缺陷、信息披露缺陷和銷售環節缺陷四大缺陷，主要表現在收入確認和成本結轉不準確、重大會計事項處理不準確、資產減值損失計提不準確;資金保管不善、籌集資金用途不當;重大事項未披露;關聯交易未經審批、關聯方占用資金;未經審批對外提供擔保;客戶信用授權審批不嚴、應收款項催收不力。（2）非財務報告內部控制缺陷。多元化國有企業的非財務報告內部控制重大缺陷和重要缺陷主要表現在重大事項未披露或未及時披露;未能識別關聯方，關聯交易未及時披露;對外投資審批程序不完善，投資后出現較大規模損失;安全生產管理方面和環境保護方面的缺陷。

（五）監督與評價：容易導致同質化

多元化的國有企業集團的內部控制制度設計、業務流程建設中，不同子公司的內部控制制度設計與建設一定會考慮其業務的特點與復雜性，不可能存在子公司之間簡單的復制，這就增加了內部控制建設與運行的成本，也增加了內部控制責任主體確認的復雜程度與內部控制執行難度。如果集團內部采取單一的評價制度與考核機制，將會造成考核同質化，監督與評價體系不科學。此外，從國有企業所屬層次來看，我國國有企業分為中央所屬國有企業和地方所屬國有企業，他們所處的環境、定位有一些差異，其內部控制的設計、執行也有一些不同之處，這也給多元化國有企業集團的內部控制監督與評價帶來一定難度。

三、W公司內部控制問題分析

W公司是X省人民政府出資設立的大型國有企業，注冊資本金40億元，擁有三家子集團公司，旗下共有全資、控股子公司、參股公司140家，其組織架構見圖1。W公司以物流、環保、機電為核心業務板塊，主業為貿易、物流投資及運營管理;環保產業及再生資源利用;現代服務業投資及運營（機電產品銷售及技術與服務、物業服務等）。擁有兩家5A級物流企業，是全國物流與采購聯合會副會長單位、省環保產業協會會長單位。近年來，W公司積極推動“兩個轉型”，實施“二次創業”發展戰略，通過內部機構改革，實現“1個總部+3個子集團公司”的集團管控模式，進一步規范母子公司功能定位、優化組織機構，有效提升了集團管控效率與管控效果，實現了公司快速穩健的發展。W公司企業使命是“搭建物流資源要素整合平臺，做高效智慧物流的賦能者;搭建現代汽車生活服務平臺，做汽車生活文化潮流的引領者;搭建生態環保投資運營平臺，做生態優勢‘金不換的守護者”。核心價值觀是立足生態產業，培育產業生態。主要從內部控制五要素角度分析其內部控制系統存在的問題。

（一）內部控制環境問題

W公司設立了黨委會、董事會、監事會，董事會下設戰略與投資委員會、風險管理委員會、薪酬績效管理委員會，公司治理和各項議事規則規范建立，決策、執行、監督等的職責權限清晰合理，分工和制衡機制科學有效。但未能明確企業內部控制體系建設的專門管理機構，公司制定了較為全面的管理制度，但相關措施尚需要進一步的系統化、程序化、日常化。公司文化建設方面，尚未形成與管理理念、價值觀以及風險偏好相協調的公司文化。全面、全員、全過程、全體系的風險防控機制亟待建立。

（二）風險評估問題

W公司通過風控聯席會議制度，有效整合了公司監事會、審計、法務、紀檢等監督部門的力量，形成了公司風險防控的長效機制。同時，通過風險管理委員會定期會議、風控臺賬動態管理、董事會議案風險審查等方式對企業重大風險進行管控，關注重大項目投資決策、經營管理過程中已發生風險的化解管控，以及法律風險、監管風險等外部環境變化引發風險的管控，主要防范化解存量風險問題。受限于風險識別技術和方法較為單一，風險信息化管理水平不足，對生產經營過程中面臨的外部環境、內部流程、信息決策的風險識別未能實現全面覆蓋。風險評估方法主要采取定性分析，較少采用定量分析，評估方法不科學，風險應對策略相對單一。

