民營企業海外投資權益保障機制構建問題研究

吳峰 李璐

摘 要：隨著“走出去”戰略的深入實施，我國民營企業“走出去”的步伐不斷加快。在新冠肺炎疫情全球蔓延、單邊主義與保護主義抬頭的背景下，民營企業“走出去”面臨的政治、經濟、社會文化等海外風險不斷加劇。地方政府在推動民營企業“走出去”的同時，應通過設立專門的海外投資促進機構，打造事前事中事后一體化監管和服務機制，并充分發揮政府、商會（行業協會）、海外華僑以及企業等利益相關方的合作優勢，激發民間非政府組織活力，豐富民營企業海外投資數據資源，提升民營企業的國際法律機制運用能力，從而構建系統的民營企業海外投資權益保障機制。

關鍵詞：民營企業;海外投資;非政府組織;權益保障

隨著“一帶一路”倡議步入共建與高速發展階段，民營企業“走出去”的步伐不斷加快，參與國際經濟競爭的領域不斷拓展，競爭力也日益增強，海外投資規模持續擴大。面對錯綜復雜的世界政治經濟環境，民營企業的跨國經營水平和海外投資風險管控的能力也參差不齊。在全球經濟不穩定性不確定性明顯增加，以及新冠肺炎疫情全球蔓延、單邊主義與保護主義抬頭的背景下，構建一套行之有效的海外通商投資權益維護機制就顯得尤為重要。本文基于對江蘇南通的實踐考察，擬從地方政府以及企業的視角，對民營企業海外投資權益保障機制構建問題進行研究。

一、南通市海外投資概況

統計數據顯示，截至2020年底，南通市在海外投資的項目共計723個，累計投資額約72.1億美元;累計簽訂對外承包勞務合同額170億美元，完成營業額256億美元。海外通商遍布全球120多個國家和地區，主要分布在非洲、美洲、歐洲等地。“十三五”期間，南通市共新增海外投資項目377個，中方協議投資額近50.24億美元，項目主要集中在中國香港、美國、印尼和馬來西亞等國家和地區（歷年數據詳見表1）。近年來由于受到新冠疫情影響，南通市的海外投資有所放緩，2020年的中方協議投資額與2019年度同期相比下降了近50%。但即便如此，2020年度南通新增海外投資仍居全省第三位。

從投資領域來看，南通對外投資從紡織服裝等傳統行業向制造業、建筑業以及商業服務業等領域拓展，而且聚焦新能源、新材料的項目逐漸凸顯。2020年的海外投資，就主要集中在制造業、批發零售業以及科學研究和技術服務類。投資目的地也從原先以亞非地區為主開始向亞歐“一帶一路”沿線國家和地區轉移，如美國、印尼、馬來西亞和中國香港等。例如，夢百合家居科技股份有限公司增資3677萬美元擴建恒康歐洲有限公司生產線，江蘇聯發紡織股份有限公司斥資1.85億美元在印尼肯德爾工業園區建設高檔梭織服裝面料生產基地，江蘇里高智能家居有限公司增資1980萬美元在泰國設立家居產品工廠。

此外，南通在“十三五”期間，對外承包工程營業額72.01億美元，共外派各類勞務人員37496人次，年均在外人數超過20000人次（歷年數據詳見表2）。

二、民營企業海外投資權益保障機制建設存在的主要問題

由于我國的海外投資整體還處于起步發展階段，從國家層面看，海外投資權益保護機制建設還不夠完善，如：海外投資法律保障體系還不健全，政府在海外投資管理方面的職能較為分散，海外投資的保險制度體系、金融與財稅支持的政策體系還不夠完善等等。從地方層面看，雖然地方政府在民營企業海外投資權益保障與支撐體系建設方面采取了不少舉措，但由于機制建設是一個系統工程，涉及到人、財、物的多維投入，建設進程整體偏緩，體系化建設明顯不足;從企業自身看，由于缺乏國際運營管理人才和管理經驗，在企業的跨國運作、財務管理以及政策風險管控等方面還存在明顯短板。

結合南通的實踐經驗，筆者認為地方政府在民營企業海外投資保障機制建設方面，主要存在以下幾方面的問題。

（一）機制建設碎片化，缺乏系統的頂層設計

根據我國當前對海外投資管理的工作體制，管理職能涉及多個政府部門，海外投資活動的企業和人員的權益維護工作涉及的事項也較多，所以在國家層面，“目前主要由兩個部門負責——商務部側重于海外投資事務的管理、協調和服務，外交部則側重于海外投資利益保護。”而在地方層面，正如前文所述，相關工作同樣涉及到商務、外事、公安等行政部門，各部門職能條塊分割，難以形成強效機制，相關權益維護機制的建設存在以個案為基礎，以職能部門的分管領域和工作權限為界限的碎片化弊端。雖然突發事件的應急處置能力能夠在一定程度上體現海外利益保護機制的執行力與高效性，但是從長遠來看，這種臨時性或者應急性的制度安排，缺乏機制運行上的系統性和連貫性，“遠遠不能應對海外利益保護所面臨日趨嚴峻的挑戰。”

