非營利性民辦高職教育治理：困境與出路

劉凱?傅樹京

摘 要 按照營利與非營利對民辦教育進行分類管理是世界上大多數國家的通用做法，從國際經驗和發(fā)展趨勢來看，選擇非營利性民辦教育發(fā)展道路是民辦高職教育發(fā)展的主流。隨著新修訂的《民辦教育促進法》的實施，非營利性民辦高職教育發(fā)展面臨產權制度不完善、信息公開不到位、治理機制不健全和扶持政策不清晰等困境。為保障非營利性民辦高職教育健康發(fā)展，需要落實法人制度、健全信息公開機制、完善治理架構和健全扶持機制。

關鍵詞 非營利性;民辦高職教育;分類管理;治理;《民辦教育促進法》

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）09-0038-06

2003年《民辦教育促進法》實施以來，我國民辦教育事業(yè)快速發(fā)展，現(xiàn)已成為促進教育改革與發(fā)展的重要力量。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）提出，探索對營利性和非營利性民辦學校進行分類管理，為民辦高職教育發(fā)展指明了方向。在深化教育領域綜合改革的背景下，民辦高職教育發(fā)展瓶頸因素越來越凸顯，亟須修訂相關法律條款。2016年修訂《民辦教育促進法》（以下簡稱新《民促法》）的最重要條款是關于對營利性和非營利性民辦高職教育管理的規(guī)定;2017年中央層面又出臺了《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2016]81號）作為新《民促法》實施的配套文件。隨后，各地也出臺了促進民辦教育發(fā)展的實施意見和相關文件。這些法規(guī)政策為民辦高職教育激發(fā)辦學活力、拓展發(fā)展空間提供了動力支持，將對其健康發(fā)展產生深遠影響。

一、非營利性民辦高職教育的意蘊闡釋

一項創(chuàng)新制度的實施，只有于法有據才能獲得社會認可，政策的目標和價值才可能更好地實現(xiàn)。非營利性民辦高職教育的發(fā)展在我國屬于新生事物，缺少具體的實施辦法，許多現(xiàn)實問題急需解決。因此，廓清非營利性民辦高職教育的依據和分類較為必要。

（一）法律與政策依據

我國教育法律法規(guī)雖然沒有對“營利”的內涵做出清晰的界定，但是對有關“營利”的行為做了明確的規(guī)定。1995年《教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”[1]這就使許多教育機構在創(chuàng)辦之初就體現(xiàn)了公益性或者以民辦非企業(yè)單位的性質注冊存在。為鼓勵和支持社會力量辦學，促進社會力量辦學事業(yè)健康發(fā)展，1997年《社會力量辦學條例》第六條規(guī)定：“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的。”第三十七條規(guī)定：“教育機構的積累只能用于增加教育投入和改善辦學條件，不得用于分配，不得用于校外投資。”[2]該條例強調了社會力量辦學的公益性，但在教育發(fā)展實踐中政策的實施挫傷了民辦高職教育辦學的積極性，后于2003年9月1日廢止。

為了激發(fā)民辦教育的辦學活力，促進民辦教育的快速發(fā)展，2003年《民辦教育促進法》第五十一條規(guī)定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規(guī)定。”[3]關于“合理回報”，在教育實踐中專家、學者和利益相關者等的認識和理解分歧較大。主張民辦教育舉辦者可以取得“合理回報”的人認為，不允許有“合理回報”，民辦教育投資者就沒有積極性，難以體現(xiàn)教育的經濟效益;而反對者則認為，所謂“合理回報”缺乏一個客觀具體的衡量標準，無法確定明確的邊界范圍，在現(xiàn)實中更難具有操作性。但是《民辦教育促進法》對此并未做出具體條款規(guī)定，這不利于民辦高職教育的健康發(fā)展。

