“職普比例大體相當”的政策演變、階段特征及改革

李小娃

摘 要 “職普比例大體相當”一直是我國中職教育政策安排的核心內容之一，為強化中職教育的基礎性作用提供了制度保障。在新中國成立初期，其為解決技術技能人才短缺提供了政策保障，當前又為現代職業教育體系建設、普及高中階段教育提供政策底線，體現了從強制性向規制性的轉向，具有明顯的全能型政府的行政邏輯特征。當前，初中升學分流、中職學校調整、拓展中職升學途徑是貫徹落實該政策的主要方式，其中利益相關者存在的利益沖突也給該政策的落實與推進帶來了挑戰。在當前發展階段，推動職普比例大體相當，需要在原有途徑上進行改革創新，并以職普比例大體相當的時代內涵重新認識該政策。

關鍵詞 職普比例;政策變遷;利益相關者;政策價值

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）09-0027-06

中等職業教育（以下簡稱“中職教育”）是我國現代職業教育體系的重要組成部分，具有基礎性作用。確保高中階段職普比例大體相當，維護中職教育的基礎性作用，是我國職業教育政策安排的核心內容之一。2020年9月，教育部等九部門聯合印發《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》（教職成[2020]7號），提出繼續堅持強化中職教育的基礎性作用，把發展中職教育作為普及高中階段教育和建設中國特色職業教育體系的重要基礎，繼續保持高中階段教育職普比大體相當。職普比例大體相當的政策安排是國家維護中職教育基礎地位的重要舉措。就現階段來看，確保職普比例大體相當，維護中職教育的基礎性作用是對中職教育作為教育體系不可或缺的組成部分、人民對職業教育與培訓多樣化需求的積極回應，是我國職業教育改革和發展政策邏輯的主要內容之一。但是，維護中職教育的基礎性作用并非取決于職普比例大體相當。如果過度關注職普比例大體相當的量化要求，忽視其國別差異、時代內涵及社會經濟價值，將不利于中職教育基礎性作用的發揮，甚至影響中職教育的可持續發展。

一、“職普比例大體相當”的政策演變

職普比例大體相當政策體現為自上而下的強制性制度安排。改革開放以來，職普比例大體相當存續于我國中職教育的恢復、發展及不斷壯大的全過程。在不同的歷史時期，職普比例大體相當的政策表達呈現出階段差異性，整體來看可以劃分為四個階段。

（一）第一階段：適應社會主義經濟建設，改變中職教育基礎薄弱現狀，提出擴大中等職業教育規模比例

1978年4月，鄧小平同志在全國教育工作會議的講話中談及關于教育事業必須同國民經濟發展的要求相適應的問題時，明確提出“應該考慮各級各類學校發展的比例，特別是擴大農業中學、各種中等專業學校、技工學校的比例”。20世紀80年代，基于當時社會經濟發展對技術力量的需求與各行各業技術人才供給嚴重短缺之間的矛盾，國務院批轉教育部、國家勞動總局《關于中等教育結構改革的報告》，提出了中等教育結構改革的方針，即“應當實行普通教育與職業、技術教育并舉，全日制學校與半工半讀學校、業余學校并舉，國家辦學與業務部門、廠礦企業、人民公社辦學并舉的方針。經過改革要使各類職業（技術）學校的在校學生數在整個高級中等教育中的比重大大增長”[1]。職業教育與普通教育開始進入并舉發展時期。在此改革試點基礎上，1983年，教育部等四部委聯合出臺的《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》明確提出，力爭到一九九○年，使各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當。“職普比例大體相當”的要求在國家職業教育政策安排中正式出現。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出，力爭在5年左右，使大多數地區的各類高中階段的職業技術學校招生數相當于普通高中的招生數。該政策標志著職普比例大體相當成為職業教育改革和發展的重要目標之一。

