粵港澳大灣區協同創新系統的政策體系研究

李鐵成，劉 力

（1.廣東外語外貿大學南國商學院/空港經濟協同創新研究中心，廣東廣州 510545；2.廣東外語外貿大學經貿學院，廣東廣州 510006）

1 研究背景

作為具有兩種制度、3 個關稅區、3 個法律體系的異質城市群［1］，國家中心城市、特區城市、國際金融中心、國際航運中心、國際貿易中心和全球制造中心等交匯的特殊區域，粵港澳大灣區國際科技創新中心建設離不開區域協同創新。在粵港澳大灣區協同創新過程中，需要“有為政府”與“高效市場”的雙重支撐，尤其對粵港澳大灣區中的珠三角9 市而言，通過發揮政策制定的優勢，引導相關主體的創新行為，激發市場活力和提高創新效率，進而促進粵港澳在國際科技創新中心建設中協同創新，是推進粵港澳大灣區協同創新的有效方式。因此，協同創新政策研究是粵港澳大灣區協同創新研究的重要內容之一。

在現有粵港澳大灣區研究中，大量成果集中在公共服務、環境治理、協調機制以及區域創新等方面［2］，而在區域創新中關于粵港澳大灣區協同創新政策的研究并不多見。文獻回顧顯示，目前尚未出臺專門針對粵港澳大灣區協同創新的政策文件，與之相關的政策條款分散在其他諸多政策文件中。這一現狀帶來兩方面的問題：從內容層面上看，由于條塊分割、政出多門，相關政策在部門、地區間的協調性均有待提升；從應用層面上看，相關政策由于尚未體系化，應用者需要自行梳理，缺少便利性。

本研究在概述政策環境變化和系統梳理現有政策文本基礎上，對粵港澳大灣區協同創新政策效應進行評述，并基于區域協同創新系統構成的理論分析，提出了“1+4+2”的粵港澳大灣區協同創新政策體系框架和具體化的政策著力點。本研究建議面對新形勢、新局面和新要求，應通過整合現有相關文件條款，推出協調性、針對性和實用性更強，體系化更突出的粵港澳大灣區協同創新專項政策文件。由于區域協同創新涉及的領域非常寬泛，內容龐雜，對協調度和統合性要求高，因此需要對政策體系進行設計，對內容進行取舍，強調內在邏輯的自洽、邊界的清晰和內容的精確，而不是對相關政策條款的堆砌。本研究正是為此而進行的相關政策研究，希望能夠為政策制定者提供參考。

2 粵港澳大灣區協同創新的政策環境分析

早在2017 年7 月1 日簽署的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》中，國家就已將打造國際科技創新中心確定為粵港澳合作重點領域。2019年1 月6 日，廣東省人民政府發布的《關于進一步促進科技創新的若干政策措施》（以下簡稱“廣東‘科創12 條’”），將推進粵港澳大灣區國際科技創新中心建設列為其中的第1 條，開啟了政策推動粵港澳大灣區協同創新的進程。自廣東“科創12 條”發布之后，粵港澳大灣區協同創新環境不斷發生變化，面對新形勢、新局面，粵港澳大灣區協同創新的重要性進一步顯現，同時也對粵港澳大灣區協同創新提出了更高的要求。若要在政策層面對粵港澳大灣區協同創新作出積極回應，制定專門的粵港澳大灣區協同創新政策文件應是其中應有之義。

2.1 《規劃綱要》與粵港澳大灣區協同創新

2019 年2 月18 日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），確定了“創新驅動、改革引領”為粵港澳大灣區合作發展的基本原則，將建設具有全球影響力的國際科技創新中心確立為粵港澳大灣區的戰略定位之一，對粵港澳大灣區發展具有深遠的影響。《規劃綱要》的相關內容，如實施創新驅動發展戰略，完善區域協同創新體系，集聚國際創新資源，建設具有國際競爭力的創新發展區域的目標，在建設國際科技創新中心過程中構建開放型區域協同創新共同體、優化區域創新環境的要求等，都突顯了協同創新在粵港澳大灣區國際科技創新中心建設中的重要性。

