威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革初探

梁 靜，崔英杰，李 穹

(1.威海市土壤與固體廢物污染防治中心，山東 威海 264200； 2.威海市機(jī)動車排氣污染監(jiān)控中心，山東 威海 264200；3.威海市環(huán)境宣教信息中心，山東 威海 264200)

1 引言

生態(tài)環(huán)境損害導(dǎo)致的是一種特殊原因與結(jié)果的“二元性”結(jié)構(gòu)，其損害行為有可能造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能減損等損害結(jié)果，均會對人和生態(tài)環(huán)境造成二元損害[1]。黨的“十九大”提出，加快生態(tài)文明體制改革，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。威海市積極響應(yīng)，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償體制改革，通過依法主動磋商的方式督促賠償義務(wù)人履行損害賠償或修復(fù)責(zé)任，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作效率，有效破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。自2018年試行生態(tài)環(huán)境損害賠償改革以來，威海市制定工作方案，健全配套制度，強(qiáng)化工作措施，積極開展實踐探索，生態(tài)環(huán)境依法治理的能力和水平得到進(jìn)一步提升。

2 威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的探索現(xiàn)狀

在案例實踐中，相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，密切配合，使一批環(huán)境污染及生態(tài)破壞問題在第一時間內(nèi)得到賠償或者修復(fù)，提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作效率，有效防止了環(huán)境損害持續(xù)擴(kuò)大，修復(fù)了受損的生態(tài)環(huán)境。

試行生態(tài)環(huán)境損害賠償改革后，威海市于2020年5月完成了第一件案例實踐，截至2020年12月20日，全市共完成案例實踐52件，8個區(qū)市實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償全覆蓋，省、市級交辦的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索全部核查完畢，生態(tài)環(huán)境損害賠償案值2279.21萬元，有關(guān)情況見表1。可以看出，盡管各區(qū)市均已開展了生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，但是，各區(qū)市在案件數(shù)量、案件案值上并不均衡，差距較大。

表1 2020年威海市各區(qū)市生態(tài)環(huán)境損害賠償案件統(tǒng)計

從案件類別看，主要包括大氣污染、水環(huán)境污染、固體廢物污染、生態(tài)破壞、盜伐樹木等5個方面，詳見圖1。可以看出，已經(jīng)開展的案例主要來自生態(tài)環(huán)境部門，其它相關(guān)部門案例較少，有的領(lǐng)域尚未實現(xiàn)“零突破”。

3 威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的探索經(jīng)驗

3.1 高位推動，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)

威海市委、市政府高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，成立了由分管副市長任組長的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由自然資源等16個部門作為成員單位共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作。領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)程及辦公室工作細(xì)則》，建立健全了生態(tài)損害賠償領(lǐng)導(dǎo)小組工作流程、工作細(xì)則和運(yùn)行機(jī)制。市生態(tài)環(huán)境局將該項工作納入年度工作要點(diǎn)，并作為各區(qū)市一把手考核內(nèi)容，確保有力有序有效推行。

圖1 威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償案件類別分布

3.2 配套制度，構(gòu)建體系

一是建立改革工作責(zé)任制。威海市委市政府印發(fā)了《威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作方案》，厘清了相關(guān)部門職責(zé)分工，將生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作量化分解到相關(guān)部門和區(qū)市，明確任務(wù)、目標(biāo)和要求，對案件線索和有效處置情況定期進(jìn)行通報，確保圓滿完成改革任務(wù)。二是實行工作會商制度。根據(jù)工作進(jìn)程，生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門適時召開培訓(xùn)會、座談會、學(xué)習(xí)交流等10余次，開展調(diào)研幫扶2輪，對案件線索進(jìn)行核實分類研判，對開展工作的難點(diǎn)進(jìn)行探討。三是規(guī)范和加強(qiáng)賠償資金管理。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于盡快申請同級財政部門開通生態(tài)環(huán)境損害賠償資金執(zhí)收編碼的通知》，目前，區(qū)市財政部門設(shè)立了本轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬號。財政部門規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金統(tǒng)籌用于損害結(jié)果發(fā)生地開展的生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需的各項支出,實行?？顚Ｓ?。四是建立與公益訴訟的銜接機(jī)制。相關(guān)部門在啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查后，同步告知人民法院和檢察機(jī)關(guān)，避免生態(tài)環(huán)境損害賠償與公益訴訟“撞車”，造成司法資源浪費(fèi)。