《教育規(guī)劃綱要》提出，調動全社會參與的積極性，進一步激發(fā)教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。要把發(fā)展民辦高職教育作為重要工作職責，鼓勵出資、捐資辦學，促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育，積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理[4]，并且在上海、浙江等地進行政策實施試點。這從教育政策的層面對非營利性民辦高職教育進行了規(guī)定，但是還沒有上升到教育法律的高度。

2016年新《民促法》第十九條規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。……非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。”[5]除此之外，該法還刪除了“合理回報”的模糊性條款。隨后，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》等相關文件的出臺，為非營利性民辦高職教育發(fā)展提供了法律和政策依據。

（二）“非營利性”的判斷依據

雖然對“非營利性”很難進行準確的定義，但是國際上的判斷依據大多強調禁止利潤分配，美國學者萊斯特·薩拉蒙（Lester Salamon）總結了非營利性組織的五大特征，其中不進行利潤分配是非常重要的一個特征[6]。也就是說，所謂“非營利性”，就是組織不以營利為目的，不將賺得的任何利潤進行分配或分紅，不以任何形式將組織的資產轉變?yōu)樗饺速Y產[7]。2016年新《民促法》明確提出對民辦教育實施分類管理，民辦學校分為營利性和非營利性兩種。其中，該法界定了“非營利性”的認定標準，即“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學”，意味著舉辦者辦學“不求回報”，這與國際上流行的“禁止利潤分配”在本質上是一致的。因此，非營利性民辦高職教育，簡單地可以理解為由民間力量出資或者捐資，不以營利為目的，不謀求經濟回報，辦學積累全部用于民辦高職教育發(fā)展。

另外，“非營利性”與“公益性”沒有必然的因果關系，兩者都是教育的價值取向，也是教育行為的結果，雖然并不沖突，但不能簡單等同。一方面，新《民促法》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。”[8]政府希望通過分類改革、規(guī)范管理，引導民辦高等職業(yè)教育向公益性方向發(fā)展，繼續(xù)為社會主義建設培養(yǎng)大批人才。另一方面，對民辦高職教育的投資者來講，教育行為的結果可以體現(xiàn)為“非營利性”，而對國家來講，教育行為的結果還可以體現(xiàn)為“公益性”，即增進國家和社會的福利，增加教育選擇的機會，進一步推動民辦高職教育改革。

（三）非營利性民辦高職教育的分類

非營利性民辦教育的分類較為復雜，目前國家層面還沒有明確的分類標準。從全國各地出臺的非營利性扶持政策來看，一般分為兩類：一是捐資辦學型;二是“出資保值型”[9]。其中，捐資辦學型的民辦教育顯然是公益性的，舉辦者往往熱心教育事業(yè)，不求謀取辦學回報，并將辦學結余全部用于辦學，這種高等教育發(fā)展模式的學校在國際上比較多，而國內比較少。比如美國、英國、日本等發(fā)達國家的著名高校，不以營利為目的，辦學結余全部用于學校的發(fā)展，辦學水平和社會認可度都很高。出資保值型的民辦高職教育不追求辦學回報，也不進行利潤分配，在為教育事業(yè)做貢獻的同時謀求投資辦學的資金保值。這兩類都反映了非營利性民辦高職教育的特征：一是堅持公益性;二是產權歸法人。

二、非營利性民辦高職教育的發(fā)展困境

隨著相關教育法律與政策的出臺，非營利性民辦高職教育發(fā)展有了相關制度保障。但其發(fā)展中面臨的問題也不容忽視。

（一）產權制度不完善

產權通常是經濟學概念，是以財產所有權為基礎，反映不同利益主體對某一財產的占有、使用、收益和處分的權利、義務及責任[10]。隨著我國民辦高職教育的快速發(fā)展，明晰產權非常重要。現(xiàn)實中，我國民辦高職院校作為獨立法人，其財產所有權尚未有效落實，由誰代表學校法人處分財產并沒有給出明確的規(guī)定，使這一核心權能的落實變得更加不確定。按照新《民促法》規(guī)定，非營利性民辦學校的舉辦者不能取得辦學收益和辦學結余。這就意味著，舉辦者一旦將資金（財產）投入非營利性民辦學校就不能從辦學中獲取回報，投資辦學的積極性會有所影響，會抑制更多的社會資本進入民辦教育領域，這不利于非營利性民辦高職教育的發(fā)展。