2.2 《示范區建設》與粵港澳大灣區協同創新

2019 年8 月9 日，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（以下簡稱《示范區建設》），確立了深化供給側結構性改革，實施創新驅動發展戰略，建設現代化經濟體系，在構建高質量發展體制機制上走在全國前列的高質量發展高地為深圳建設中國特色社會主義先行示范區的首要戰略定位，提出的實施策略包括加快實施創新驅動發展戰略，以深圳為主陣地建設綜合性國家科學中心，在粵港澳大灣區國際科技創新中心建設中發揮關鍵作用；助推粵港澳大灣區建設，加快深港科技創新合作區建設，探索協同開發模式，創新科技管理機制，促進人員、資金、技術和信息等要素高效便捷流動等。2020 年8 月7 日，《深圳市人民政府關于支持深港科技創新合作區深圳園區建設國際開放創新中心的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）政策吹風會透露，深港科技創新合作區是粵港澳大灣區唯一以“科技創新”為主題的特色平臺，將建設成為國際開放創新中心。《若干意見》從市級層面全面構建支持深港科技創新合作區深圳園區發展的政策框架體系，支持深圳園區建設成為深港科技創新跨境合作先行示范區、國際先進創新規則試驗區、綜合性國家科學中心開放創新先導區、粵港澳大灣區高質量中試轉化集聚區。以深圳為主陣地建設綜合性國家科學中心戰略的實施，以及深港科技創新合作區深圳園區建設國際開放創新中心舉措，昭示粵港澳大灣區協同創新正在向縱深發展，粵港澳大灣區協同創新政策的層次應有新的提高。

2.3 《意見》與粵港澳大灣區協同創新

2020 年3 月30 日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）頒布，強調堅持以供給側結構性改革為主線，堅持新發展理念，堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平的指導思想；將更好發揮政府作用，健全要素市場運行機制，完善政府調節與監管，引導各類要素協同向先進生產力集聚作為基本原則，提出了在健全職務科技成果產權制度、完善科技創新資源配置方式、培育發展技術轉移機構和技術經理人、促進技術要素與資本要素融合發展、支持國際科技創新合作等5 個方面加快發展技術要素市場的措施，為未來粵港澳大灣區協同創新政策的制定指明了方向。

2.4 新發展格局與粵港澳大灣區協同創新

隨著新冠肺炎疫情的全球流行和世界政治、經濟形勢的急劇變化，2020 年我國宏觀政策環境發生了重要變化。2020 年5 月，習近平總書記在參加全國政協十三屆三次會議的經濟界聯組會時強調，要加快構建完整的內需體系，逐步形成以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。國內大循環的本質是在開放經濟環境下延長國內產業鏈、保障供應鏈，帶動消費升級和產業升級，其動力來源于科技創新。發展以5G、新基建、數字經濟、工業4.0 等為代表的科技創新，輔以科技創新體制改革和政策完善，將加大我國在第四次工業革命中的戰略主動性。作為國際科技創新中心，粵港澳大灣區將在創新驅動、產業升級中發揮關鍵作用。在新發展格局下，以新基建推動數字經濟，以數字經濟賦能國內大循環，打造基礎研究、區域創新、開放創新和前沿創新深度融合的協同創新體系［3］，應成為未來粵港澳大灣區協同創新政策設計的重要立足點。

3 廣東省既有粵港澳大灣區協同創新政策評述

由于沒有出臺專門的政策文件，對粵港澳大灣區協同創新政策效應的評價只能依據現有的相關政策。廣東省既有與粵港澳大灣區協同創新相關的政策分散在相關部門和珠三角各城市中，需要逐一進行梳理。

3.1 省級層面相關政策

在省級層面，綜合行政管理部門和有關職能部門推出了與粵港澳大灣區協同創新相關的政策措施。

3.1.1 綜合行政管理部門制定的相關政策

2019 年7 月，廣東省委和省政府印發了《關于貫徹落實〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出了貫徹落實《規劃綱要》，攜手港澳建設富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群，打造高質量發展的先行區、示范區的66 條意見；同期，廣東省推進粵港澳大灣區建設領導小組印發了《廣東省推進粵港澳大灣區建設三年行動計劃（2018—2020 年）》（以下簡稱《行動計劃》），提出了9 個方面100 項重點舉措。這兩個文件均在優化提升空間發展格局、建設國際科技創新中心、協同構建具有國際競爭力的現代產業體系、加快形成全面開放新格局和共建粵港澳合作發展平臺等方面提出了政策措施（見表1），其中許多都與粵港澳大灣區協同創新直接相關，如在《實施意見》中涉及35 項，在《行動計劃》中涉及51 項。

