新時代生態(tài)文明背景下野生動物生態(tài)補償機制研究
——以西雙版納傣族自治州亞洲象肇事補償為例

刀慧娟，譚文斌

（1.中央民族大學 國際教育學院，北京100081；2.北京林業(yè)大學 水土保持學院，北京100083）

一、新時代生態(tài)文明背景下的野生動物生態(tài)補償制度

“綠水青山就是金山銀山”[1]是習近平新時代中國特色社會主義思想中關于生態(tài)文明建設的重要論斷，全面闡釋了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，已經(jīng)成為中華民族永續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化建設持續(xù)推進的精神引領和行動指南。《中華人民共和國憲法修正案》于2018年3月在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上通過，生態(tài)文明被歷史性地寫入莊嚴的憲法，具有了更高的法律地位，擁有了更強的法律效力。

新時代背景下的生態(tài)補償制度是推進綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設的根本遵循，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，涵蓋了森林生態(tài)補償、野生動物生態(tài)補償、水資源生態(tài)補償、大氣生態(tài)補償、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)葞讉€基本領域。

野生動物生態(tài)補償作為生態(tài)補償制度中關于人與動物和諧共生的重要部分，是指以保護生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點，在公平原則、環(huán)境保護原則及可持續(xù)發(fā)展原則框架下，為了緩解人與野生動物之間的矛盾和沖突，促進人與動物和諧共處，由政府、相關利益者或生態(tài)破壞者向生態(tài)保護或遭受生態(tài)破壞損失的群體，以貨幣補償、實物補償、政策支持或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補其因生態(tài)保護支出的必要成本或因生態(tài)破壞導致的直接或間接損失的行為，從而逐步恢復野生動物生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)生態(tài)服務價值目的。廣義上的野生動物生態(tài)補償，包括遭受野生動物肇事的損失補償和對野生動物保護成本費用的補償。

二、西雙版納野生動物保護現(xiàn)狀及生態(tài)補償機制

（一）西雙版納野生動物保護現(xiàn)狀

1.西雙版納野生動物資源。西雙版納是北回歸線上的一片綠洲，在這片神奇富饒的土地上，有著占全國1/4的動物種類，故而被稱為“動物王國”，其中被列為國家Ⅰ、Ⅱ級重點保護的野生動物有129種。1977年以來，我國為瀕危“旗艦物種”亞洲象在西雙版納建立了野象自然保護區(qū)，這對保護生態(tài)環(huán)境具有重大意義。

2.人象沖突。西雙版納的主體民族為傣族，在傣語中，大象的諧音是“吉祥”，象征五谷豐收，在西雙版納大街上隨處可見大象雕塑、大象織錦、大象壁畫等。可是，由于經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾，近些年大象給邊寨村民帶來了“不太平”，人象沖突事件頻繁出現(xiàn)。

隨著人類社會的飛速發(fā)展，現(xiàn)代化設施逐漸向森林擴張，加之森林被大面積開發(fā)種植橡膠林，亞洲象的生存空間遭到進一步擠壓，久而久之，其生活習性發(fā)生了很大改變，開始依賴人類種植的農(nóng)作物生存，因此，亞洲象因覓食而頻繁毀損莊稼。隨著亞洲象“對人類據(jù)有和破壞它們生息的家園而采取的報復行動”的不斷出現(xiàn)[2]，人象沖突愈演愈烈。一組來自西雙版納國家級自然保護區(qū)管理局的數(shù)據(jù)顯示，20世紀90年代以來，野生亞洲象肇事事件共毀損糧食5萬噸以上，經(jīng)濟損失2億元以上，200多人直接遭受亞洲象攻擊，其中30多人死亡。久而久之，原來被傣族人民視為“五谷豐登”吉祥物的亞洲象，漸漸變成了人人憎恨的“大怪物”，邊寨村民更是對亞洲象恨得咬牙切齒。由此可見，當?shù)厝伺c亞洲象之間的矛盾越來越突出，亟待構(gòu)建完善的野生動物生態(tài)補償機制以緩解人象矛盾和沖突。

（二）西雙版納野生動物生態(tài)補償機制

1.西雙版納野生動物生態(tài)補償立法情況。1992年7月28日，云南省第七屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《云南省西雙版納傣族自治州森林資源保護條例》第七條規(guī)定：“因保護野生動物造成群眾損失，由管理部門核實后，當?shù)厝嗣裾o予經(jīng)濟補償。”