另外，產權屬性不清晰容易使制度設計中的問題難以解決，進而影響民辦高職教育的發(fā)展。比如，新《民促法》第五十九條規(guī)定，非營利性民辦學校清償受教育者學雜費等其他費用、教職工的工資及社保費用等其他債務后的剩余財產繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學。財產清算是關系民辦學校發(fā)展的重大事項，是民辦教育理論和實踐中的重要問題。關鍵是非營利性民辦學校清償債務后必須有剩余財產，假定出現(xiàn)了資不抵債的情況，如何處理？按照怎樣的法律程序進行處理？還有，雖然規(guī)定舉辦者可以獲取合理回報，但是如何獲取缺乏具體的操作規(guī)范，類似問題需要預見性的制度設計加以規(guī)范。

（二）信息公開不到位

我國對非營利性組織的信息公開不足，即使過去有相關規(guī)定也因缺乏可操作性的具體規(guī)定而難以落實。比如，招生是民辦高職教育的發(fā)展基礎。一段時間以來，部分民辦高職院校為了招到更多生源，進行夸大宣傳、虛假承諾，引發(fā)惡性競爭;一些民辦高職院校教育教學“空心化”，損害受教育者的權益;還有的民辦高職院校名不符實，損害了民辦高職教育的聲譽，侵害了受教育者的合法權益。

目前，由于新《民促法》對我國民辦高職教育信息公開的內容與范圍還不到位，社會公眾尤其是學生及家長，對非營利性民辦高職院校提供的特殊產品——教育服務的數量和質量缺乏足夠的信息進行理性判斷，加上民辦高職教育教學質量評估機制不健全，于是出現(xiàn)了信息不對稱的狀況。而且，教育階段的層級越低，學生的判斷能力越弱，學校和教育對象形成信息不對稱的狀況越明顯。另外，民辦學校財務審計信息不透明，其運行狀況和辦學效益的真實信息外界很難知曉，降低了社會公眾對組織的信任程度，不利于民辦教育的長遠發(fā)展。

（三）治理結構不健全

治理結構（Governance Structure）源于西方現(xiàn)代企業(yè)制度，是有關企業(yè)組織機構之間權利分配與制衡的制度體系，對企業(yè)健康發(fā)展具有重要作用。我國現(xiàn)代學校制度的建立，將治理結構引入教育領域，目的是在利益相關者之間建立權責配置機制[11]，從組織結構上規(guī)范民辦教育的發(fā)展。但是，目前我國不少民辦學校缺乏有效的治理結構和監(jiān)督機制，不少辦學行為行政監(jiān)督不力，導致亂象叢生，已成為民辦高職教育健康發(fā)展的重要制約因素。

從外部看，一是部分政府人員對民辦高職教育仍然存在認知偏差，認為公辦高職教育與民辦高職教育在發(fā)展規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、宏觀調控及督導安排等諸多方面不能享有同等待遇，而且習慣于用管理公辦高職院校的模式來管理民辦高職院校，“路徑依賴”思想濃厚。而且，按照《民辦學校分類登記實施細則》第七條規(guī)定，將非營利性民辦學校定位為“民辦非企業(yè)單位，而不作為民辦事業(yè)單位對待”[12]，在政策實施中使民辦高職教育難以與公辦高職院校享有同等地位。二是非營利性民辦高職院校占民辦高等教育較大規(guī)模，但目前民辦教育的政府監(jiān)管機構不健全，國家層面沒有專門的民辦教育行政管理機構[13]，地方多數教育行政部門也沒有專門設置機構，非營利性民辦高職院校缺乏有效的外部約束[14]，民辦高職院校教學診斷評價和教育督導制度實質性作用弱化，民辦教育運營過程中缺乏有效監(jiān)管，容易出現(xiàn)抽逃投資和資金不到位、財務制度和資產管理制度存在漏洞等問題[15]。三是行政部門監(jiān)管過度問題，過多干預民辦學校的微觀管理活動，學校的辦學自主權和生存發(fā)展空間受到擠壓。