表1 廣東省委省政府出臺的與粵港澳大灣區協同創新直接相關政策措施統計 單位：項

3.1.2 職能部門制定的相關政策

廣東“科創12 條”是由廣東省科技廳等8 個廳局制定的關于科技創新的政策文件，與粵港澳大灣區協同創新的關系最為密切。按政策屬性，將廣東“科創12 條”歸納為區域創新（第1、2 條）、創新人才（第3 條）、創新平臺（第4 條）、創新載體（第5 條）、創新主體（第6 條）、創新要素（第7、8、9 條）和創新環境（第10、11、12 條）共7 個方面91 項政策措施，經梳理，與粵港澳大灣區協同創新直接相關的政策主要涉及區域創新（第1、2 條）、創新人才（第3 條）和創新要素（第9 條）共15 項政策措施，占全部91 項具體細化政策內容的17%。可見，與粵港澳大灣區協同創新直接相關的政策在廣東“科創12 條”中占據比較重要的位置。如表2 所示。

表2 廣東“科創12 條”中涉及港澳條款及舉措

3.2 珠三角市級層面相關政策

作為對廣東“科創12 條”的響應，珠三角地區的廣州等7 市直接出臺了相應的配套政策，深圳和東莞市則作出了擴展性響應。

3.2.1 廣州等7 市的直接響應

截至2019 年年底，在珠三角地區共有廣州、佛山、珠海、江門、惠州、中山和肇慶7 個城市出臺了落實廣東“科創12 條”的配套措施。在這些配套措施中，均包含了涉及港澳的政策內容，主要集中在區域創新、創新人才和創新要素3 個方面，此外在創新平臺和創新主體中也有涉及。分城市看，廣州、中山、珠海、江門和惠州市出臺的政策中，涉及港澳的條款占比均超過廣東“科創12 條”中17%的占比，分別為52%、33%、32%、27%和25%；肇慶和佛山市的政策中涉及港澳條款占比未超過廣東“科創12 條”的占比，分別為16%和14%。可見，在珠三角城市的廣東“科創12 條”配套措施中，與粵港澳大灣區協同創新直接相關的政策也占有較大的份量，為順利推進粵港澳大灣區協同創新奠定了良好的政策基礎。

3.2.2 深圳和東莞市的擴展性響應

雖然深圳和東莞市沒有直接出臺對廣東“科創12 條”的配套措施，但是都提出了創新城市的目標和舉措，可視為對廣東“科創12 條”的擴展性響應。如深圳市于2019 年6 月發布了《深圳經濟特區科技創新條例（草案）》征求意見稿，包括總則、基礎研究、技術創新、成果轉化、科技金融、知識產權、空間保障、創新環境和附則九章共108 項條款；東莞市人民政府于2019 年3 月22 日發布《關于貫徹落實粵港澳大灣區發展戰略 全面建設國家創新型城市的實施意見》，全文共20 條措施，包含了推進重大科技基礎設施建設與應用、高標準建設省實驗室、支持高校開展基礎研究、建設高水平新型研發機構、大力支持重點領域核心關鍵技術攻關、強化重大平臺的帶動作用、全面開展創新強鎮建設等內容，覆蓋了源頭創新、技術創新、成果轉化、企業培育4個體系的內容。在深圳和東莞市出臺的這兩個文件中，涉及許多與粵港澳大灣區協同創新有關的政策，支持強度可觀。

3.3 既有政策總體評價

對廣東省既有粵港澳大灣區協同創新政策，經過分析，可以總結得出以下4 個特點：

一是相關部門和城市高度重視。以廣東“科創12 條”為代表的現有文件提出了較多涉及粵港澳合作的政策條款，為粵港澳大灣區協同創新提供了政策支持，如廣東“科創12 條”前2 項條款的內容直指粵港澳大灣區協同創新（1.推進粵港澳大灣區國際科技創新中心建設；2.鼓勵港澳高校和科研機構承擔省科技計劃項目）。在城市層面，7 個城市均將參與粵港澳大灣區國際科技創新中心建設列為第1 條。

二是相關政策條款零散分布。既有涉及粵港澳大灣區協同創的政策體現在由有關部門制定的一些政策文件中，這些文件再由有關城市通過制定實施細則加以落實，因此相關政策條款分散存在于有關部門和城市制定的相關文件中，呈現出條塊分割的特點，對政策使用者和研究者而言，需要自行進行梳理，加大了使用成本。

三是體系標準不一。現有相關政策并未按區域協同創新的邏輯體系進行編排，對同一份文件的理解和認識并不完全一致，政策的協調性需要進一步提高。以廣東“科創12 條”為例，在廣州市的配套政策中，6 項主要措施集中體現在兩個條款中，而江門市配套政策的9 項措施分別在5 個條款中體現；中山市將全力打造高水平科技創新平臺載體視為創新主體政策，而江門市將加強創新創業載體建設視為創新要素政策等。

