我國“雙高計劃”政策文本量化分析

韋微

摘? ?要： 本文選取2005年—2019年共計120份“雙高計劃”政策文本，從政策文本的數量、發布時間、發布單位、政策類型、政策文本主題詞等五個方面進行分析。研究發現，“雙高計劃”建設政策支持力度不斷加大，政策數量總體呈上升趨勢，但是各年度發布數量不均衡。政策多是在中共中央、國務院統籌部署下，教育部、財政部、國家發改委、人力資源和社會保障部等多個單位協同推進細化落實的，其中教育部發揮了牽頭作用。政策的制定多是遵循“規劃、計劃、意見、方案、辦法、通知”的路徑推進。

關鍵詞： “雙高計劃”? ?政策制定? ?量化分析

2019年，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》提出啟動中國特色高水平高等職業學校和專業建設計劃（以下簡稱“雙高計劃”），到2022年建設50所高水平高等職業學校和150個骨干專業（群）。隨后教育部、財政部發布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業計劃的意見》，正式宣布拉開“雙高計劃”建設的大幕。自此，高等職業教育步入發展的新篇章，相關研究相繼頻現。

高職院校實施“雙高計劃”需要首先認清楚我國職業教育已經從“層次”向“類型”蛻變[1]（14-19），了解“雙高計劃”產生的背景、意義和面臨的挑戰[2]（8-11），明白高水平高職院校建設內涵主要體現在“特色”和“高水平”[3]（23-28）上，懂得“雙高計劃”建設最終目的是高職教育高質量的內涵發展[4]（91-95）。以上這些固然重要，但是我國教育的發展是在政府政策的驅動下改革前進的，所以需對“雙高計劃”政策進行整體性和實證性的基本研究。例如，“雙高計劃”政策出臺的來龍去脈是什么？我國政府出臺了多少相關的政策，這些政策又是誰制定的？又有什么特點？基于以上判斷，本文對2005年—2019年共十五年國家層面的“雙高計劃”政策文本進行量化分析，力圖從宏觀上把握我國“雙高計劃”政策的基本特點。

一、樣本選擇及分析維度

1.樣本選擇

研究選取的“雙高計劃”政策文本的時間是2005年10月至2019年12月31日，主要來源為中華人民共和國教育部政府網站。查找范圍為政策文本中涉及“示范校”“骨干?！薄皟炠|校”“高水平高等職業學?！薄案咚綄I建設”“重點專業”“專業（群）建設”等與“雙高計劃”建設直接相關的政策，最終確定120份政策文本。

2.分析維度

“不同的教育政策分析一般是研究者從不同的角度對教育政策的分析研究產生，并由此推動教育政策分析發展的”[5]（12）。本研究主要圍繞政策數量（按份計算）、政策發布時間（按年計算）、政策發布單位（中共中央、國務院及其直屬機構、中央各部委等）、政策類型（通知、意見等）和政策主題詞（按政策文本標題抽取）等方面對中國“雙高計劃”進行系統分析。

二、“雙高計劃”政策文本量化分析

根據以上分析維度和指標，對收集的120份政策文本經過編碼和錄入數據運用SPSS20.0進行統計分析，形成如下結果。

1.政策文本的數量和發布時間

表1反映了2005年—2019年我國“雙高計劃”政策年度分布情況。2005年10月《國務院關于大力發展職業教育的決定》是“雙高計劃”建設的第一份指導性文件，在接下來的十四年，一共制定了與“雙高計劃”直接相關的政策文件120份，平均每年8份。通過對表1分析發現，政策數量總體上較平穩，但是年度間不平衡。進一步分析得知，2010年之前出臺25份政策文本，平均每年5份。2010年及之后出臺的政策共計95份，平均每年9.5份。可見，隨著“雙高計劃”建設的推進，我國政府加大了對這一領域的政策支持力度。

2.政策文本的發布單位構成

這120份政策文本的發布單位共計48個，分別是中共中央、國務院、國家發展和改革委員會（簡稱國家發改委）、教育部、財政部、人力資源和社會保障部（勞動和社會保障部、人事部）、住房和城鄉建設部（建設部）、農業農村部（農業部）、科技部、商務部、國土資源部、環境保護部、水利部、文化部、交通運輸部、民政部、工業和信息化部、退役軍人事務部、國家衛生健康委、國務院國有資產監督管理委員會（國資委）、國家經貿委、國家民委、國家旅游局、國家郵政局、安全監管總局、國家稅務總局、國家糧食局、測繪地信局、民航局、市場監管總局、國家中醫藥局、中央編辦、國務院扶貧辦、天津市人民政府、國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組、全國婦聯、中華全國總工會、共青團中央、中國殘聯、中華職業教育社、中國職業技術教育學會、中華全國供銷合作社、中國機械工業聯合會、國有色金屬工業協會、中國石油和化學工業聯合會、中國物流與采購聯合會、中國紡織工業聯合會、中國煤炭工業協會。

