中國對澳大利亞進口大麥實施“雙反”的案例分析

鄧夢菊 黃水靈

摘 要：反傾銷與反補貼是世界各國常用的貿易救濟手段。在新冠肺炎疫情全球肆虐之時，中國公布了對原產于澳大利亞進口大麥的貿易救濟措施結果，這是我國第一次對澳大利亞產品實施的反傾銷反補貼案件。本文對此次雙反調查的背景、案情與爭議進行詳細分析，并提出了對策建議。

關鍵詞：進口大麥;反傾銷;反補貼

一、引言

反傾銷與反補貼已成為世界各國常用的貿易救濟手段，已從單一的反傾銷或反補貼措施向更為復雜的反傾銷反補貼聯動措施（雙反措施）發展。入世后，中國積極踐行自由貿易理念，在不斷拓展對外開放廣度和深度之時，國內市場也頻繁遭遇國外傾銷與補貼產品進口的劇烈沖擊。面對這些沖擊，中國適度、合理、規范地運用反傾銷、反補貼甚至雙反措施，維護相關產業的經濟利益。2020年5月，中國對來自澳大利亞的大麥進口征收為期5年的反傾銷稅和反補貼稅，這是中國公布的第一起對進口產品的貿易救濟措施案，也是第一次對澳大利亞產品實施反傾銷反補貼案。這為中國從行業層面研究對外雙反措施提供了一個非常有代表性的案例。本文對這一案件進行細致分析，從中得到一些重要啟示和建議。

二、案情綜述

隨著農產品加工業技術的快速發展與成功應用，大麥已成為畜牧業和水產養殖業的優質飼料和啤酒釀造工業的重要原料，是全球種植面積第四大禾谷類作物。在經濟發展、人口增加和收入提高中，中國啤酒業和畜牧業快速發展，拉動了大麥需求的持續增長。但中國大麥產業沒有將迅速增長的剛性需求轉化為發展機遇，相反種植面積和產量卻呈現出持續萎縮的態勢，從2010年的553.2千公頃和195.2萬噸下降到2018年的262.5千公頃和95.7萬噸。而中國大麥進口強勁增長，從2010年174.5萬噸飆升至2015年的1073.2萬噸，近年來有所下降，2019年進口量也高達592.9萬噸。其中，澳大利亞是第一大來源國，2012年進口占比高達82.22%，近年來有所回落，但占比仍超過50%。進口過度集中對中國大麥產業的健康發展和相關產業安全帶來巨大威脅和挑戰，極大地影響大麥種植農戶收入增加，尤其阻礙占中國2/3大麥種植面積西部農牧區域農戶收入水平的提高。

近些年來，中國大麥需求不斷擴大，但種植面積不斷萎縮，種植戶虧損嚴重，種植意愿下降，這種非正常現象引起中國大麥產業界和行業協會的高度關注，并認為這是由于澳大利亞在中國市場上以傾銷和補貼的方式低價大量出口大麥導致的。2018年10月9日，中國國際商會代表國內大麥產業界，向商務部提出申請，請求對原產于澳大利亞的進口大麥進行反傾銷反補貼調查。通過一年半的調查，國務院關稅稅則委員會作出裁決，從2020年5月19日起的五年內，對澳大利亞進口大麥征收73.6%反傾銷稅和6.9%反補貼稅。從結果看，征收“雙反”稅后的一年內，中國從澳大利亞大麥進口占比跌至7.61%，從烏克蘭、加拿大、法國大麥的進口占比均上升至25%以上，自阿根廷的進口占比也從先前的不足0.08%上升至11.43%。可見，中國采取的雙反措施具有明顯的貿易轉移效應，大麥進口集中度顯著下降，有助于中國大麥產業健康發展，維護上下游產業鏈的共同發展。

