關于排污許可證與環境影響評價制度銜接的思考

李娟娟

(湖北慧智環境科學研究有限公司武漢分公司，湖北 武漢 430000)

1 引言

環境影響評價制度是建設項目的環境準入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制是確保環境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障[1]。原國家環境保護部在2017年11月發布了《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》(環辦環評〔2017〕84號)，通知中明確要切實做好兩項制度的銜接，不斷完善管理內容，推動環境影響評價更加科學合理。

2 環評與排污許可的銜接重點內容

2.1 現有工程回顧性評價

環辦環評〔2017〕84號文中提到對于改擴建項目的環境影響評價項目，應當將排污許可證執行情況作為現有工程回顧評價的主要依據。國家生態環境部在2020年12月23日發布了《關于印發<建設項目環境影響報告表>內容、格式及編制技術指南的通知》[2]，其中的《建設項目環境影響報告表編制技術指南(污染影響類)(試行)》規定改建、擴建及技改項目需說明現有工程履行環評、驗收、排污許可手續等情況，核算現有工程污染物實際排放總量，梳理與該項目有關的主要環境問題并提出整改措施。現有工程污染物排放情況根據排污許可證執行報告填寫，若無排污許可證執行報告或執行報告中無相關內容的，通過監測數據核算現有工程污染物排放情況。因此，在進行改建、擴建及技改項目環境影響評價時需要關注項目的環境影響評價和“三同時”竣工驗收手續，還應關注企業現有工程是否滿足排污許可制度與技術規范要求，包括但不限于現有項目的排放總量、自行監測計劃落實情況、環境管理現狀、排污許可證申領情況、排污許可證執行報告等。根據企業的環評報告、排污許可證副本等資料全面篩查企業現存環境問題并提出整改措施。

2.2 污染影響因素分析

污染影響因素分析是從工藝的清潔生產、工藝過程的主要產排污節點以及末端治理措施的協同性等方面，按照環境要素選擇可能對環境產生較大影響的主要因素進行深入分析[3]。生態環境部發布的不同行業的排污許可技術規范中對其主要生產工藝及生產單元、生產設施及其參數，以及污染物、產污環節、排放方式、污染防治設施工藝、排放口類型等均做了詳細介紹，環評工作者在編制污染影響因素分析時可參考。通常建設單位提供的可研、項目建議書等前期項目資料存在工藝、產污環節及措施不全面的情況，環評工作者可以通過排污許可技術規范研判主要生產設施、產污環節及污染因子是否存在遺漏，優先選擇最佳、可行的污染防治技術，以避免在項目審批環節出現評價因子遺漏、環境影響因素分析不全或錯誤等質量問題，導致環境影響評價結論不正確或不合理的不良后果。

2.3 污染源源強核算

污染源源強核算方法由污染源源強核算技術指南具體規定[4]。截至2021年3月，生態環境部已發布20項污染源源強核算技術指南，涵蓋總則及19個行業。源強核算技術指南不僅適用于新(改、擴)建工程污染源和現有工程污染源源強核算，也適用于排污許可及其他固定污染源管理中的源強核算。技術指南中確定的產排污系數充分考慮了與排污許可技術規范及全國污染源普查工業污染源產排污系數的彼此銜接，在環評工作中可以參照許可規范中的產物系數計算污染源強；已發布污染源源強核算技術指南的行業應結合排污許可技術規范統籌考慮污染物種類，核查確保主要污染物識別全面，這極大地提高了環評工作的科學性。

2.4 污染物總量指標

污染物總量指標是根據環境影響評價報告預測的最佳生產工藝運行狀況及最高污染治理設施效率下核定出的污染物排放量，這種環評預測量為理想狀態下的理論值，導致比實際排放偏小的情況時有發生[5]。為此，污染物源強核算應重點參照行業排污許可規范，源強核算指南基于項目工藝、治理技術等計算，再結合區域環境質量現狀和預測的環境影響，提出污染物排放的允許濃度和排放總量。最終核算出的污染物排放量更加貼合實際產污量，避免因總量核算與實際排污有大的偏差而重新核定總量，增加企業負擔。