1992年7月28日，云南省第七屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《云南省西雙版納傣族自治州自然保護區(qū)管理條例》第十七條規(guī)定：“自然保護區(qū)內(nèi)野生動物經(jīng)采取防范措施后，仍發(fā)生傷害人、畜，損害莊稼造成群眾的損失，由管理部門調(diào)查核實給予經(jīng)濟補償。”

1996年4月2日，西雙版納傣族自治州第八屆人民代表大會第五次會議通過的《云南省西雙版納傣族自治州野生動物保護條例》第五條規(guī)定：“自治州人民政府建立保護野生動物基金。基金主要用于保護的野生動物造成人畜傷亡、農(nóng)作物損失的補償和保護的野生動物的保護管理工作。”第八條規(guī)定“：因保護野生動物受損的單位和個人有權(quán)依法獲得補償，補償辦法由自治州人民政府制定。”

2.西雙版納野生動物生態(tài)補償措施。目前，西雙版納野生動物生態(tài)補償措施主要體現(xiàn)在野生動物肇事補償程序、補償資金來源及野生動物公眾責任險等方面。

第一，野生動物肇事補償程序。（1）肇事案件的申報。涉事居民發(fā)現(xiàn)自己遭受野生動物肇事?lián)p害，或人身受到傷害后，應當保留肇事現(xiàn)場的相關證據(jù)，向村民小組提出書面申請，上報林業(yè)工作站。造成人員傷亡的，直接上報景洪市林業(yè)局或各縣林業(yè)局。（2）肇事案件的核實。林業(yè)工作站或景洪市、勐海縣、勐臘縣林業(yè)局在收到申報材料后，在3日內(nèi)派出工作人員赴肇事現(xiàn)場取證，并進行訊問筆錄，填寫相關材料，林業(yè)部門派出的工作人員不得少于2人。如果屬于保險理賠范圍的，保險公司應派出工作人員進行核查。（3）補償資金的兌現(xiàn)。根據(jù)林業(yè)局、財政局肇事補償資金計劃，各林業(yè)站按照確定的補償標準編制補償資金兌現(xiàn)表，在村委會的參與下發(fā)放補償金，受害人簽字確認，領取補償資金。

第二，補償資金來源。針對野生動物肇事補償?shù)馁Y金，由國家財政、云南省財政及西雙版納州級財政三級撥付，其中，西雙版納傣族自治州州級財政每年撥付200萬元（其中州財政撥付50萬元，景洪市撥付50萬元，勐臘縣撥付50萬元，勐海縣撥付50萬元），省級財政每年撥付900萬元，國家財政每年撥付500萬元，用于購買野生動物公眾責任險。2009年年底，西雙版納傣族自治州嘗試開展野生動物公眾責任保險試點工作，保險補償替代了政府補償，大大提升了補償標準。

第三，野生動物公眾責任險。為妥善解決野生動物肇事補償問題，西雙版納傣族自治州探索建立了野生動物肇事?lián)p害公眾責任險制度，逐步實現(xiàn)政府補償和市場補償并行的模式，補償標準得到一定程度的提升。在成功經(jīng)驗的基礎上，西雙版納傣族自治州從2010年開始，先后向中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司云南分公司投保了“野生亞洲象公眾責任保險”和“野生動物肇事公眾責任險”，“將亞洲象肇事納入保險來運作，由政府補償轉(zhuǎn)變?yōu)楸ｋU賠償”[3]，有效保障了人民群眾生命和財產(chǎn)安全。在2018年政府簽訂的保險合同中，將野生動物公眾責任險賠付標準規(guī)定如下。（1）人身傷亡：每次事故賠償限額200萬元，每人每次事故賠償限額20萬元，其中死亡一次性賠付20萬元（不分年齡大小），醫(yī)療費用賠償限額10萬元。（2）房屋及附屬設施：1 000元/棟。（3）農(nóng)作物：稻谷550元/畝，稻谷秧苗550元/畝，玉米、蕎400元/畝。（4）經(jīng)濟作物：橡膠25元/株，茶葉3元/株，果樹25元/株，松樹杉木2元/株，咖啡5元/株，香蕉10元/株，甘蔗700元/株，黃豆350元/畝，花生500元/畝，堅果15元/株，土豆500元/畝，西瓜、香瓜、甜瓜350元/畝，冬瓜、南瓜250元/畝。（5）牲畜：大豬（8個月以上）2 000元/頭，小豬（8個月以下）800元/頭，幼豬（2個月以下）100元/頭，小羊（4個月至1歲）500元/只，大羊（13個月以上）1 000元/只，幼羊（3個月以下）100元/只，黃牛（幼牛）200元/頭，黃牛（小牛）800元/頭，黃牛（中牛）3 200元/頭，黃牛（老牛）2 500元/頭，水牛（幼牛）200元/頭，水牛（小牛）600元/頭，水牛（中牛）3 000元/頭，水牛（老牛）2 000元/頭。