四是政策連通性有待加強。實踐中并不強求政策在文本上的一致性，不同政策文本中內容的兼容性更為重要；然而，如果不同政策文本中對同一政策的響應程度存在差異，容易造成政策執行標準和環境的不兼容。對區域協同創新而言，為了確保政策在地區和行業間的兼容性，需要對不同的政策文件版本進行整理和調整，如深圳與東莞市推出自己的科技創新政策，與其他7 市對廣東“科創12 條”的直接響應有所不同。珠三角9 市創新政策環境如何協同，需要在政策文本層面進行對接和連通。

總之，就粵港澳大灣區協同創新而言，廣東現有的科技創新政策有較大的支撐力度，但是內容龐雜、靶向性不強，缺乏系統性、協調性和便利性，需要通過制定專項政策來彌補。

4 粵港澳大灣區協同創新系統政策體系的構建

目前，粵港澳大灣區協同創新存在的許多問題，與制度設計有關，如科技創新與產業結合不緊密、創新人才流動不暢、產業協同能力不高、區域協同創新創業軟環境不夠完善［4］，以及協同創新體制機制仍不夠完善、創新要素跨境流動存在約束、創新資源共享缺乏長效機制、科技教育合作的深度和廣度不夠等［5］。在點、線層面上探討優化協同創新機制和完善措施，如優化粵港澳大灣區人才協同機制［6］，聯合粵港澳三地的政府、高校、科研機構、高新技術企業等成立粵港澳大灣區協同創新發展智庫等［7］，雖然有助于協同創新環境的完善，然而要推動粵港澳大灣區協同創新邁上新臺階，需要全面深化改革，出臺全方位的支持政策。隨著環境的變化，整合現有相關政策文件，制定專門的粵港澳大灣區協同創新政策，以進一步明晰粵港澳大灣區協同創新在國際科技創新中心建設、深圳中國特色社會主義先行示范區建設、綜合性國家科學中心建設和以國內大循環為主新發展格局中的重要性，時機已經趨于成熟，現實意義也更加明顯。因此，構建協同創新系統的政策體系分析框架，為政策的制定提供基礎保障顯得尤為必要。

4.1 粵港澳大灣區協同創新系統的構成

粵港澳大灣區協同創新是區域協同創新系統的一個典型案例，其研究受到學界的廣泛關注，葉林等［2］學者曾對相關文獻進行了全面的綜述。協同創新最早是指由一群自我激勵的人員組成網絡小組，成員之間通過網絡來進行思路、信息及工作狀況的交流與合作，以實現共同目標的行為方式［8］。以此為基礎，不斷有學者對這一概念進行擴充，如有學者認為協同創新的核心是企業、政府、各類機構和其他多元化主體等，為了實現重大科技創新而開展的大跨度整合的組織模式［9］。協同創新落實在區域上，就表現為區域協同創新。區域協同創新是指在一定區域內，不同地區之間通過協調各類要素，包括人口、社會、經濟、環境等方面的發展速度、規模、結構來縮小地區間差異，通過協調發展來實現整個區域的效益最大化［10］。區域協同創新既是區域創新系統的一種形式，也是區域協同發展的重要內容之一，相關研究對推動我國實施創新驅動發展戰略起到了至關重要的作用。一般認為，區域創新系統由相互聯系的子系統組成［11］，在制度的保障下，區域創新系統內不同的子系統在一定的地理邊界內通過積極的互動形成創新網絡［12］，最終推動區域的協同創新。葉林等［2］將區域協同創新系統分為制度協同創新、主體協同創新、要素協同創新和網絡協同創新等四大子系統，它們構成了區域協同創新的主要內容，強調制度因素的作用、各主體之間的協作、創新要素的流動以及創新網絡的建立。

區域協同發展被認為是區域合作發展的高級階段，即區域主體通過要素、產業、創新活動及至公共服務等方面的全方位、多領域合作，從功能合作走向制度合作，以互利共贏為目標，追求協同利益最大化。創新協同與協同治理、空間協同和產業協同一起，構成了區域協同發展機制的4 個分析維度［13］。基于區域協同發展的內涵，結合區域協同創新系統的構成，本研究將粵港澳大灣區協同創新系統劃分為頂層制度設計系統、中層實施系統和底層支持系統，其中，中層實施系統由主體協同創新、要素協同創新、產業協同創新和空間協同創新4 個子系統構成；底層支持系統由協同創新平臺和協同創新環境兩個子系統構成。