從內部看，主要表現(xiàn)在：一是民辦學校由少數人控制現(xiàn)象嚴重[16]，缺乏完善的法人治理體系，董事會決策往往變成了出資人決策，家族化色彩濃厚，在教育教學、人力資源、財務管理等方面隨意性較大，缺乏監(jiān)督約束機制。特別是學校發(fā)展戰(zhàn)略和思路，董事會、理事會及其他決策機構的建立、人員的選任、機構及人員的權責明晰等缺乏制度規(guī)范，資產過戶、財產使用等問題缺乏明確規(guī)定，在很大程度上取決于舉辦者的意志。二是民辦學校內部監(jiān)督機制不完善，教職工代表大會機構和制度不健全，教職工缺乏參與治理的話語權和監(jiān)督權，很難發(fā)揮應有作用。這些因素使民辦學校的普通管理者及廣大師生的權益難以保障，同時也給民辦教育的運行和發(fā)展帶來很大的風險。

（四）扶持政策不清晰

按照新《民促法》和《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》等文件規(guī)定，國家從法律和政策層面對非營利性民辦學校進行財政扶持做了規(guī)定。但是，實行分類管理后，對非營利性民辦高職教育具體怎么扶持，扶弱還是扶強，分別通過什么方式扶持，扶持到什么程度等并沒有細化政策措施，可操作性不強，現(xiàn)實中不僅難以具體落實，而且容易降低資源的使用效率。以財政補貼政策為例，非營利性民辦高職院校學生怎么落實？是參照公辦生均支出標準補貼還是按照學費標準補貼，或者按照一定比例進行補貼？如何提高補貼資金的使用效率等。這些政策如果不明確，勢必影響民辦高職院校的理性預期和未來選擇，影響其教師隊伍的穩(wěn)定。

新《民促法》雖然規(guī)定了民辦高職院校教師的相關權益保障，但是總體來說較為籠統(tǒng)，缺乏教師權益保障的詳細規(guī)定，難以具體落實。由于體制不同、政策扶持政策不同，導致公辦高職院校和民辦高職院校的人事關系、經費來源、社會保障政策有著根本不同，許多民辦高職院校教師缺乏歸屬感和主人翁意識，很難安心長期執(zhí)教，往往注重積累資歷和提升能力，將民辦高職院校作為自己職業(yè)生涯的“跳板”，一旦遇到合適機會，就會出現(xiàn)民辦高職院校教師向公辦高職院校回流的現(xiàn)象，民辦高職院校承受教師流失的壓力越來越大[17]。

三、非營利性民辦高職教育的治理路徑

（一）落實法人制度，保護財產權利

明晰產權是降低辦學風險，規(guī)范學校管理，促進民辦教育健康發(fā)展的制度保障。法人制度的不斷完善是落實財產權的前提，明確非營利性民辦學校的法人地位，解決誰享有法人財產權的問題非常重要，這主要包括明確產權內容和界定權能范圍。按照新《民促法》的規(guī)定，非營利性民辦學校清償債務后的剩余財產繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學。如果不能履行債務，不允許轉讓學校財產或用學校財產進行擔保，也就意味著其不能真正實行法人制度[18]。因此，根據財產所有權的內容，處分權是擁有所有權的根本標志，要明確非營利性民辦學校的法人對剩余財產的處分權。比如，可以按照學校章程將剩余財產用于其他社會公益事業(yè)以更好發(fā)揮效用。