（二）重視后保護，未能將監管與保護融為一體

隨著全球貿易投資自由化和我國對外開放步伐的日益加快，政府部門對海外企業和公民的權益保護問題也愈發重視。無論是國家還是地方層面，政府部門均通過網站或者線下向社會公眾印發《中國境外領事保護和協助指南》《海外安全防范指導手冊》等，供“走出去”的企業和公民閱讀參考，但在事前風險預防方面的實際效用還相對較弱，“走出去”的民營企業與公民在相關信息獲取方面還相對有限。由于現有海外投資監管機制對國有企業關注較多，對民營企業和個人關注較少，部分民營企業在海外投資中還存在規避監管、惡性競爭、盲目投資等隱患。因此，在權益維護的支撐體系建設方面，現存機制還不足以提供東道國政治、經濟、社會文化等方面全方位的信息，同時在企業和公民“走出去”之前，現有機制也未能提供足夠的風險評估機制或者相應服務為企業和公民提供決策參考，在事前監管和事中事后保護方面未能形成一體化的保障機制。

（三）單兵作戰問題突出，利益相關方未能形成有效合力

數據表明，民營企業在我國海外利益拓展中的作用越來越凸顯。在從事海外投資的民營企業中，以中小型企業為主體，它們在對外經濟交往和涉外經濟活動中，除了辦理相關的業務審批流程外，與政府部門的溝通聯系相對較少。海外企業和公民權益保障機制建設，大都以政府部門主導，企業參與度相對較低。2009年，為充分發揮在外通商的窗口和橋梁紐帶作用，在南通市外事辦公室的指導下，成立了南通世界通商總會，現已在全球43個國家和地區成立了商會（同鄉會）組織。該組織通過“海外聯絡中心、海外經貿中心、海外安全中心、海外文化宣傳中心和海外健康中心”五大中心建設，進一步提升了通商在海外的發展層次和發展能力，并在一定程度上構建了南通企業進軍國際市場的“共同體”，構建了護航南通企業和公民進行海外創業的“新防線”。但是，該機制的實際運作功能還有待完善，民營企業與海外通商之間共享經貿信息和安全信息的平臺和工作機制還不健全，企業與國內外相關商會、行業協會等團體之間的聯系機制尚未建立，海外投資的利益相關方在利益保護機制建設方面未能形成有效合力。

（四）企業自身能力不足，風險管控意識與維權能力有待提升

當前，民營企業的海外投資決策程序相對寬松，以股東自主決策為主，政府部門的干預相對較少，在項目前景、市場環境以及經營風險等方面缺乏系統的分析論證，在資源稟賦、資產規模、投資偏好以及風險管控等方面與大型國有企業有著巨大差異。面對錯綜復雜的國際環境，民營企業的海外投資權益保護形勢更為復雜，在保護能力、工具使用方面受到諸多限制，再加上部分企業自身風險管控與權益保護意識不強等，民營企業現有維權模式原本可以依賴于司法途徑和投資保險制度，但是往往因企業自身能力不足，只能更多地依賴民間渠道。例如，我國在欠發達國家的投資多數以基礎設施、制造業等民生項目為主，出現投資利益沖突時，多以協商方式解決，很少有嚴重對立或訴諸法律的情況發生。

三、民營企業海外投資權益保護機制建設的路徑分析

南通市政府提出要在“十四五”期間，進一步優化走出去戰略布局。“放大‘新僑之鄉品牌影響力，支持本土龍頭企業走出去，帶動優勢產業全球布局，培育一批具有國際競爭力的跨國公司。”當前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，單邊主義、保護主義勢力抬頭，世界經濟衰退，全球投資政策（安全審查機制）也正在發生著深刻變化。世界各國為應對疫情，均采取了程度不一的疫情防控舉措，海外企業和公民在東道國面臨的公共健康風險、政治風險、經濟社會風險等都有所加劇。為加強海外投資的利益保護，我國已經與“一帶一路”中的21個國家簽署了標準化投資合作協議。為推動對外開放事業和“走出去”戰略實現高質量發展，除了完善國家層面的立法和制度安排，進一步加強地方層面的相關機制建設也刻不容緩。

（一）強化頂層設計，設立專門的海外投資促進機構

如前所述，民營企業海外投資權益的保護不是解決突發風險事件的臨時性制度與工作安排，而是需要政府部門提供長期有效的保護機制與制度安排，這就需要政府層面加強頂層設計，確保制度與政策上的一致性與連貫性。2003年，商務部成立了投資促進事務局。在此基礎上，地方政府也可以進一步整合和優化相關部門的職能，在條件成熟的情況下可嘗試設立專門的企業外海投資促進機構（或權益保障中心）。通過設立專門機構，可以將項目審批、外匯管理、保險及政策性信貸、中介服務等與海外投資權益保護相關但在實踐中又過于分散的行政和服務職能進行集中行使，從而實現政府部門的職能重心從管理到促進和服務海外投資的轉變，切實提升企業海外投資權益保障工作的整體服務效能。