首先在單獨行文情況上，2005年—2019年教育部55份、國務院13份、中共中央2份、國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組1份。在120份政策文本中，單獨行文數量71份，占總數的59.2%。在各單位單獨行文中，教育部單獨行文55份，占單獨行文總數的77.5%。國務院單獨行文13份，占總數的18.3%。中共中央在2013年和2016年分別印發《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，為“雙高計劃”建設指明了方向。國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組制定的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》為國家示范性高等職業院校建設和國家高等職業教育創新發展行動計劃實施奠定了堅實的基礎。

其次在聯合行文情況上，2005年—2019年聯合行文政策數量情況為2個單位聯合行文的有32份，3、4、5、6、7、9、14、37個單位分別是3、4、2、2、3、9、14、1、1、1份。在120份政策文本中，聯合行文49份，占總數的40.8%。由此可見，聯合行文在推進“雙高計劃”建設中發揮了非常重要的作用。在聯合行文中，2個單位的聯合行文居首，一共32份，占聯合行文總數的65.3%;4個部門的聯合行文都是4份，占總數的8.2%;3個單位和7個單位的聯合行文都是3份，分別占總數的6.1%。

表2反映的是2005年—2019年聯合行文單位出現2次及以上頻率的情況。分析發現，教育部在共計49次聯合行文中出現了46次，占比高達93.9%，出現頻率最高;財政部出現頻率35次，占比71.4%;人力資源和社會保障部、國家發改委分別出現頻率13次，分別占比26.5%。反映了在“雙高計劃”建設中教育部和財政部的重要作用，前者負責制定政策，后者負責安排資金支持。此外，人力資源和社會保障部、國家發改委在政策制定和實施方面給予了重要支持。工業和信息化部、農業農村部、交通運輸部、國家扶貧辦、共青團、住房和城鄉建設部等單位都根據自身權限和教育部聯合行文共同大力推進國家職業教育的發展，特別是保障了“雙高計劃”建設的順利進行。中共中央、國務院出現頻率3次，分別聯合行文于2018年發布《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，2019年印發《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》和《中國教育現代化2035》。

最后在行政單位出現總頻次上，表3為2005年—2019年“雙高計劃”政策行文單位出現2次以上頻率總體情況。在120份“雙高計劃”政策文本中，出現頻率最高的是教育部101次，其次是財政部35次，再次是國務院、國家發展改革委、人力資源和社會保障部分別出現了13次。國務院雖然遠不如教育部和財政部出臺政策數量，但是這些文件對“雙高計劃”建設都是引領性的，例如《國務院關于大力發展職業教育的決定》。國家發改委的重要職能包括擬定并組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期規劃和年度計劃，牽頭組織統一規劃體系建設。安排中央財政性建設資金，按國務院規定權限審批、核準、審核重大項目。在推進“雙高計劃”政策制定中，雖然僅出現13次，但發揮了與教育部等部門同樣重要的作用，例如與教育部等部門聯合發布的《關于印發深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案的通知》等。工業和信息化部出現了6次，隨著科技的發展，教育信息化成為高等職業教育迅速發展必不可少的條件之一，工業和信息化部在“雙高計劃”建設中的作用越來越重要。例如教育部、人力資源社會保障部、工業和信息化部《關于印發〈制造業人才發展規劃指南〉的通知》。國務院扶貧辦出現5次，占比雖然只有4.17%，卻凸顯了高等職業教育在我國脫貧攻堅工作中的重要作用，例如教育部辦公廳、國務院扶貧辦綜合司《關于印發貫徹落實〈職業教育東西協作行動計劃（2016—2020年）〉實施方案的通知》。另外，天津市人民政府是唯一出現在“雙高計劃”政策制定中的省級政府部門，說明其在職業教育方面起到表率作用，例如天津市人民政府與教育部聯合發布《關于印發國家職業教育改革試驗區建設實施方案的通知》，還有自2008年起舉辦的職業教育最高等級的全國職業院校技能大賽，天津市人民政府都是主要承辦單位。

3.政策文本的類型分布

依據《黨政機關公文處理工作條例》劃分的公文種類和我國“雙高計劃”政策文本特點，本文將“雙高計劃”政策文本類型劃分為意見、通知、方案、規劃、計劃、辦法、決定、標準（規范）、規定、章程等10類。