（三）控制活動問題

W公司屬于多元化集團公司，不同業務板塊間過程控制復雜。集團公司本部和全資企業業務過程控制制度較為完善，制度執行較好。三、四級控股（參股）企業的業務過程控制基本參照母公司控制制度執行，受崗位設置、人員素質、實際業務內容等因素的影響，母公司制度在物資采購管理、資金管理、工程管理、銷售信用政策和應收款項管理等方面并不適用，造成實際業務內部控制效率較低甚至無法實現有效控制，面臨較大的財產保護控制風險。一些企業應收款項過大，營運指數連連下滑，運營資金枯竭，舉步維艱，直接影響生產經營的維續;有的企業合同糾紛不斷，官司纏身，主要精力用于應對各類訴訟案件。

（四）信息與溝通問題

W公司建立了較為完善的信息溝通渠道，如各類聯席會議機制，生產經營統計制度、重大事項報告制度、黑名單制度、舉報制度等。數據報送及時，但在執行過程中，信息的收集、整理和傳遞主要依靠人工進行，內部信息多、外部信息少，信息質量不高，信息重復報送、多頭報送依然存在。部門間溝通、部門與企業間溝通、企業與企業間溝通和反饋機制未能有效建立，信息傳遞和使用效率較低。目前僅有OA系統、金蝶EAS系統財務核算模塊和分散于各級企業的業務管理系統，信息系統缺乏和規劃不合理，造成信息孤島和重復建設，底層數據入庫、信息共享等基礎信息系統建設落后，難以使用信息技術實施有效控制。

（五）監督與評價問題

W公司成立了大監督聯席會議制度，充分發揮了黨委巡查、紀檢監察、財務監督、審計監督、監事監督的協同作用，制定了違規投資經營責任追究管理辦法，對違規違紀行為形成了高壓態勢。但未開展企業內部控制體系建設的評價工作，缺乏有效控制和考核，內部控制整改工作的問責機制尚未建立和發揮作用。監督工作總體效率不高，一些違規經營投資責任人造成資產損失風險后早已離職，逃之夭夭，使得監督問責工作難以執行。

導致國有企業特別是國有控股、參股企業內部控制效率低下的原因，一是思想認識不到位，二是內控制度設計不合理，三是內控制度執行不到位。

四、優化W公司內部控制體系的對策

加強內部控制體系建設的原動力來源于企業自身，企業外部任何試圖促使企業加強內部控制的影響因素，在企業不具備原動力的情況下，都很難取得較好效果。針對W公司的多元化特征，優化W公司內部控制體系需要建立有效的內部控制制度，堅持定義精準、指向明確與靈活性有機融合。

（一）內部環境的優化，需采取自上而下的程序推進

在內部控制環境的建設過程中必須堅持黨的領導，明確黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，明確黨組織在企業決策、執行、監督各環節的權責，使黨的領導與企業生產經營有機結合，并貫穿于企業生產經營全過程。W公司要自上而下地解決內部控制體系建設的驅動力問題，就是公司從董事會到一般員工必須了解企業的戰略目標和實現戰略目標的重要意義，必須了解加強內部控制體系建設是實現企業戰略目標的重要方式，必須塑造企業文化氛圍。在W公司總部明確內部控制體系建設的管理部門，在董事會的授權下組織完善二級企業授權管理清單，明確合理授權。二級企業內控強，可以多授權;二級企業內控弱，總部就要加強管控。