非營利性民辦高職院校的舉辦者多數傾其一生興辦教育，為推動教育改革和經濟社會建設作出了貢獻，國家和地方在新《民促法》和相關政策文件的基礎上，制定具體實施辦法時應細化補償或獎勵規(guī)定，保護他們的合法權益，積極引導更多社會資金舉辦非營利性民辦高職教育。教育部門應不斷創(chuàng)新教育管理方式，整合優(yōu)質資源，采取結對幫扶、組建學校發(fā)展共同體、教師專業(yè)發(fā)展等措施，著重提高非營利性民辦高職院校的教育教學質量。

（二）健全信息公開機制，強化社會監(jiān)督

健全信息公開機制是提高非營利性民辦高職教育公信力的重要手段，也是民辦高職教育接受社會監(jiān)督的前提。信息的不透明直接導致社會公眾對組織信任度的下降，進而導致資源流入的減少，形成一個惡性循環(huán)[19]。因此，只有加快對非營利性民辦高職院校的信息公開，才能更好地實現(xiàn)其非營利性、公益性的特質。

政府是非營利性民辦高職院校信息公開的管理與監(jiān)督主體[20]。一方面，為杜絕招生虛假宣傳和承諾，規(guī)范辦學行為，提高教學質量，增強社會公眾的參與監(jiān)督，促進民辦教育事業(yè)健康有序發(fā)展，有必要吸收發(fā)達國家信息披露制度方面的有益經驗和成熟做法，建立并定期公布民辦學校信息公開制度，比如公開學校章程和監(jiān)督機構成員信息、公開年度工作報告、財務會計報告和資產實際狀況等。另一方面，建立信用檔案制度，健全誠實守信表彰機制和違規(guī)失信懲戒機制，及時公布組織信用信息。同時，非營利性民辦高職院校自身也要充分利用門戶網站、微博、微信公眾號和媒體宣傳報道等途徑主動公開學校黨務、政務信息和發(fā)展規(guī)劃等前瞻性信息，提高社會公眾和學校師生對信息公開的關注度和認知度，引導他們做出更加理性的選擇。

（三）完善治理架構，規(guī)范學校運行

健全而合理的治理架構是一個組織高效運行的前提，也是對組織內權力制約的有效保障。作為獨立的法人，民辦高職院校要做到規(guī)范合理和健康發(fā)展，必須完善治理機制，釋放體制活力，實現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化。

政府部門應摒棄對民辦高等教育的歧視，轉變思想觀念，強化職能角色，真正落實“積極鼓勵、依法管理、大力支持、正確引導”的方針，不斷完善政策措施，依法進行教育督導，減少不必要的行政干預，給予民辦高職院校充分的發(fā)展空間。加強民辦教育辦學方向、招生宣傳、教育質量等重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管，尤其是借鑒世界各國監(jiān)管的通行做法，健全民辦高校財務信息化監(jiān)控系統(tǒng)，利用網絡技術實時監(jiān)控民辦高職院校財務管理情況，避免資金挪用的可能和抽取資金中飽私囊的行為，以控制辦學風險。同時根據民辦教育發(fā)展需要，完善監(jiān)管機構、細化監(jiān)管機制、優(yōu)化人員配置，加強中央與地方、部門之間的溝通協(xié)調，定期開展非營利性民辦高職院校的調查研究，進行形勢研判、重點問題解決等事宜，及時把握民辦高職院校發(fā)展動態(tài)。

