GIS技術在基本農田保護經濟補償資金審計的應用探索

李土瑞

[摘要]采用傳統審計方法無法對基本農田保護經濟補償資金進行全覆蓋審計，本文以A縣基本農田保護經濟補償資金審計為例，探索利用影像二值化和重分類分析、空間疊加分析和空間數據結果輸出等多項GIS技術對多渠道數據進行分析，并進行總結和展望，以期為今后開展類似資金數據分析工作提供借鑒。

[關鍵詞] GIS技術 ? ?基本農田保護 ? ?補償資金 ? ?審計方法

一、引言

為了提高基本農田保護單位保護耕地的積極性，使其在承擔耕地和永久基本農田保護責任的同時，獲取一定的經濟補償，A縣自2012年起開始實施基本農田保護經濟補償制度，資金可用于基本農田后續管護支出、購買社會養老保險、農村合作醫療支出、農村土地整治項目支出、精準扶貧開發支出、村級公益事業建設“一事一議”資金專項、農田水利建設等支出，在優化完善農田基礎設施、實現綠色資源惠民利民方面取得一定成效。審計組也了解到，是否履行保護責任與保護補貼掛鉤制度直接影響該項制度實施的效果，對于推動解決基本農田劃定不實、違法占用問題至關重要，但是采用常規的審計方法無法實現審計全覆蓋的目標。GIS技術是一種在計算機硬件、軟件系統支持下，對地理空間分布數據進行采集、儲存、處理、分析、顯示和描述的技術。在近幾年的國家審計實踐中，GIS以其覆蓋面廣、信息容量大、可擴展性強、界面直觀、定位準確等優勢，已在審計項目中得到廣泛應用，成為推進審計信息化建設的重要抓手和轉變審計工作方式的重要手段。因此，探索運用GIS技術核實基本農田保護經濟補償資金的分配嚴謹性、資金使用效益性成為審計的重點關注事項。

二、審計對象的特點和思路

基本農田保護經濟補償資金具有點多面廣的特點：一是補貼對象多元化。該資金補貼對象為承擔永久基本農田保護的農村集體經濟組織、國營農（林）場等集體土地所有權單位和國有農用地使用權單位。補貼資金由省財政廳撥付到市財政局，由市財政局下達到鎮（街）財政所，財政所再將資金直接支付給鄉級財政或永久基本農田保護單位，涉及成千上萬個基本農田保護單位，資金使用方向多樣化，采用常規的查看記賬憑證方式只能發現零星問題，難以實現審計全覆蓋的目標。二是補貼資金落到成千上萬的具體地塊上。資金分配方案規定的補貼范圍為A縣基本農田保護面積范圍，分布于10萬多個基本農田地塊上。因此，審計組根據資金可以落到具體地塊的特點，在地理信息系統支撐下創新探索對多渠道數據進行以空間分析為主的審計方法，運用“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計模式。

三、GIS在基本農田保護經濟補償資金審計的方法和步驟

通過對審計對象的分析，審計人員創新運用探索空間數據獲取、空間數據可視化、影像二值化和重分類分析、空間疊加分析和空間數據結果輸出等技術方法，實現對資金分布特征可視化、建筑物輪廓批量提取和核實違法占用基本農田等重要審計內容的支撐。具體審計步驟如下。

（一）獲取、集成、存儲各類數據

獲取審計數據是審計人員的基本功，在數據獲取方面，審計人員要把握當前大數據審計下面臨的機遇，轉變觀念，破除數據獲取手段單一的問題，充分獲取業務主管部門和市場現有可用的成果數據。一是從各業務主管部門獲取基本農田劃定矢量數據、林業二類調查數據、審計年度的高分辨率的影像和土地變更調查數據。同時為了解決業務主管部門無法提供影像數據的問題，可根據國家地理信息公共服務平臺“天地圖”網站中對外提供的API服務調用接口，通過開源軟件QGIS或者商業軟件默認封裝的WMTS接口實時獲取矢量底圖、矢量注記、影像底圖和影像注記等數據。二是利用開源地圖通過選定特定范圍、等級的方式下載矢量化二維電子地圖，為后續進行影像二值化和重分類批量提取建筑物輪廓提供必要的基礎。三是新建文件或者個人地理數據庫，通過拖拽或者導出的方式統一歸集管理數據，后續數據處理結果也可以進行存儲。