據表4分析發現，在所有120份政策文本中，意見、通知共計76份，占總數的63.3%。意見適用于對重要問題提出見解和處理辦法，包括對“雙高計劃”建設中出現的重要問題提出的指導意見，例如《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》等。方案、規劃、計劃、辦法共計39份，占總數的32.5%。方案不僅包括職業教育整體的改革方案，還有某個領域的建設或實施方案，例如教育部發布《關于深入學習貫徹〈國家職業教育改革實施方案〉的通知》等。規劃包括整個教育、高等教育或者單指職業教育的每個階段的規劃，高等教育或職業教育每個領域的相關規劃，例如，《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》等。計劃是決定行動步驟的過程或技術，這里主要包括職業教育發展、職業院校管理水平提升、教師素質提高等，例如教育部《關于印發〈高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）〉的通知（2015—2018年）》等。辦法包括高等職業院校建設、專業設置、專兼職教師管理、教師素質提升、實訓基地資金管理、校企合作、實習管理等方面，例如《教育部財政部關于印發〈中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）〉的通知》等。決定適用于對重要事項作出決策和部署，獎懲有關單位和人員，包括國務院大力發展或推進職業教育的發展和教育部等部門表彰全國教育先進單位和個人，這些政策起到引領性作用，例如《教育部等七部門關于表彰全國職業教育先進單位和先進個人的決定》等。標準（規范）雖然只有2份，卻開啟了我國高等職業教育走向規范的國際道路。例如《教育部關于印發〈高等職業學校物流管理專業實訓教學條件建設標準〉》等21項職業教育教學標準的通知。2008年我國開始舉辦全國職業院校技能大賽，隨著國家對職業教育越來越重視，大賽的影響力越來越大，為了推進大賽科學化、制度化、規范化建設，2018年教育部等37個部門印發了《全國職業院校技能大賽章程》。

三、結語

“雙高計劃”建設政策是我國教育政策特別是高等職業教育政策的重要組成部分。2019年國家正式宣布實施“雙高計劃”后，對“雙高計劃”政策進行追根溯源的系統分析具有重要的意義。針對當前研究的缺陷，本文以“雙高計劃”政策文本為研究對象，力圖從宏觀上找尋規律，以便為隨后的政策改進貢獻智慧。通過以上分析，本文得出以下結論：

1.時間維度

“雙高計劃”政策呈現三個特點：一是發布數量在整體上呈現上升趨勢，反映了我國政府對“雙高計劃”建設的重視程度不斷提高。二是政策數量雖然總體較穩定，但是各年度發布數量相差較大。三是反映了我國“雙高計劃”建設的關鍵節點。一些重要政策頒布的時間點反映在時間維度的總趨勢上，例如，2006年教育部、財政部發布《關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》，要求建設100所示范校和500個左右重點專業;2010年教育部、財政部又發布《關于進一步推進國家示范性高等職業院校建設計劃實施工作的通知》，提出在原有基礎上新增100所左右骨干高職建設院校建設，即從示范校擴展到骨干校建設;2015年教育部印發《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，提出建設200所左右優質高等職業院校，拉開了“優質?！苯ㄔO的大幕;2019年教育部、財政部再發布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》，正式啟動我國高職院校“雙高計劃”建設。

2.參與制定政策單位

制定政策單位表現為兩個特點：一是文件多是在中共中央、國務院統籌部署下，教育部、財政部等多個單位協同推進制定落實的。中共中央、國務院發布的“雙高計劃”政策雖然較少，但這些政策都是綱領性和指導性文件，對這些文件的進一步細化和落實，是教育部等其他部門根據自身職能共同推進的，其中教育部發揮了牽頭作用，需要財政部、國家發改委等部門的大力支持和協助。從聯合行文次數上可以看出，教育部對財政部、人力資源和社會保障部、國家發改委依賴程度較高。二是政策內容越來越豐富，政策參與單位不斷擴大。不僅有單獨行文，還有多個單位的聯合行文，甚至37個單位共同發布一份文件。國務院扶貧辦成為參與制定政策單位的亮點，說明高等職業教育特別是“雙高計劃”建設在服務國家脫貧攻堅戰略上成為不可或缺的力量。

3.政策文本的類型

意見和通知使用頻率最高，二者之和占政策文本總數的63.9%。從“雙高計劃”各個關鍵時間點的推進過程來看，“雙高計劃”政策的制定多是遵循“規劃、計劃、意見、方案、辦法、通知”的路徑推進的。政策文本中的“進一步”“試辦”“暫行”“試點”“試行”表明我國“雙高計劃”政策變遷在不斷探索中前進，例如2010年教育部、財政部發布了《關于進一步推進國家示范性高等職業院校建設計劃實施工作的通知》和《關于印發中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）的通知》等。

參考文獻：

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