（二）第二階段：科技是第一生產力，把教育擺在優先發展的戰略地位，擴大中等職業教育比例

進入20世紀90年代，我國也進入了把教育擺在優先發展戰略地位的時期。積極發展職業教育的政策要求為中職教育改革和發展提供了政策指引。1994年，國務院出臺的《〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》（國發[1994]39號）提出，大部分地區以初中后分流為主，大力發展中等職業教育，逐步做到50%～70%的初中畢業生進入中等職業學校或職業培訓中心。到2000年各類中等職業學校年招生數和在校生數占高中階段學生數的比例，全國平均保持在60%左右;普及高中階段教育的城市可達到70%。該政策根據高中階段教育發展的差異，因城施策，提出職普比例大體相當的區域性目標。這一規定提供了職普比例大體相當政策實施的彈性空間。

（三）第三階段：適應高等教育規模快速擴張，通過確保職普比例大體相當，改變職業教育發展不利處境

20世紀末，在高等教育擴招政策推動下，普通高中升學率進一步擴大，中等職業教育由于上升通道的不暢通，發展相對緩慢[2]。1999至2001年，中職在校生數連續3年出現負增長，分別比上一年減少97.3萬、71.2萬、68.4萬，普通高中在校生數連續3年增加，分別比上一年度增加了111.71萬、151.6萬、203.7萬[3]。2002年，國務院發布的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）提出，要以中等職業教育為重點，保持中等職業教育與普通高中教育的比例大體相當;2004年，《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（教職成[2004]12號）提出，到2007年，中等職業教育與普通高中教育的比例保持大體相當，在有條件的地方職業教育所占比例應該更高一些;2005年，鑒于職業教育仍然是我國教育事業的薄弱環節，發展不平衡，投入不足，辦學條件比較差，辦學機制以及人才培養的規模、結構、質量還不能適應經濟社會發展需要等問題，國務院出臺《關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號），提出到2010年，中等職業教育招生規模達到800萬人，與普通高中招生規模大體相當。根據《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》，2005年，我國中等教育階段普職比為1∶1.5，至2010年，預期目標達到1∶1.1。職普比例大體相當政策目標反映了職普規模相當的模糊政策表達逐步向職普規模等同精準政策表達轉變。

（四）第四階段：加快建設現代職業教育體系，承擔普及高中階段教育的重要責任，職普比例大體相當成為硬指標

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）提出，根據經濟社會發展需要，合理確定普通高中和中等職業學校招生比例，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當。從具體指標來看，2009年，高中階段普職比為1∶1.12，2015年、2020年為1∶1。2011年，教育部出臺《關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》（[教職成（2011）9號]），將中高等職業教育協調發展背景下的中等職業教育定位于高中階段教育的重要組成部分，重點培養技能型人才，發揮基礎性作用。2014年，國務院出臺的《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）提出，發揮中等職業教育在發展現代職業教育中的基礎性作用，總體保持中等職業學校和普通高中招生規模大體相當。同年，教育部出臺的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》提出，中等職業教育是職業教育發展的重點，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當。職普比例大體相當的政策表達基本保持一致。此后，普及高中階段教育的政策安排進一步凸顯了加強中等職業教育基礎地位的重要性。為了實現普及高中階段教育的目標，中等職業教育必須扮演主角而非配角[4]。2017年，教育部等四部委印發的《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）》（教基[2017]1號）提出，統籌普通高中和中等職業教育協調發展，提高中等職業教育招生比例，到2020年，普通高中與中等職業教育結構更加合理，招生規模大體相當。2019年，國務院出臺的《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號）（以下簡稱《方案》）繼續堅持普職比例大體相當的政策安排，提出優化教育結構，把發展中等職業教育作為普及高中階段教育和建設中國特色職業教育體系的重要基礎，保持高中階段教育職普比大體相當，使絕大多數城鄉新增勞動力接受高中階段教育。這標志著我國職業教育進入有章可循的類型化發展階段。時至今日，職普比例大體相當依然是中等職業教育政策安排的關鍵邏輯起點，但其相關的政策目標及實施路徑需要在現代職業教育體系建設與普及高中階段教育的雙重背景下重新設計。

二、“職普比例大體相當”的當代價值定位

從政策變遷歷程來看，職普比例大體相當在政策中的呈現形式并沒有發生實質性的改變;但是，其價值定位弱化了補償為主的強制性特征，開始凸顯約束為主的規制性特征，以適應內外部環境中利益相關者的利益均衡。