（二）重視事前監管服務，打造事前事中事后一體化服務機制

針對民營企業海外投資單兵作戰、缺乏有效指引的情況，在設立專門機構的基礎上，還應進一步加強對民營企業海外投資活動的規范和服務指引，制定和實施“走出去”產業指導目錄。在企業具體項目實施過程中，地方政府部門可以“在稅收、外匯、保險、海關、信息等方面進一步提高服務水平，為企業創造更加良好的便利化條件。”鼓勵企業進行長期的海外投資布局，加強與“一帶一路”沿線國家的投資保護、金融交易、人員服務等方面的機制化合作，為企業“走出去”創造良好的外部環境。必要時，還可以設立民營企業海外投資專項基金，采取政府購買服務的方式，支持境內工程咨詢、投資顧問、風險評估、會計金融與法律服務等第三方機構主動參與項目實施的全過程，引導和幫助民營企業開展投資經驗交流，建立健全海外風險預警與管控、金融支持、項目實施跟蹤以及個案法律服務等貫穿事前事中和事后的全過程一體化權益保障服務機制。政府部門通過加強投資項目的事前和事中監管，指導和幫助企業規范投資行為，提高企業的風險意識，提升企業對國家在促進海外投資方面的制度認知，幫助降低企業的投資試錯成本。從而通過政府、社會、企業等不同層面的合作，構建起民營企業海外投資權益保障的網絡化工作機制，形成完整的海外權益保護工作體系。

（三）激發民間非政府組織活力，發揮行業協會、商會等社會組織的作用

在當代國際經貿交往實踐中，民間非政府組織有著不可替代的作用。它們可以為政府部門和投資企業及時提供和反饋投資東道國風險預警信息，還可以通過前述的數據平臺發布相關信息，及時提供東道國經濟社會發展和人文環境的相關資訊，幫助企業增強風險防范能力，高效快速地融入當地社會。例如，美國政府就要求駐外使館和代表機構充分發揮窗口作用，并調動各種進出口商會、國內外行業協會、外國企業協會和大型企業的積極性，發揮其專業性強、聯系面廣、信息靈通的優勢。在近鄰日本，除了通過國際協力銀行為企業在投資準備階段提供金融和財務咨詢服務外，還積極通過日本貿易振興機構以及日本國際協力組織聯合為企業提供有關東道國的政治、經濟和社會文化信息，為企業的投資決策提供幫助。在我國的實踐中，由于政府部門長期將企業視為保護對象，忽略了投資企業在保護海外投資利益方面的責任與能力，進而“抑制了投資者、行業協（商）會及社會團體等拓展及維護海外投資利益的能力發揮。”所以，要進一步加強以南通世界通商總會為基礎的商會網絡建設，充分挖掘現有各級各類行業協會的社會組織資源，同時還要發動和依靠海外華僑的力量。雖然分布在海外的南通籍華僑成員群體不大，但是分布較為廣泛，在當地也有一定的影響力，可以通過商會、協會成員之間共享當地的經貿信息和安全信息等，幫助提升國內民營企業的危機應對能力。另一方面，還可以通過商會、協會組織加強海外投資企業及公民與東道國社會層面的互動，在東道國國民中主動發聲，以實際行動塑造和展示中國的國家形象，傳導主流價值觀，從而使東道國的社會公眾樂于接納來自我國的投資，實現海外投資利益與當地社會發展利益的和諧共生，形成海外企業外部助力的“反饋式”利益保護機制。

（四）加強數據平臺建設，豐富民營企業海外投資數據資源

信息不對稱作為市場經濟中廣泛存在的一個特點，在國際經貿領域同樣存在。民營企業與大型國有企業或者政府機關、研究機構等相比，在相關信息的獲取能力與獲取渠道上存在明顯短板。雖然民營企業可以通過國家商務部、外交部以及地方政府相關部門和機構的網站獲取與海外投資有關的信息，但這些信息往往在系統性和時效性方面還不足以滿足企業的投資需求。當前，大數據、云計算等現代化信息技術手段層出不窮，地方政府部門要充分利用上述信息技術，加強本地民營企業海外投資的信息化建設。要針對本地民營企業投資需求，加強服務民營企業“走出去”的一體化數據庫資源建設，加強構建穩定可靠的海外投資信息源，利用地方政府優勢，進一步強化外事管理部門與“南通世界通商總會”“通商海外法律服務中心”“海內外警僑聯動服務中心”等組織之間的合作，構建政府—企業之間的上下聯動配合機制，為企業收集、整理和發布不同國家、不同產業的投資政治經濟環境、產業項目需求、突發公共安全事件等信息，并向社會開放查詢，暢通民營企業的信息獲取渠道，從而全面增強服務企業的時效性與針對性，幫助民營企業及時應對，避免投資損失。▲

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