三、案情分析

（一）立案調查

由于澳大利亞以低于正常價值向中國大幅度出口大麥，“量增價跌”明顯，國內大麥產業遭到嚴重損害。2018年10月，中國國際商會作為申請人，代表國內大麥產業界先后兩次向商務部提交了澳大利亞大麥反傾銷和反補貼調查申請。經過對申請人資格、調查產品相關情況、對國內產業造成損害及其程度、傾銷和補貼與損害之間的因果關系等材料進行審查后，商務部認為本案申請符合中國《反傾銷條例》《反補貼條例》第十一條、第十三條和第十七條有關國內產業提出反傾銷反補貼調查申請的規定，申請書中包含了規定的反傾銷反補貼調查立案所要求的內容及有關證據。根據審查結果及《反傾銷條例》《反補貼條例》第十六條規定，商務部對澳大利亞大麥進行反傾銷反補貼調查，并把本案申請書的公開版本及保密版本的非保密概要登載于商務部網站。傾銷、補貼調查期為2017年10月1日至2018年9月30日，產業損害調查期為2014年1月1日至2018年9月30日。該案定于2019年11月19日前結束，若有特殊情況延長至2020年5月19日。

（二）傾銷與補貼調查

2018年12月21日和2019年1月15日，商務部分別向各利害關系方發放了反傾銷和反補貼調查問卷，并明確告知應按要求在各問卷規定時限內如實填寫，及時提交完整準確的答卷。2019年11月14日和2019年12月17日，商務部發布公告，將傾銷調查期限延長至2020年5月19日，將補貼調查期限延長至2020年6月21日。

澳大利亞政府、部分商會和協會、部分應訴公司對申請人資格提出異議：中國的國際商會是政府的一個部門，調查機關沒有確定是否存在啟動這次調查的“例外情況”，申請人不具備代表國內產業申請調查的資格。根據中國《反傾銷條例》《反補貼條例》關于國內產業認定的規定，國內產業是指中華人民共和國國內同類產品的全部生產者，或者其總產量占國內同類產品全部總產量的主要部分的生產者。中國國際商會，是依法成立的全國性、聯合性、非營利性的社會組織，在農業方面長期從事信息收集、損害預警、政策研究等具體工作，覆蓋了云南、江蘇、內蒙古等省及自治區的大麥種植產區。并且申請人獲得了大麥產量占同期國內總產量的比例大于50%的云南等6大主產區的授權。因此，申請人完全具備代表國內產業申請調查的資格。

在傾銷裁決中，以全球海關數據庫統計的澳大利亞對埃及的出口價格作為確定正常價值的基礎，把全球海關數據庫統計的澳大利亞對中國的出口價格作為確定出口價格的基礎，以中國海關統計的傾銷調查期內被調查產品加權平均的CIF價格作為到岸價格。根據《反傾銷條例》第六條，在考慮影響價格的各種可比性因素的基礎上，將正常價值和出口價格放在同一水平進行了比較。在計算傾銷幅度時，又將加權平均正常價值和加權平均出口價格進行比較。經商務部計算，最終裁定澳大利亞各公司的傾銷幅度均為73.6%。

在補貼裁決中，主要對澳大利亞補貼調查期內及之前9年中可能給企業帶來利益的財政資助展開調查。根據《反補貼條例》第二十一條規定，對澳大利亞大麥在生產及銷售等環節獲得的補貼及其金額應根據可獲得事實作出裁定，并得出從價稅率。商務部調查發現，主要使用于大麥產業的澳大利亞的可持續農村用水和基礎設施項目（100億澳元）、南澳大利亞州默累河可持續發展計劃-灌溉效率改進計劃（6500萬澳元）和維多利亞州農業基礎設施和就業基金（6684萬澳元），均具有專向性，存在著財政資助和補貼利益。商務部依據2017和2018年澳大利亞大麥面積占作物總面積的比重分攤得出大麥產業所獲補貼額，以澳大利亞大麥總產量計算大麥單位重量獲得的補貼額，根據中國海關統計的調查期內CIF加權平均出口價格計算被調查產品的從價補貼率。經計算，以上三個項目的補貼率分別為5.82%、0.52%、0.56%。最終澳大利亞進口大麥產品的從價補貼率為6.9%。