職普比例大體相當的政策安排目的在于解決中職教育發展基礎弱、競爭優勢不明顯等問題，是以市場失靈和政府失靈為假設。從其產生之日起，這一政策就具有比較明顯的補償性、救濟性特征。改革開放之前，我國職業教育體系遭到嚴重破壞，中職教育在改革開放初期的最顯著問題是基礎薄弱。中職教育需要從底子薄、規模小的薄弱現狀向快速滿足國民經濟各行各業技術人才需求并形成一定規模的目標轉變。為解決這一問題，拓展中職教育的形式，擴大中職教育規模，實現各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當成為政策安排的內容。從政策內容的屬性來看，它是計劃經濟向市場經濟轉軌進程中，加快發展職業教育而進行的補償性制度安排。至20世紀末21世紀初，伴隨著我國計劃經濟向市場經濟轉軌的深入、高等教育擴招政策的落實，中職教育的規模發展雖然確保了職普比例大體相當政策目標的實現，但在國民經濟、教育體系中的地位并不高，如一些地方對發展職業教育的重要性缺乏足夠的認識，職業教育仍然是我國教育系統的薄弱環節，中職教育發展依然處于相對弱勢的地位。在此發展階段，中職教育發展遵循全能型政府的行政邏輯[5]，穩固中職教育在高中教育體系中的基礎性地位。在此背景下，繼續堅持職普比例大體相當，是針對當時職業教育發展的現實問題而進行的救濟性政策安排，目的在于改變中職教育發展的不利局面，體現為以補償為主的強制性制度安排。

《規劃綱要》出臺后，加快發展現代職業教育成為我國職業教育發展的階段主題。加快現代職業教育體系建設，進一步明確職業教育的身份與地位的政策條件逐步成熟。《方案》提出“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”。至此，中等職業教育與普通高中教育作為高中階段兩種具有同等重要地位的不同教育類型也成為共識。在此階段，我國中等職業教育更加重視辦學條件的改善與質量內涵建設，但是，普教化現象成為中職教育發展面臨的現實問題。第一，高中階段教育的規模體量進一步向普通高中一段傾斜。第二，部分中職學校越來越重視學生升學。這兩種現象的過度化都會給中等職業教育乃至我國教育體系的可持續發展帶來不利影響。因此，在職業教育類型化發展階段，繼續堅持職普比大體相當的政策安排承擔著推動中等職業教育與普通高中教育協調發展，避免“普教化”現象加劇的責任。這一政策定位源于兩個重要的現實問題。第一，為高等教育規模向普及化邁進提供穩定生源。當前，普通高中教育階段學生升學率的逐步提升甚至達至飽和。我國普通高中升學率由1995年的49.9%增至2016年的94.5%[6]。普通高中學生基本進入全額升學時代。在此背景下，我國進一步擴大高等教育毛入學率，一方面可以通過拓展高等教育機構實現，如技師院校轉設為高職院校，但這并非常態化舉措;另一方面，通過拓寬生源來源渠道，擴大中等職業教育升入高等教育的比例來實現。這需要中職教育承擔生源供給責任，通過合理引導中職學生升學來擴大高等教育入學比例。第二，成為普及高中階段教育的主力軍。隨著我國政策安排中對普及高中階段教育要求的提出，“職普比例大體相當”承擔起保持高中階段教育類型多樣、推進高中階段教育普及的責任。逐步推動普及高中階段教育，“系統設計中職考試招生辦法，使絕大多數城鄉新增勞動力接受高中階段教育”，為普及高中階段教育提供了操作思路。從其實質來看，通過“中等職業教育的招生規模與普通高中教育的招生規模比例大體相當”的制度安排，為高中階段教育普及拓展實施路徑。雖然職普比例大體相當的政策表述并沒有發生改變，但其強制性制度安排的屬性逐步弱化，其約束、規范、引導中高職協調發展的功能逐步體現，具有弱強制性的規制性制度安排的特征。

四、“職普比例大體相當”政策的改革建議

當前，在職業教育類型化發展階段，職普比例大體相當的政策安排既是維護我國職業教育結構體系安全的重要舉措，也是探索現代職業教育體系建設進程中鞏固職業教育類型屬性的重要舉措。