非營利性民辦高職院校應健全董事會制度，明確職責范圍，厘定權力邊界，落實董事會領導下的校長負責制，使校長能夠獨立行使教育管理權。為避免學校決策權力“家族化”和集中化，董事會或者理事會作為學校的決策機構，成員人數、組成、比例總體上應體現(xiàn)社會公益性、代表廣泛性和決策專業(yè)性，借鑒國外先進經驗和《基金會管理條例》相關規(guī)定，“建立理事會近親屬任職限制規(guī)定”[21]。建立健全監(jiān)事會、教職工代表大會等監(jiān)督機制，監(jiān)督學校辦學行為、發(fā)展規(guī)劃、財務收支、教學科研、資產管理等重大事項，尤其要通過教職工代表大會參與民主管理、民主監(jiān)督，加強對學校法人財產的支配和使用，提高學校決策水平，維護教職工合法權益。

（四）健全扶持機制，發(fā)揮激勵作用

為更好發(fā)揮激勵引導非營利性民辦高職院校的發(fā)展，政府部門應進一步加大土地使用、財稅優(yōu)惠等方面的政策支持力度，著重解決民辦高職院校發(fā)展的現(xiàn)實問題。根據地方財力和教育實際逐步健全扶持機制，參照公辦學校的標準在財稅補貼、經費資助和專項資金等方面給予民辦高職院校同等的地位。尤其是要落實基金激勵措施，借鑒支持高職院校建設和發(fā)展的國際通行做法，以慈善名義開展資金籌集活動，改善辦學條件，改進教學科研，引進師資力量，實現(xiàn)非營利性民辦教育的持續(xù)健康發(fā)展。同時，地方政府的積極配合是提高政策實施效果的重要因素，目前新《民促法》和促進非營利性民辦高職教育發(fā)展的政府補貼、基金獎勵、捐助激勵、劃撥用地、購買服務、助學貸款、獎助學金等財政扶持政策需要地方結合實際盡快出臺實施細則并加以落實，才能彰顯公共資助的合法性[22]。

民辦高職教育的發(fā)展，最具競爭力的要素是師資。穩(wěn)定的師資隊伍，影響學生及家長的行為選擇，影響民辦高職院校的教學秩序。政府應加大政策支持力度，進一步完善非營利性民辦高職院校激勵機制和師生權益保障機制。一是認真落實新《民促法》第五條、二十七條、三十八條的規(guī)定，民辦學校與公辦學校具有同等法律地位，國家保障民辦高職院校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權益，比如民辦高職院校教師在職務評聘、科研申報、工齡計算、進修培訓、評優(yōu)評先等方面與公辦學校教師享有同等權利;鼓勵民辦高職院校按照國家規(guī)定為教職工辦理社會保險、養(yǎng)老保險和住房公積金等，使教師對學校有歸屬感。民辦高職院校的收費主要用于教育教學活動、改善辦學條件和保障教職工待遇。二是探索建立公辦學校與民辦高職院校教師交流機制，鼓勵公辦學校教師到民辦高職院校工作，民辦高職院校教師到公辦學校掛職鍛煉、學習考察等，實現(xiàn)教師資源的合理化配置。三是完善獎勵機制，對于采取助學貸款、獎助學金等財政支持措施保障民辦高職院校學生權益的職能部門和地方政府給予表彰和物質獎勵。

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Abstract? It is the common practice of most countries in the world to classify private education according to profit and non-profit nature. From the international experience and development trend， it is the mainstream of the development of private higher vocational education to choose the development path of non-profit private education. With the implementation of the newly-revised“Private Education Promotion Law”， the development of non-profit private higher vocational education is facing many difficulties， such as imperfect property rights system， inadequate information disclosure， imperfect governance mechanism and unclear support policies， etc. In order to ensure the healthy development of non-profit private higher vocational education， efforts should be made to implement the legal person system， improve the open mechanism， improve the governance structure and the support mechanism.

Key words? non-profit; private higher vocational education; classified management; government;“Private Education Promotion Law”Author? Liu Kai， doctoral candidate of School of Education of Capital Normal University， associate professor of Party School of Huaibei Municipal Party Committee of Anhui Province （Beijing 100048）; Fu Shujing， professor of School of Education of Capital Normal University