（三）損害調查

在本案調查中，澳大利亞政府認為中國將沒有從澳大利亞進口的種用大麥納入反傾銷反補貼調查，擴大了大麥產業的調查范圍。同時，進口被調查產品包括釀酒級大麥（麥芽大麥）、中等質量大麥和飼料大麥，這三種大麥產品的質量、市場和價格等都存在差異性，申請書及問卷調查中確定申請調查產品的范圍不合理。

然而，中國立案公告中非常明確了被調查的產品范圍，不能僅以產品用途不同為由將種用大麥和釀酒級大麥排除在被調查產品范圍之外。同時，澳大利亞政府沒有對被調查產品在質量、市場和價格等方面的差異提供證明文件。商務部調查發現，中國國內種植的大麥與被調查的大麥在物理特性、種植方法、產品用途、銷售渠道、客戶群體等方面無實質差別，沒有證據表明下游用戶在使用時存在明顯的分界線，兩者間具有相似性和可替代性，存在競爭關系，屬于同類產品。生產商和貿易商在答卷中認為，種植者將大麥交由散貨裝卸商時認定的類別才是決定將大麥作為麥芽還是飼料銷售的基礎。答卷中也未發現啤酒級大麥和飼料級大麥在種植中是否進行區分及是否存在成本差別等方面的證據。因此，中國商務部在終裁中沒有接受澳大利亞政府對大麥型號劃分的主張，并依據《反傾銷條例》《反補貼條例》第七條，對國內產業損害進行了調查，結果詳見表1。

從表1可知，在損害調查期內，從澳大利亞進口大麥的絕對數量大幅增加，從2014年的387.71萬噸增加到2018年的417.84萬噸;到2018年，幾乎占到中國大麥市場份額的一半，而且遠超過中國同期國內大麥總產量。可見，澳大利亞進口大麥在中國市場中處于競爭優勢和主導地位。2014-2017年，澳大利亞大麥的進口價格從2.11元/公斤大幅下降至1.55元/公斤，同期進口數量從387.71萬噸大幅增長到648.04萬噸，表現出量增價跌的態勢，使得中國大麥的銷售價格從2.14元/公斤下降至1.90元/公斤。

在損害調查期內，中國大麥種植面積由2014年的703.20萬畝減少至2018年的614.50萬畝，總面積減少12.61%，總產量降幅為5.63%。與此同時，銷售收入由38.78億元下降至33.69億元，下降13.13%;種植成本從731.52元/畝增長至832.88元/畝，增長13.86%。銷售收入的減少和種植成本的增加導致中國大麥的利潤始終處于虧損狀態，并且虧損額逐漸擴大，從2014年的-180.09元/畝擴大到2018年的-284.68元/畝，每畝虧損額擴大了58.08%。可見，在損害調查期內，中國國內大麥產業遭受了嚴重的實質性損害。

（四）因果關系分析

澳大利亞政府認為，中國對玉米的支持政策使得玉米價格高，中國小麥最低收購價政策是鼓勵中國農民種植小麥而非大麥，中國國內大麥產業的生產成本較高，不具有競爭力。并且2015- 2016年來自澳大利亞進口的大麥占比降低，且進口價格高于其他競爭市場的價格。中國國內用戶進口被調查大麥是出于對價格以外的因素考慮，如中國供給嚴重不足，被調查大麥產品質量高等。基于此，澳大利亞政府認為，中國國內同類產業受到的損害與從澳大利亞進口的大麥無關。

然而，澳大利亞政府沒有提交南澳和西澳大麥生產成本信息的相關證據以證實該信息。被調查產品確實存在傾銷與補貼，并對中國國內同類產品造成價格削減，導致國內同類產品不能以合理的價格銷售。可見，以個別期間、個別經濟指標來分析中國國內產業是否遭受損害并不客觀。相比中國政府的小麥和玉米政策，種植者更會考慮作物輪作關系以及綜合收益等，這并不能否定被調查產品進口與國內產業遭受實質損害之間的因果關系。中國國內制麥芽企業除購買被調查產品外，還采購了國內同類產品。可見，被調查產品和國內同類產品個別指標的差異并不是影響下游用戶采購的主要因素，價格才是關鍵。而且沒有證據表明，其他國家進口大麥的影響、外國與國內生產者的限制貿易的做法及它們之間的競爭、消費模式的變化、技術發展、國內產業同類產品出口狀況、國內產業生產技術以及不可抗力、天氣情況等因素，造成了中國國內產業實質性損害。