（一）堅持分流與深化初高中教育改革相結合

初中畢業生分流機制是確保中職生源穩定的關鍵舉措。在執行初中畢業生分流中，應根據各地區中等職業教育與普通高中教育資源的供給情況因地制宜地推進，避免過度強調1∶1的比例帶來的負面效果。探索豐富初中教育的課程體系。通過職業生涯課程前置，為學生提供職業生涯規劃、職業選擇知識，避免分流成為“教育分層”，推動分流向“教育分類”轉變。推進普通高中和中職學校合作，有條件的地方探索擴大綜合高中[10]規模。綜合高中提供職業教育與普通高中教育，并適度向職業教育傾斜。

（二）規范中職入學制度，拓展畢業生升學通道

對全日制中等職業教育的入學者，采用統一的入學考試招生形式，實施“文化科目+職業適應性測驗”的方式，推動中職學校注冊入學改革，在確保生源規模的同時保證生源質量能夠滿足中等職業教育的培養需要。在分類考試制度安排下，中職升學的比例限制已經實現了突破。當前，中職畢業生升學應將重點置于以專業學院為依托的“中高職貫通”培養方。此外，中職畢業生升本的考試招生制度需要規范直接升本的制度設計，向打通依托高職院校本科專業的“中職-高職-本科”升學通道傾斜。

（三）加快普及高中階段教育進程，完善相關政策安排

毛入學率是高中階段教育普及水平的重要衡量指標。在普通高中入學率基本穩定的階段，高中階段毛入學率越高，職普比例越高。高中階段入學率的提高，也意味著職業教育規模的擴大。因此，應逐步擴大高中階段招生規模，提升高中毛入學率[11]。在此基礎上，將中職教育作為毛入學率提高的主渠道。根據教育部辦公廳《關于做好2020年中等職業學校招生工作的通知》（教職成廳[2020]1號）要求，把發展中等職業教育作為普及高中階段教育的重要途徑。在爭取應屆初中畢業生源的同時，應將高中階段招生的增量生源重點向往屆初中畢業生、城鄉勞動者、退役軍人、退役運動員、下崗職工及返鄉農民工等重點群體傾斜。中等職業學校一方面提供學歷教育，另一方面重點提供技術技能培訓。

（四）以職業教育與培訓并舉為指導，改進現有的中職招生規模統計方式

在堅持中職教育基礎地位的同時，關于中職教育生源的統計口徑問題，也需要從正規教育、非正規教育和非正式教育三個維度加以綜合考慮[12]。有研究者曾從國際比較及我國現狀視角提出了我國不必再固守“大體相當”的框框，考慮當前通過將重心放在高職，通過“中職+高職”統計范式，繼續維持職普比例大體相當[13]。除此之外，職業教育與培訓已經成為中等職業教育的兩大內容，但是培訓人（次）數并沒有納入中職教育規模統計范疇。因此，在堅持傳統教育統計手段基礎上嘗試將培訓納入中等職業教育規模統計，將培訓人次進行折算，計入當年的中等職業教育招生數。

參 考 文 獻

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Abstract? Roughly equivalent about the enrolment proportion of vocational education to general education （REEPVEGE） is the core content of the secondary vocational education policies. It is the institutional guarantee to enhance the fundamental action of secondary vocational education. At the beginning of the founding ceremony of the People's Republic of China， it is used to solve the problem of skills shortage. And in modern times， it plays an important role in promoting the construction of the modern vocational education system and popularizing senior secondary education. It is transforming from the mandatory policy to the regulatory policy. At present， there are three ways to achieve the REEPVEGE such as diversion of junior secondary education， adjustment of secondary vocational schools and expand ways to enter secondary vocational schools. Among them， the conflicts of interest existing in stakeholders also bring challenges to the implementation and promotion of this policy. In the current development stage， it is necessary to carry out reform and innovation in the original ways to promote the similar employment ratio， and to re-understand the key word of this policy with the connotation of the era that the employment ratio is basically the same.

Key words? enrolment proportion of vocational education to general education; institutional changes; stakeholders; policy value

Author? Li Xiaowa， research associate of Guangzhou Education Research Institute， Secretary General of Vocational Education Research Center of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， Key Research Base of Education Science in Guangdong Province （Guangzhou 510030）