國有企業全面預算管理問題及對策

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引言

國有企業在近年來的市場環境中，競爭力逐步下降的原因是多方面的。其中很重要的一點在于組織管理和經營效率方面的問題。盡管國有企業擁有國家財政的支持、相關政策方面的傾斜，比私營企業擁有更多的資源，但如果不能對內部資源進行合理高效的運用，那么在未來國有企業依舊無法逆轉經濟效益下降的趨勢。

一、全面預算管理相關概念界定

（一）預算目標

預算目標通常是指企業在一定時期內生產經營所要達成的結果和目標。這一目標通常由企業決策者、管理者、各部門成員在企業戰略目標的引導下，反復分析協商后所測算出的結果，預算目標一般會與企業的戰略規劃相關聯。

（二）全面預算

全面預算是指企業對一定時期內的經營、投資、財務等活動做出的預算安排。它既是企業決策措施的具體化標準，也是控制經濟業務活動的重要依據。

（三）全面預算管理過程

全面預算的管理流程大致可以分為預算編制、預算審批下發、預算執行與控制、預算調整修正、預算分析考評五個主要環節。五個環節層層相扣，形成一個閉環系統。企業若能將5個環節充分落實，就可以形成一個良性的管理循環機制。

（四）全面預算常用編制方法

目前在市場環境中常用的預算編制方法是固定預算、彈性預算、增量預算、零基預算、滾動預算等。每種方法都有其優缺點，也有主要適用的情況。

二、國有企業全面預算管理中存在問題

（一）人員對全面預算重視程度不足

企業人員對于全面預算管理認知不全面、重視程度不足，預算管理的基礎環境薄弱。一些國有企業還是將全面預算看作是“計劃經濟”的翻版，認為全面預算管理單純只是管理制度的一部分，管理者對企業的實際經營狀況了解不深，預算編制的前期調研工作流于形式，財務部門閉門造車的現象依舊存在。由于缺乏先進的預算理念和管理方法，預算工作難以深入的展開，沒有整合生產預算、銷售預算、成本費用預算、現金收支預算等總的預算內容，難以將經營管理中的各個環節有機融合為一體，只是重點關注了現金支出和成本費用方面的預算控制，缺乏整體思維的全面預算管理也常常引起各個部門之間的矛盾。

（二）缺乏健全的預算管理組織架構

雖然全面預算管理在部分國有企業中也取得了一定效果，但是由于全面預算管理工作的整體執行過程周期長、耗時久，對各層級職員的工作能力都有不同程度的要求，因此在全面預算的實際落實過程中，常常會遇到阻礙和困難。部分企業的領導認為全面推行預算管理工作費時耗力，短期內不但收不到良好的效果，反而會影響經營效率，得不償失。而此類的國有企業在內部組織結構中，往往缺少完整健全的預算管理組織體系，可能僅有一個單獨的預算部門，上層結構中缺少權威的預算管理委員會，中層也缺少嚴謹的預算管理辦公室，下層缺少執行力較強的預算執行部門，對實際的預算執行起不到良好的指導作用[1]。

（三）全面預算與企業戰略目標不統一

預算目標的制定必須要以企業戰略目標為導向，與企業戰略規劃保持協同一致，才能發揮其最大的效用。但在實務中，一些國有企業或是遵循上級指示，簡單地將預算指標進行分解下發，未考慮預算目標與企業戰略目標的一致性；或是直接將預算編制工作交于對企業戰略規劃不甚了解的中層管理人員和財務部門，而這樣所導致的后果可能就是人員為了實現短期的經營利益和指標，違背原本企業的長期戰略規劃，影響了企業的可持續發展。此外，全面預算管理本質是對全員、全過程、全方位業務的一個覆蓋式管理，但許多國有企業還是依照傳統的自上而下的編制方式，對混合型的編制方式采用不多。預算編制過程中過多的摻雜了上級部門的意識和想法，而忽視了基層管理者和工作人員的意見建議，雖然保證了預算目標與戰略規劃相統一，但卻脫離了實際經營狀況，發揮不出對實際工作的指導作用。

（四）預算編制方法不靈活

目前多數國有企業在預算編制工作時，還是以增量預算法為主，即依據上年的數據指標來預測和制定下年的財務目標。但這種方法存在較大的缺陷：第一，由于市場環境的發展變化，單純參考以往的歷史數據也會有其局限性，難以保證指標的科學性；第二，增量預算中各項數據指標的增減，很多情況下都是由相關領導根據自身的經驗來判斷，難以保證合理性；第三，由于外界環境中，國家政策、經濟形勢、市場環境都存在較大的不確定性，各類因素的變化波動都會對企業的經營狀況產生影響，單靠增量預算法很難保證預算編制的質量。