因此，商務部根據《反傾銷條例》第二十四條，對澳大利亞進口大麥的傾銷、補貼與國內產業受到實質損害之間是否存在因果關系進行了調查。在損害與補貼調查期內，澳大利亞進口大麥一直在中國占有較高的市場份額，最高時超過60%，相對于中國大麥總產量的比例始終維持在高位，總體呈上升趨勢，最高時達到390%。傾銷與補貼的大麥進口以低于國內大麥價格進入中國市場，獲得傾銷與補貼的進口大麥的低價競爭，導致中國大麥價格下降。受此影響，中國種植戶減少大麥種植面積，國內總產量和市場份額出現下降，銷售收入和平均每畝收入也出現下降，反觀國內大麥種植成本不斷增長，導致中國大麥的盈利情況不斷惡化，在損害調查期內始終處于虧損狀態，而且各年平均每畝虧損額逐漸擴大。可見，傾銷和補貼與實質損害之間存在因果關系。

（五）終裁結果

根據調查結果，2020年5月18日，商務部發布了2020年第14號和第15號公告，公布了對原產于澳大利亞進口大麥反傾銷調查和反補貼調查的最終裁定。由于原產于澳大利亞的大麥存在傾銷和補貼，國內大麥產業遭受到實質性損害，而且傾銷和補貼與實質損害之間存在因果關系，決定自2020年5月19日起，為期5年，對原產于澳大利亞的大麥征收73.6%的反傾銷稅和6.9%的反補貼稅。

四、啟示與對策

（一）充分利用救濟制度保護國內農業產業安全

產業安全是中國經濟安全的重要組成部分，保護產業安全是中國制定經濟政策的基本出發點，而確保農業產業安全則是重中之重。中國已是全球最大的農產品進口國，不斷開放的國內市場也加大了中國遭受別國以傾銷和補貼產品進口的風險。反傾銷與反補貼已經成為國際貿易的常態。當外國企業利用傾銷和補貼不正當的市場競爭手段，以低價搶占中國農產品市場份額時，中國應根據《中華人民共和國反傾銷條例》《中華人民共和國反補貼條例》等，及時運用WTO規則，合法有序地采取反傾銷、反補貼救濟制度，維護公平競爭的市場環境，遏制不公平的貿易行為，保護自身利益、確保產業安全。此次商務部快速及時地對澳大利亞進口大麥開展雙反立案調查，就是中國充分利用貿易救濟制度保護國內產業安全的最好證明。該案從立案通知、信息公開、對利害關系方的通知與意見征求、終裁前信息披露等方面都遵循WTO規則，立案問卷調查、證據收集和初裁及終裁報告也完全符合WTO《反傾銷協定》《反補貼協定》的相關條款，標志著中國已根據世貿組織規則建立了日益完善的貿易救濟制度，能合理運用國際規則捍衛農產品貿易的合法權益。然而，在制定反傾銷反補貼措施的同時，也要完善原產地規則，謹防被訴國通過第三國繼續向中國出口，規避反傾銷制裁。

（二）進一步發揮行業協會和商會的作用

近年來，為了促進農業的快速發展，中國建立了各種農業協會和商會。由于對外反傾銷反補貼調查程序復雜、涉及范圍廣、時間長，在反傾銷反補貼立案與調查中，不僅要發揮政府部門、商協會、農業企業和農戶四體聯動的聚合效應，而且更要發揮行業協會和商會的協調管理作用。本案就是中國國際商會履行工作職責、發揮協調管理的重要體現。從申請立案到最終裁定，中國國際商會做了大量工作，如收集整理各產區大麥種植戶數據、國內大麥產業及損害數據，提交國內生產者調查問卷與答卷，主產區實地調研，提交澳大利亞農業政策、大麥產業政策、補貼政策及相關信息與證據等，是本案最終征收反傾銷反補貼稅的堅實基礎。然而，為了更好地保護中國農業產業發展，應將產業安全工作前置化，行業商協會要加強產業損害、進出口秩序預警工作，對自給率50%以下的農業產業進行監測，密切關注其進口數量、價格與市場份額的變動情況及對國內產業的影響，定期全面深入進行產業損害調查研究，時刻警惕有可能存在的傾銷與補貼行為，盡量降低或縮短農業產業的受損程度和時間。同時，要提升農業企業、農業種植大戶甚至廣大農戶的產業安全意識，行業商協會要集中培訓他們反傾銷反補貼方面的知識，以提高他們對這類事件的敏銳度，一旦再發生類似案件，他們能利用法律和WTO規則維護自身的權益。