3.3 重點(diǎn)突破，大膽實踐

一是探索履行賠償責(zé)任的方式。對生態(tài)環(huán)境損害賠償具體操作流程進(jìn)行實踐，對企業(yè)做好相關(guān)政策的宣傳引導(dǎo)，根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過錯、經(jīng)營狀況、環(huán)境損害等因素，設(shè)計多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，不斷豐富賠償義務(wù)人履行賠償責(zé)任的方式。在案例實踐中，某企業(yè)異味擾民問題嚴(yán)重，周邊群眾反映強(qiáng)烈。雖然歷次廢氣監(jiān)測結(jié)果均符合排放標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到威海要向精致城市方向發(fā)展的目標(biāo)和人民群眾對美好生活環(huán)境的期盼，賠償權(quán)利人決定對該企業(yè)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償。經(jīng)專家評估和部門磋商，企業(yè)自愿以超出實際損害價值的替代修復(fù)賠償模式，對廢氣污染治理設(shè)施進(jìn)行提標(biāo)改造，妥善解決廢氣異味問題。既彌補(bǔ)了對大氣環(huán)境造成的損害，同時又改善了企業(yè)周邊居民的生活環(huán)境，實現(xiàn)了社會效益和環(huán)境效益雙贏，更體現(xiàn)了損害賠償制度改革在推動企業(yè)主動承擔(dān)社會責(zé)任方面的積極作用。二是探索損害賠償與行政處罰的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度側(cè)重修復(fù)受損害的環(huán)境，而行政處罰主要是為了維護(hù)社會公共利益和社會秩序。在案例實踐中，某企業(yè)在施工過程中，未采取管控措施，產(chǎn)生揚(yáng)塵污染，被生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員查處，賠償權(quán)利人采用委托專家評估的方式，對可能造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果與企業(yè)磋商，最終使企業(yè)認(rèn)識到，管控不到位也會對環(huán)境造成損害，甚至可能導(dǎo)致企業(yè)因違反法律法規(guī)受到行政處罰。該企業(yè)立即采取措施，主動消除環(huán)境影響。該案例探索了對損害當(dāng)事人主動修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失，履行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的，按照從輕或者減輕處罰的有關(guān)規(guī)定實施行政處罰[2]；對未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境違法行為采用啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的方式，督促企業(yè)嚴(yán)格落實各項環(huán)境保護(hù)管控措施。三是探索實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)新途徑。生態(tài)環(huán)境損害賠償是綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出環(huán)境問題，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的一項新舉措。由賠償權(quán)利人及其指定的部門機(jī)構(gòu)通過主動磋商的方式督促賠償義務(wù)人開展損害賠償或修復(fù)，一方面可以減少司法資源的浪費(fèi)，另一方面有利于生態(tài)損害責(zé)任第一時間得到追究，生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)責(zé)任能夠盡早履行。對于磋商不成的，由行政機(jī)關(guān)受賠償權(quán)利人委托提起民事訴訟，依法追究當(dāng)事人的賠償責(zé)任。

3.4 三維聯(lián)合，高效互動

一是聯(lián)合相關(guān)部門。生態(tài)環(huán)境資源的管理職能散落在生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等不同部門，遇到管轄權(quán)不明確的案件無法形成統(tǒng)一高效的聯(lián)動機(jī)制。文登市與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務(wù)、林業(yè)等部門建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域線索移交機(jī)制;榮成市積極與財政部門對接，落實生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶；臨港區(qū)與檢察機(jī)關(guān)建立合作機(jī)制，部門之間聯(lián)合協(xié)作與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。二是聯(lián)合相關(guān)區(qū)市。試行前期，開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、簽署賠償協(xié)議、提起賠償訴訟都需要以市政府作為賠償權(quán)利人去實施。后期為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作效率，優(yōu)化工作程序，市生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究，報請市政府統(tǒng)一指定由各區(qū)市政府(管委)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作向常態(tài)化、制度化轉(zhuǎn)變。三是聯(lián)合相關(guān)公眾。針對某企業(yè)異味污染問題，在磋商及修復(fù)過程中，生態(tài)環(huán)境部門組織企業(yè)周邊群眾代表和專家共同參與，主動接受公眾監(jiān)督，讓人民群眾親身體驗生態(tài)環(huán)境修復(fù)取得的實效，增強(qiáng)人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的獲得感。