（二）利用空間可視化技術，實現對資金總體分布特征的分析

在傳統的財政資金審計中，大部分審計人員很少利用圖形審計資料，基本上采取以二維表數據分析為主，數據分析缺少區域特征。為此，審計人員利用地理信息系統可視化展示功能，實現對A縣基本農田保護經濟補償資金總體分布特征的分析。因為補償資金的發放和基本農田劃定面積、保護情況直接掛鉤，所以可以將補償資金時空分布圖與基本農田保護單位評價圖進行疊加分析，一方面直觀展示基本農田保護經濟補償資金的總體分布情況，另一方面也可以進一步挖掘資金投向的合理性。首先將A縣的行政區劃圖層通過添加數據方式導入地理信息系統作為分析底圖;其次以劃定面積、保護情況和補償資金發放情況為兩張中間表通過“關聯和連接”命令連接到分析底圖上，形成對基本農田保護單位評價圖和補償資金發放時空分布圖;最后進行疊加分析，形成基本農田保護經濟補償資金發放專題圖，還可以導入專門地理軟件制作三維視圖進行直觀展示，有利于鎖定重點區域。

（三）利用影像二值化和重分類技術，實現對矢量底圖建筑物輪廓的批量提取

《中華人民共和國土地管理法》和基本農田保護條例等法律法規對基本農田保護都有嚴格規定。然而，由于主管部門基本農田保護責任考核流于形式和執法缺位等原因，違建問題層出不窮。為了全面揭示這類問題，在基本農田保護經濟補償資金審計中，必須要批量獲取被審計地區的建筑物矢量輪廓數據，全面反映違法占用基本農田情況，促進主管部門加大違法用地的查處整改力度。專業地理信息系統軟件在空間分析愈趨成熟，為利用影像二值化和重分類分析提供技術支撐。首先利用專業地理軟件讀取矢量化二維電子地圖，執行影像分析工具進行二值化處理;其次重復執行空間分析工具中“重分類”;最后按照輪廓方式對建筑物進行矢量化，并保存在新建的要素類文件。建筑物矢量圖層為后期利用空間疊加分析技術來全方位核實違法占用基本農田情況提供重要基礎數據支撐。通過影像二值化和重分類的方式批量獲取的建筑物矢量數據如圖1所示。

（四）利用空間疊加技術分析，鎖定疑點地區

基本農田劃定矢量數據、林業二類調查數據、被審計地區的建筑物矢量數據都具有區域性，而基本農田保護經濟補償資金是按照劃定面積進行補貼，具有落在具體地塊的特點，因此可以采用地理信息系統中空間疊加分析的功能，查看不同部門對同一地塊的不同認定和違法占用基本農田等情況。

本文的空間疊加分析主要采取以下兩種方式：一是將建筑物矢量數據與基本農田劃定數據進行空間疊加分析，看是否存在重疊部分，將重疊部分與WMTS接口實時獲取的影像底圖進行套合比對，作為疑點問題線索并提取重疊圖斑的坐標信息，為后續精準定位到現場延伸提供支撐;二是將林業二類調查數據圖層和基本農田劃定數據進行空間疊加分析。考慮到機構改革后可能由于林業部門和土地部門銜接不到位的原因，存在認定地塊相互重疊等問題。所以審計人員采用第一種方式進行數據分析并到現場核查時，發現部分桉樹林被劃為基本農田，并納入基本農田保護經濟補償資金補貼范圍，明顯違背該項資金的初衷。

（五）分析結果輸出和可視化，為審計取證提供數據支撐

通過空間疊加分析得出的結果可以通過地理系統軟件可視化界面套合影像圖準確鎖定坐標信息。一方面可以通過軟件“圖層轉為KML”命令實現數據交互轉換;另一方面也可以通過“屬性表轉excel”命令實現通用表格導出，方便審計人員利用通用軟件、百度導航或者終端機等方式進行現場核實，將核查結果形成圖件和表格導出作為審計支撐證據。

四、總結和展望

本文以A縣基本農田保護經濟補償資金審計為例，將GIS技術與審計業務相結合，以空間分析為中心，全面揭示違法占用基本農田進行非農建設的情況，極大提高審計效率，實現審計全覆蓋的目標，也為今后類似數據分析提供應用框架。但該方法具有一定的門檻：一是因為現有開源軟件空間數據分析功能有限，如影像二值化和重分類提取建筑物輪廓，需通過直接采購商業軟件或者委托第三方力量進行二次開發，成本較高，并且二次開發的維護和成本較高;二是審計人員空間思維有待進一步提高。目前有的審計人員缺乏運用空間思維進行審計的意識，存在畏難情緒。因此，需要及時跟進開源軟件QGIS在審計空間數據分析插件的功能，同時審計人員要及時轉變審計思維，增強空間思維能力。

（作者單位：吳川市審計局，郵政編碼：524500，電子郵箱：13226237071@163.com）

主要參考文獻

何秀芝，李朝旗，丁志.開源GIS軟件和空間數據庫在資源環境審計中的應用路徑[J].審計研究， ?2020（2）：22-28