2.5 環境保護措施及其可行性論證

環評報告中措施的有效性、可行性的判定應以同類型項目或相同措施項目的實際運行效果為依據，沒有實際運行經驗的可采用科研或試驗(小試或中試)成果。若項目建設地點為環境質量不達標區，應采取國內外先進可行的環境保護措施。就當前這個階段來看，環評工作者在進行污染防治措施及其可行性論證時缺乏實際工程經驗，認知有一定的局限性。各行業的排污許可技術規范中對污染防治可行技術要求均做了相關的規定，按照產品類型、生產單元、主要工序、產污環節、污染物類別等的不同分別推薦了污染防治可行技術，環評工作者可以對照參考，為建設單位選擇可行的污染防治措施提供決策依據。對于不能采用排污許可技術規范所列污染防治推薦可行技術的，環評報告應分析同類或相同措施的污染物的竣工環保驗收或例行監測數據來說明污染治理設施的實際減排效果；若項目所采取的污染防治技術為國內外首例，則應提供科研或試驗(小試或中試)成果數據等證明材料，證明材料應該具有時效性，證明可達到與污染防治可行技術相當的處理能力，并加強后期自行監測、環境管理臺賬記錄，評估技術達標可行性。

2.6 環境管理與監測計劃

行業排污許可技術規范的自行監測管理要求中對監測內容或污染因子、點位、頻次、環境管理臺賬記錄與排污許可證執行報告編制要求等進行了相關規定。截至2020年3月1日，生態環境部發布的《排污單位自行監測技術指南》文件總計26部，包括《總則》以及25個行業分則。環評報告的環境管理和監測計劃內容應重點參照行業排污許可技術規范、排污單位自行監測技術指南總則及行業分則，列表給出監測計劃要求，為企業的環保管理提供了重要依據。

3 加強環評和排污許可兩項制度銜接的建議

為更好地服務建設項目，進一步發揮“環評管準入、許可管排污、執法管落實”[6]的環境管理體系的作用，加強并做好環境影響評價與排污許可的銜接工作，建議將兩項制度的銜接納入環境影響評價技術導則體系的修訂范圍，加強排污許可技術規范與污染源源強核算技術指南體系的銜接，健全工業企業污染防治可行技術指南體系，強化排污許可實際排放量數據填報的真實性，以提高環境影響評價與排污許可制度的銜接。

3.1 將排污許可與環評的銜接內容納入環評導則體系修訂范圍

在后續環評技術導則體系的修訂工作過程中，建議明確環評與排污許可制度銜接的內容和形式，并將排污許可管理要求納入修訂范圍[7]。建議在導則總綱、要素導則和行業導則中進一步優化相關要求，如項目在采取排污許可推薦的可行的污染防治技術時，環評文件可簡化污染防治措施及其可行性分析內容等。

3.2 加強排污許可技術規范與污染源源強核算技術指南體系的銜接

建議適時修訂已發布的污染源源強核算技術指南，加強對環評文件的指導作用，提供更加貼近企業實際排放情況的污染物產排污核算方法；建議對于未發布污染源源強核算技術指南的行業，重點結合已發布的行業排污許可技術規范確定主要污染物的種類，統籌考慮環評與排污許可控制的污染物種類，有利于統一管理尺度，形成環評與排污許可的有效銜接。

3.3 健全工業污染防治可行技術指南體系

排污許可制“一證式”環境管理，迫使企業在注重污染治理設施運行的可靠性、穩定性、運行減排效果及其運行費用的同時，必然優先采用環境、技術、經濟等多種因素下的可行技術，企業對可行技術的運用將助推環境管理的改善。排污許可技術規范中只對污染防治可行技術一般原則作出要求，推薦了污染防治可行技術，但仍不夠全面和具體，截至2021年3月1日，生態環境部已發布了陶瓷工業、印刷工業等5個行業的污染防治可行技術指南，建議盡早出臺其他行業的污染防治可行技術指南，為環評及排污許可提供科學依據，強化環評及排污許可的有效銜接。

3.4 強化排污許可實際排放量數據填報的真實性

對于納入重點管理項目，在全國排污許可證管理信息平臺中填報的企業的實際排放量數據需真實可靠，環評工作者可以在改擴建項目環境影響評價環節對企業的排污情況準確掌握，也可以將實際排污數據定期報送環境統計，簡化環境管理。

4 結語

在我國現行環境管理制度下，環評制度是建設項目的環境準入門檻，排污許可制度是建設項目落實污染防治措施的重要保障。加強環評制度和排污許可制度的有效銜接，可實現排污企業在建設、生產、關閉等全生命周期不同階段的全過程管理，更好地服務于工業企業，促進我國以高水平的生態環境保護推動經濟高質量發展。