4.2 基于粵港澳大灣區協同創新系統的政策體系設計

區域協同創新政策體系是區域協同創新系統結構的映射，區域協同創新系統的構成決定了區域協同創新政策體系的建構。基于粵港澳大灣區協同創新系統的構成，本研究提出粵港澳大灣區協同創新政策的“1+4+2”三維立體結構體系（見圖1）：“1”為協同創新頂層制度設計系統政策；“4”為協同創新中層實施系統政策（包括主體協同創新政策、要素協同創新政策、產業協同創新政策和空間協同創新政策）；“2”為協同創新底層支持系統政策（包括協同創新平臺政策和協同創新環境政策）。這個三維立體結構的政策體系，體現了創新鏈條在過程上、內容上和空間上的完整性與協同性，能夠為政策制定提供體系框架，能夠體現區域協同創新政策的特點，進而能夠發揮政策對粵港澳大灣區協同創新的支撐作用。

圖1 區域協同創新系統及其政策體系構成

4.3 粵港澳大灣區協同創新“1+4+2”政策體系內涵

頂層制度設計系統政策、中層實施系統政策和底層支持系統政策具有內在聯系，相互支撐，共同構成了粵港澳大灣區協同創新政策的“1+4+2”三維立體結構體系。

4.3.1 協同創新頂層制度設計系統政策

協同創新頂層制度設計系統政策體現為粵港澳大灣區制度協同創新政策，重在進行機制體制的構建與完善。構建開放型協同發展的區域協同創新共同體，優化創新制度和政策環境，是粵港澳大灣區建設國際科技創新中心的基本方略之一。面對粵港澳大灣區各城市所擁有的創新資源差距大且同質性強，導致粵港澳大灣區科技協同創新程度較低的現實［14］，通過頂層設計建立跨境協商管治機制，為粵港澳大灣區的整合發展創造深度合作的環境［15］，乃是粵港澳大灣區制度協同創新政策要解決的基礎性問題。作為頂層制度設計系統，協同創新制度需要進行一體化的建構與完善，因此，粵港澳大灣區協同創新制度設計的政策核心是打破以行政、地區和行業為內核的管理邊界，破除管理壁壘，探索有利于人才、資本、信息、技術等創新要素跨境流動和區域融通的政策舉措，以統一的政策標準進行全域覆蓋，在區域內創造一個無歧視的、無縫對接的創新政策環境。

4.3.2 協同創新中層實施系統政策

協同創新中層實施系統政策上連頂層制度設計系統政策（“頂天”），下接底層支持系統政策（“立地”），是粵港澳大灣區協同創新實施主干部分。

（1）主體協同創新政策。主體協同創新政策的核心是提升不同創新主體順暢對接與協同行動的意愿和能力，以加強協同合作的方式提高創新效率。在廣東“科創12 條”對創新主體普惠性政策的基礎上，粵港澳大灣區主體協同創新政策的重點應放在加強創新基礎能力建設、提升產學研融合水平、打造高水平科技創新載體和平臺、推進科技創新資源開放共享等方面。

（2）要素協同創新政策。要素協同創新政策的核心是通過改革破除機制體制障礙，加大要素的市場化配置實施力度。根據《意見》提出的以供給側結構性改革為主線，健全要素市場運行機制，完善政府調節與監管，引導各類要素協同向先進生產力集聚的基本原則，粵港澳大灣區要素協同創新政策就是要促進技術要素市場加快發展，發揮技術要素市場化配置體制機制，推動創新要素協同向先進創新生產力集聚。

（3）產業協同創新政策。加快制度創新和先行先試，建設現代化經濟體系，更好融入全球市場體系，建成世界新興產業、先進制造業和現代服務業基地，建設充滿活力的世界級城市群是《規劃綱要》確定的粵港澳大灣區戰略定位之一。作為世界四大灣區之一，粵港澳大灣區產業協同創新政策的核心就是要通過制定深化供給側結構性改革，支持新產業、新業態、新模式培育發展，加快發展先進制造業和現代服務業發展，促進產業優勢互補、緊密協作、聯動發展，培育若干世界級產業集群等一系列具體政策，推動具有國際競爭力的現代產業體系的構建。

（4）空間協同創新政策。網絡化創新空間的存在是區域創新要素高效流動的重要基礎，因此，粵港澳大灣區空間協同創新政策的核心在于落實《規劃綱要》確定的粵港澳大灣區極點帶動、軸帶支撐、輻射周邊的空間布局原則，優化網絡化創新空間，為創新要素流動創設無障空間。