4 存在問題

一是工作基礎(chǔ)薄弱。兩年來的試行實踐，主要依靠政策推動，缺乏必要的法律依據(jù)，對損害確認(rèn)理解存在分歧，威海市缺乏具備資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)，鑒定隊伍使用的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估方法不一，鑒定技術(shù)水平參差不齊，導(dǎo)致鑒定結(jié)果存在一定的不確定性，難以為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和司法審判工作的順利開展提供有效支撐和可靠依據(jù)[3]。二是工作推進(jìn)不平衡，案件主要來自生態(tài)環(huán)境部門，其他部門案例較少，有的部門還沒有實現(xiàn)“零突破”。三是生態(tài)環(huán)境損害賠償工作涉及專業(yè)性和法律性問題，由改革試行轉(zhuǎn)為常態(tài)化業(yè)務(wù)工作，工作人員的配置和能力不足等問題更加凸顯。

5 對策建議

5.1 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償方面立法

2020年5月28日全國人大審議通過的《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”專設(shè)“第七章 環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，規(guī)定了生態(tài)華景損害賠償責(zé)任，賦予了國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織享有生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，并明確了生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍、懲罰性賠償?shù)葍?nèi)容，從實體法角度確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度[4]。但是，作為一項涵蓋追責(zé)情形、賠償范圍、索賠主體、職責(zé)分工、調(diào)查與磋商、鑒定評估、訴訟程序、資金管理等實體和程序全面的改革制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蚝鸵笮枰M(jìn)一步明確細(xì)化[5]。從頂層設(shè)計上進(jìn)一步明確具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境損害賠償職責(zé)，從省、市法律層面需要對鑒定評估機(jī)構(gòu)及鑒定評估隊伍進(jìn)行制度化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，切實保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作規(guī)范化、精確化、科學(xué)化。

5.2 進(jìn)一步夯實工作基礎(chǔ)

一是組建專業(yè)的調(diào)解隊伍。為了提升賠償能力、提高磋商效率，促進(jìn)磋商盡快達(dá)成一致，吸收各環(huán)境保護(hù)職能部門、專業(yè)律師、調(diào)解員、司法機(jī)關(guān)，組成生態(tài)環(huán)境損害調(diào)解隊伍，避免了行政執(zhí)法和民事索賠在同一部門，防止了性質(zhì)不同的執(zhí)法權(quán)和索賠權(quán)的混淆[6]，保障了磋商、訴訟與司法確認(rèn)的銜接。二是完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險制度。由于損害發(fā)生后修復(fù)費(fèi)用高、時間長，責(zé)任人缺乏賠償能力容易導(dǎo)致環(huán)境得不到及時修復(fù)，在工作過程中探索引入生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險，由保險公司參與損害賠償工作，提供監(jiān)督和保障。三是加強(qiáng)對損害評估機(jī)構(gòu)的規(guī)范與培養(yǎng)。加快生態(tài)環(huán)境損害評估專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償人員培訓(xùn)制度，開展相關(guān)政策規(guī)范、評估技術(shù)等方面的專業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)專業(yè)評估團(tuán)隊的建設(shè)，為生態(tài)環(huán)境損害提供智力支持和技術(shù)保障[7]。四是細(xì)化各項技術(shù)規(guī)范。目前，我國環(huán)境損害鑒定評估理論體系建設(shè)方面仍處于起步階段，尚未形成完備的環(huán)境損害鑒定評估管理模式，從鑒定評估技術(shù)規(guī)范方面看，沒有統(tǒng)一性的程序與技術(shù)體系[8]。在具體實踐中存在職能部門和司法機(jī)關(guān)對賠償適用范圍存在爭議，案件辦理程序不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題。需要可操作性強(qiáng)的技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一文書模板和辦案流程作指導(dǎo)，為損害賠償制度的常態(tài)化運(yùn)行提供保障。

5.3 拓寬賠償權(quán)利人范圍

改革方案規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人為省政府和設(shè)區(qū)的市政府，而在實際工作中，案件線索多由基層掌握，每個案件的啟動和訴訟均要進(jìn)行自下而上的請示和批復(fù)，耗時較長，且由于縣級政府不負(fù)責(zé)管轄行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，積極性不高。建議國家和省級修訂實施方案時，將賠償權(quán)利人范圍拓寬到縣級政府，既發(fā)揮了基層部門的積極性、主動性，也為市級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、二次磋商、強(qiáng)化推進(jìn)留足了空間和余地[9]。

6 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為了滿足新時代我國生態(tài)文明建設(shè)的需求而確立的[10]，改革實踐充分表明，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是一項新的行之有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這項改革以民事法律手段推動生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)，是對以行政手段為主的管理方式的有效補(bǔ)充，有助于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也有助于培養(yǎng)企業(yè)與大眾的環(huán)境責(zé)任感，更加體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，切實保障了公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益，以工作實績提升人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的獲得感和幸福感。