（三）積極實施大麥進口多元化戰略

國內供給與需求結構性失衡已成為中國農業增長的掣肘點，也是導致中國農產品進口激增、市場過于集中的根源。進口來源地過于集中，容易遭受貿易中斷、喪失定價權等風險，不利于中國構建持續、穩定、安全的全球農產品供給體系。由于澳大利亞是中國大麥進口的第一大來源國，進口占比超過50%，過高的市場集中度一直是中國大麥發展中不可忽視的重大問題。對澳大利亞進口大麥實施反傾銷反補貼調查，會導致進口波動增加，短期內難以滿足不斷擴大的大麥需求。借此機會，中國應積極實施進口多元化戰略，歡迎各國公平競爭的大麥進口，實現對澳大利亞大麥的進口替代。短期內，要加快對價格低廉的烏克蘭大麥和法國大麥進口，用來作為畜牧業和養殖業的飼料。也要擴大對法國大麥、加拿大大麥和美國大麥的進口，用來作為啤酒釀造的原料。為了建立穩定、健康、可持續的大麥進口體系，應加強“一帶一路”沿線國家間大麥合作，主動擴大從沿線國家間大麥的進口，不斷拓寬多元化進口渠道，增強大麥進口話語權。同時，也要加大互聯網的建設，提升大麥生產加工企業利用跨境電子商務的能力，實現網絡相通，在全球大麥市場上實現內外聯通、線上線下融合。

（四）抓住機遇促進大麥及相關產業的發展

大麥產業安全健康發展對保障中國啤酒產業與畜牧業穩定發展、改善產區農民生計和增加麥農收入等方面具有重要意義。實踐表明，征收反傾銷反補貼稅對限制澳大利亞大麥進口有非常明顯的作用，是中國大麥產業發展的黃金時期，有利于中國大麥產業的恢復與發展。因此，要抓住這次機遇，多措并舉，促進大麥及相關產業快速發展。首先，要采取訂單模式實現大麥集約型生產，采用“龍頭農業產銷企業+專業合作社+農戶”等方式，解決大麥小規模分散種植狀況，實現企業與農戶間利益聯動。同時要健全大麥良種補貼與保護價收購政策，激發麥農種植積極性，穩定并擴大大麥種植面積。其次，要加強對大麥生產區域的科學調整、合理規劃，實現大麥生產區域的集中化，加強大麥產業的水利、收儲、機械化等基礎設施建設，推進大麥種植的標準化、規模化、機械化和專業化，增強大麥綜合生產能力。然后，要落實大麥科技豐產戰略，充分合理運用WTO“綠箱”政策，最大化增加大麥的科技投入，加強高產、優質大麥新品種與配套栽培新技術的研發，做好大麥良種與高產栽培技術的示范、應用與推廣，加強大麥重要生產和加工環節的自主創新能力，提高大麥產業的品質、附加值與競爭力。最后，要對大麥相關產業如詞料廠、麥芽廠、啤酒企業等給予適當的信貸、稅收等優惠政策，降低這些行業因反傾銷反補貼造成的損失。同時，要鼓勵飼料、麥芽和啤酒等行業企業建立優質大麥生產基地，降低生產成本和進口貿易不確定性。在此基礎上，構建大麥全產業鏈生態體系，實現各環節間有機協同發展，增強全產業鏈的可控性，最大程度提升全產業鏈價值。▲

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