4.3.3 協同創新底層支持系統政策

區域協同創新系統建構在區域創新環境之上，搭建創新平臺和完善制度環境是底層支持系統建構的兩個重要方面。

（1）協同創新平臺政策。創新平臺是創新項目的載體，區域協同創新平臺的核心使命就是搭建起一個信息開放、層次分明、功能互補、運作有序，能夠使多元主體共建共享的協同創新平臺系統。《規劃綱要》提出共建粵港澳合作發展平臺，明確加快推進深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等重大平臺開發建設，充分發揮其在進一步深化改革、擴大開放、促進合作中的試驗示范作用，拓展港澳發展空間，推動公共服務合作共享，引領帶動粵港澳全面合作，因此，粵港澳大灣區協同創新平臺政策的核心是為共建粵港澳合作發展平臺提供政策保障。

（2）協同創新環境政策。區域協同創新環境政策的核心是推動良好區域創新環境的制度構建與優化，粵港澳大灣區協同創新環境政策重在規則層次上推動與創新相關的制度改革和法治建設。

5 基于新體系框架的粵港澳大灣區協同創新政策措施選擇及建議

由于區域協同創新政策同時涉及性質不同的區域、主體、要素和產業之間的相互疊加與沖突，內容邊界的控制顯得至關重要。如果內容過于狹窄，勢必達不到全面協同的目的；如果內容過于寬泛，也不利于各合作方核心競爭力的打造。因此，在政策體系明確以后，確定內容邊界成為制定協調性、針對性和實用性更強、體系化更突出的粵港澳大灣區協同創新政策的核心變量。根據粵港澳大灣區協同創新系統的構成，本研究設計了相對應的政策體系和政策措施，包括7 個政策子系統、25 個政策覆蓋范圍和91 個政策著力點（見表3），建議以此為整體架構依據，著手制定《粵港澳大灣區協同創新實施細則》，出臺《粵港澳大灣區協同創新政策匯編》，以更清晰化的呈現方式和解讀為各地推進粵港澳大灣區協同創新提供指引。

表3 粵港澳大灣區協同創新系統的政策體系與政策措施

表3 （續）

表3 （續）

基于上述選擇策略，建議有關部門依據“1+4+2”三維立體結構體系，從政策著力點入手制定粵港澳大灣區協同創新政策，并在實操過程中遵循如下原則：一是篩選。在現有眾多政策條文中，以粵港澳合作為主題對各部門、各地區的相關文件條款逐一進行篩選，將所有相關內容歸總形成政策池。二是整合。按“1+4+2”政策體系將政策池中的內容分別納入到相應部分中去，使內容條理化、系統化、清晰化。三是打通。以協調性為目的，對同一性質的政策條款逐一進行合規性、合理性審核，使同一條款在各地區獲得一致性的政策效力。四是補新。對無法從政策池中找到的新體系框架下的政策內容，組織力量重新制定。

6 結論

通過對粵港澳大灣區協同創新政策現狀及其未來完善方向和路徑的分析，本研究得出如下結論：

（1）現有條塊分割、分散化的粵港澳大灣區協同創新政策，已不適應國家對加快推進粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的要求，制定協調性、針對性和實用性更強，體系化突出的粵港澳大灣區協同創新政策應該提上有關部門的議事日程。

（2）制定完善的粵港澳大灣區協同創新政策的基本前提之一，是構建一個科學的粵港澳大灣區協同創新系統。建立在區域協同創新系統理論分析之上，本研究提出的“1+4+2”粵港澳大灣區協同創新三維結構政策體系，力圖為粵港澳大灣區協同創新政策的制定提供框架基礎。

（3）以“1+4+2”政策體系框架為依據，通過與現有相關政策條款相對照，可以發現許多有待完善的政策空間，未來應著手制定《粵港澳大灣區協同創新實施細則》、出臺《粵港澳大灣區協同創新政策匯編》。在這一過程中，可以考慮本研究提出的篩選、整合、打通和補新的操作原則，以及包含7 個政策子系統、25 個政策覆蓋范圍和91 個政策著力點的政策體系建議。

政策效力的發揮離不開理論研究的支撐以及政策與現實的相互調適，在異質城市群中推進協同創新，政策協調顯得尤其重要。為此，對粵港澳大灣區協同創新政策的研究將伴隨粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的全過程，需要長期進行跟蹤研究。