（五）預算執行過程缺乏有效管控

預算編制完成后的結果常常會以整套的預算數據下發給各級部門，多數企業的預算編制工作都止步于此，所以才會導致全面預算難以發揮出實際效用。預算對于企業的日常工作應該要起到一定的計劃和指導意義，重點在于能對中層和基層員工起到較強的工作計劃指導作用。很明顯，單純的預算數據難以發揮出此類作用，這就要求企業要將預算數據分解融合到具體的業務工作上去。此外，預算的執行應該是動態化和全流程的，許多企業都是在預算編制完成后便忽視了后續的執行管控，業務部門各自為營，直到年底再評價結果。管理部門也未能對外界環境及時做出分析，不針對環境變化對預算做出調整，導致預算與實際偏差過大。

（六）預算績效考評機制不完善

國有企業的預算績效考評重點是對各執行單位的預算指標完成情況進行考核和評價，并總結相應的管理經驗和成果。預算績效考評作為全面預算管理工作中十分重要的一環，具有承上啟下的作用。但目前來看，國有企業的預算績效考核工作還存在一些誤區和不足：第一，考核指標的制定，多數情況下是以利潤、收入等財務指標為主，很少設置非財務指標，考核存在片面性；第二，只重視預算執行的結果，忽視了運營情況，不符合全民性原則。

三、改善國有企業全面預算管理問題的對策

（一）營造良好的全面預算管理環境

1.加強人員對全面預算認知和重視

要將全面預算管理理念逐步融入企業文化中。全面預算不是單純的財務預算，不能成為財務部門的專屬工作。企業需要將各部門都納入預算范疇內，將全面預算作為一種企業理念文化推廣。為此企業可以聘請外界優秀教育培訓資源進行人員理論培訓，組織內部的管理人員、骨干成員到先進企業學習預算管理的經驗和方法，再通過演講、報告等方式向其他職員分享心得理解，通過以點到面的傳播推廣，逐步加強企業全體人員對全面預算的熟悉了解，為后續全面預算管理工作的開展奠定思想基礎。

2.完善企業全面預算管理的組織架構

全面預算要依據企業的實際組織層級搭建起完備的預算管理組織，這也是保證企業落實全面預算管理工作的基礎。國有企業應該根據自身情況來完善預算管理組織體系。

首先要設立預算管理委員會，該部門是全面預算管理的最高權力機構，負責全面預算的決策工作，并向董事會負責。預算管理委員會的主要負責人由企業的最高負責人擔任，成員可以依據企業的具體情況選任，但至少要包括到生產、銷售、采購、財務、技術、人力資源等部門的主要負責人[2]。預算管理委員會的主要職責是依據董事會的年度戰略目標來確定具體的預算目標，并在編制的過程中負責整體指標的平衡、分析，對預算執行過程中的超支行為進行審批，對執行部門反饋的情況進行分析審查等工作。

設立預算管理辦公室。該部門作為預算工作的運營單位，一般可以由財務部門牽頭，管理、運營、生產等部門協同配合。辦公室主任可以由企業的總會計師或者財務總監擔任。主要職責是編制各部門預算，并在預算管理委員會指導下做好各部門預算方案的平衡、管控，然后上交委員會審批。

設立預算執行部門。預算執行部門通常是指企業的各個業務單位，是預算執行的責任主體，主要責任是依照預算管理委員會下發的預算目標，再貼合本部門的運營現狀編制相應的預算實施計劃，日常工作中負責執行平衡后的預算，定期對預算和實際偏差進行分析并及時上報。

設立預算監督部門。一般情況下企業的監督部門可以由審計部門和財務部門擔任。審計部門要負責對預算編制和執行情況進行監控，記錄和分析情況向委員會報告；定期或者不定期地對預算執行情況進行常規性檢查或者專項檢查，并整合檢查結果上報；財務部門主要是根據日常的收支情況對預算執行進行監督。

設立預算考評部門。預算考評部門成員可以由財務部和人事部成員擔任，人事部依據預算管理辦公室提供的預算執行情況數據，組織考評工作。

（二）靈活選用預算編制方法

企業在選定預算編制方法時，首先要遵循內外部環境發展變化的客觀規律，分析市場經濟的走勢，立足企業戰略目標定位，通過對信息資源的統籌分析，來形成企業的短期、中期以及長期目標計劃，再依據不同階段的目標和需求來選擇適當的預算編制方法。其次，在編制預算時，要充分考慮自身的經營和業務特點、行業環境等因素。現代化經濟理論體系中，出現了許多新的預算編制方法，可以適應不同的企業特點和環境形勢。