（二）控制活動的改進，需采取自下而上的程序進行

控制活動是內部控制體系的載體，不同行業有不同的生產工藝和作業流程，要注重區分其風險分布和風險結構、風險敏感度、控制節點和重點。企業的規模也影響著內部控制制度的復雜性。內控制度不在多，而在于精準和執行，一般要結合具體的業務類型差別化實施控制活動。（1）程序性業務控制。程序性業務一般屬于常規性業務，具有明顯的運行規律，如一般的生產活動。W公司三、四級企業多為小微企業，業務種類繁多，這類企業內部控制應以生產業務流程控制為主，對業務流程的關鍵節點和風險要點由一線人員提出，主管部門評估確認，對資金管理授權控制、合同風險管理控制實施可實行垂直管控。（2）非程序性業務控制。企業非程序性業務主要是業務運行沒有規律，如研發活動、創新性活動等，這類企業內部控制應以信任控制為主，不論是業務流程還是資金管理都可以給予員工充分的控制彈性空間。

（三）風險評估的優化，需采取上下結合的程序推進

內部控制的目標之一就是要控制風險，控制設置要與風險評估結果相結合，以風險為導向。風險分為內部風險和外部風險，如果不能準確找到風險所在，就無法對風險實施控制。W公司建立持續的風險評估機制，充分利用風險管理委員會對W公司經營信息進行總體把握，識別外部環境風險;充分調動各經營單元、各基層員工的積極性，參與業務過程的風險識別和評估工作。可以通過調查問卷、訪談等方式完成公司和所屬企業分類風險地圖的繪制，企業風險地圖可以采取紅、黃、藍三色制，其中紅色表示高風險、黃色表示中高風險、藍色表示中等風險，與此同時企業風險地圖要及時更新，對于不同的風險區域都要有專門的責任人與風險應對預案，盡量實現人人是風險責任主體，企業全員能積極參與風險應對與防控。

（四）完善信息系統開發規劃，適應大數據時代的信息要求

當前，大數據、云計算、區塊鏈技術已深刻影響著人們的生產生活。內部控制人工控制方式已無法適應企業的高速發展。信息傳遞不及時、不完整將直接影響企業的生產決策效果。信息系統開發應整體規劃、統一組織、分類實施，應當由信息系統歸口管理部門組織各單位提出開發需求和關鍵控制點，規范開發流程，明確管理要求，嚴格按照建設方案實施。可依托公司現有金蝶EAS系統，啟用戰略管理全面預算功能，供應鏈管理、合同管理、庫存管理、發運管理等業務相關模塊，迅速實現信息系統控制框架搭建，實現信息高效傳遞，在權限允許的條件下，保障信息的高度共享，與此同時充分挖掘企業集團基礎數據之間的關聯，充分發揮有效信息的價值，在完善企業內部控制系統數據庫的同時促進企業向數字化內部控制的轉型。

（五）注重內部控制實際效果，加大評價和監督力度

完善內部控制考核和獎懲機制，將國資委業績考核實施細則本地化應用，避免出現“激勵高，約束少”的不良導向，將企業負責人及相關人員對于內控制度的遵循性和績效相結合，并納入日常考核中。要充分發揮激勵制度的助長性，通過不斷優化，去除無效的激勵因素，降低激勵制度的致弱作用。加強內部控制獨立評價，可以嘗試定期聘請內部控制理論與實踐專家來評估企業集團多元化經營對內部控制的影響，以及針對存在的主要問題提出系統的解決方案。強化內部控制日常監督工作，完善內部審計職能，加強內部控制專項審計，確保內部控制制度的有效執行，督促企業內控缺陷的及時整改。通過內部審計與獨立評價相結合來常態化監督企業內部控制的設計、執行、評價、優化，形成一個良性循環。

五、結語

內部控制體系建設是一個持續的過程，新時期背景下，多元化國有企業集團的內部控制體系建設需圍繞企業的多元化戰略，結合外部環境的變化、企業發展階段等因素進行更新、完善，從優化企業內部控制的環境入手，分別從內部控制的五要素等方面持續改善國有企業內部控制體系。

（作者單位：廣西物資集團有限責任公司，郵政編碼：530200，電子郵箱：329755833@qq.com）

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