企業在預算編制時，不能照搬同類型企業的預算編制方法或者只簡單的采取一種方法。預算編制時要充分考慮自身特點，針對不同的業務需要選擇適當的方法，如收入預算可以采用增量預算法，但確切的增長比例要通過預算部門嚴格的計算，比照前3～5年的數據信息，再結合本年度的計劃和實際環境來確定，要摒棄拍腦袋、憑經驗等不科學方式來決定；而費用預算可以結合零基預算法和增量預算法；投資預算可以采用項目預算法；要兼顧到未來預算周期內業務的變化情況時就可以采用動態化的彈性預算法等[3]。

（三）協調統籌全面預算與戰略目標規劃

戰略目標可以為企業未來發展指明方向，只有構建起以戰略目標為導向的全面預算管理體系，才能支撐企業長遠發展。全面預算管理作為實現企業戰略目標的具體措施，可以通過細化分解目標的方式來確定預算控制點，從而有效規避預算的短期性，保證戰略目標實現。而從動態化的視角來看，良好的預算也可以為企業的戰略方案提供一定的修正和強化作用，在年度預算的編制過程中對內外部約束條件的反饋信息是調整完善戰略目標的重要參考依據，兩者相輔相成、互相促進。

（四）加強預算執行過程中的監督管控

首先，全面預算作為一個長期性的系統工程，不僅需要重視前期的預算編制工作，還需要重點關注預算的執行過程，這樣才能保證預算效用的充分發揮。因此，前文中所提到的健全預算管理組織體系，就顯得尤為必要。只有將各層級的預算管理組織充分的銜接，保證預算管理部門的權威性，才能促使各單位之間積極配合，互相協作。同時預算執行部門可以依據內部崗位需求，制定明確的工作流程圖和崗位職責條例來逐步實現預算執行的規范化。

其次，要建立標準化的預算報告和預算例會制度，預算管理辦公室每月分析編寫預算執行狀況，將實際執行數據與預算指標數據、企業歷史數據、外界標桿企業數據比對分析，發現其中的不足與問題，及時制定整改方案[4]。

預算例會通常是由季度會議、月度會議、周會議組成。各預算執行單位舉行每周例會，分析記錄本單位預算執行情況后，上報預算管理辦公室。預算管理辦公室匯總各單位情況，舉行月度會議比對分析，通報各部門執行情況，并將結果分析后，上報預算管理委員會。預算管理委員會舉行季度會議，綜合分析預算與實際偏差、全面預算是否與戰略統一、收集匯總下級單位相關意見建議等，進而對預算執行過程中的問題加以糾正和調整。

最后，還需要重視預算工作的監督力度。財務部門和審計部門要加強日常工作和專項工作的監督，以及對經濟業務活動的事中和事后控制。為保證審計部門的權威性，審計部門負責人需要由董事會成員擔任，并直接向董事會負責，與預算管理委員會屬并行關系，負責對全面預算的編制、執行進行全流程的監督，保證預算工作運行的秩序。

（五）建立合理的預算考評機制

預算考評作為預算工作的結尾點和起始點，有著承上啟下的重要作用。因此需要將預算考評和獎懲制度結合。預算考評是一種動態化、持續性的工作，不能只將其作為年終工作總結的過場。預算考評小組要重視對預算執行過程中的考評，主要目的是為及時糾正偏差、分析預警、總結其中的管理經驗，為后續工作提供依據；年度預算完成后的考評，主要目的是對整體預算完成情況進行考評，對結果進行分析評價。

預算考評不僅要重視財務指標類的考評，也需要考慮到非財務指標，以保證考評工作的全面性和有效性。考評小組可以利用平衡計分卡的方法，從財務、內部運營、客戶、學習成長四個方面來完善考評工作，保證考評的全面性。當然，在完善考評機制的同時，還要建立與其相匹配的獎懲措施，做到對執行單位和個人的獎罰分明，對于基層員工以物質獎勵為主；中層骨干成員可以增加獎金激勵、晉升和培訓學習的機會；高層人員可以考慮股份激勵。國有企業的獎懲制度或多或少的存在點體制影響，但新時期下，企業還是要盡量剔除其中一些不客觀的因素，取其精華，去其糟粕，才能保證制度能有效落實。

結語

全面預算管理是貫穿于企業目標計劃、執行、管理、考評、總結內容的全過程管理方法，是現代化企業有效提升管理效率和水平，促進戰略目標實現的重要措施。國有企業由于人員不重視、管理方法、組織體系等多方面問題，導致全面預算管理制度無法在內部發揮出應有的效用。本文針對上述問題提出了完善預算管理組織體系、加強執行監督、預算績效考評等具體改善措施，以期為相關管理者提供一定參考意義。