3.西雙版納野生動物生態(tài)補償工作成效。以野生亞洲象肇事補償為例，為了更好地了解西雙版納傣族自治州野生亞洲象肇事補償情況，筆者調(diào)取相關資料，找出野生亞洲象肇事的典型案例并進行分析，同時走訪了野生亞洲象肇事頻發(fā)的勐臘縣勐臘鎮(zhèn)曼旦村、曼朗村、下南蚌村三個村寨，采用訪談法、調(diào)查問卷法分析村民對野生亞洲象肇事及補償?shù)牧私夂徒邮艹潭取?/p>

（1）村寨訪談。此次村寨訪談選取野生亞洲象頻繁出現(xiàn)的曼旦村、曼朗村、下南蚌村三個村寨，記錄野生亞洲象在上述村寨范圍內(nèi)的活動情況。下面以曼旦村為例說明野生亞洲象活動的基本情況。

2018年8月20日上午10：00，筆者在西雙版納傣族自治州勐臘縣勐臘鎮(zhèn)曼旦村村民YMX家中采訪了有關野生亞洲象肇事的相關問題。YMX表示：“近年來野生亞洲象頻繁出入，一年可以看到至少兩次，它們破壞莊稼，摧毀農(nóng)作物，毀壞房屋，甚至還傷人。上一次野生亞洲象肇事時，一共過來了20多頭，嚇得村民只能躲在屋里。剛開始把音響掛在地里，好像有點效果，后來大象把音響都踩爛了，就沒辦法了。”對于政府補償，YMX認為補償金額太低，無法補貼生活，即使政府購買了野生動物肇事公眾責任險，也只是杯水車薪，彌補不了實際損失。

2018年8月20日下午3：00，筆者在西雙版納傣族自治州勐臘縣勐臘鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府辦公室對副鎮(zhèn)長YKL進行了訪談。關于野生亞洲象肇事，YKL表示：“基本上每月都能見到野生亞洲象，它們經(jīng)常在大龍哈附近活動，以村民種植的芭蕉為食。野生亞洲象經(jīng)常群體行動，沒辦法避免，半夜過來時還在房屋墻上蹭，村民都擔心得無法入睡。”對于政府補償，YKL認為：“這個補償太少了，村民甚至都不愿意來領，路費都不夠。現(xiàn)在買了保險后，只是提高了一點點，不夠彌補損失，并且程序更為煩瑣，賠付時間太長了。”

2018年8月21日上午11：00，筆者在曼旦村村民YWB家中了解關于野生亞洲象肇事的情況。YWB表示：“一年大概會遇到7次左右，它們集體行動，不但吃莊稼，還破壞莊稼，以至于村民認為種不種莊稼都一樣，反正會被毀掉，村民還要貼人工費、種子費，不如徹底荒廢。即使村民通過放鞭炮去嚇大象，大象也能很快適應，并且一不小心就可能丟了性命。”對于肇事補償情況，YWB認為，補償與實際損失相比存在很大差距，一棵種了六七年的橡膠樹成本最低也要一兩百元，但保險只能賠償20元，村民怨聲載道。

（2）問卷調(diào)查。為了有效了解西雙版納傣族自治州野生亞洲象肇事補償?shù)膶嵤┬Ч约稗r(nóng)戶對補償標準的接受程度，筆者設計了調(diào)查問卷，隨機選取了勐臘縣勐臘鎮(zhèn)下轄村寨的211戶當?shù)鼐用襁M行問卷調(diào)査，共收回問卷206份，占發(fā)放問卷總數(shù)的97.63%，有效調(diào)査問卷206份，有效率為100%。

對亞洲象肇事原因的認知分析發(fā)現(xiàn)，關于“野生亞洲象肇事的根本原因”，5.04%的居民認為亞洲象是因為缺少躲避居所才會肇事，31.89%的居民認為野生亞洲象是因為缺少食物才會肇事，18.39%的居民認為因為野生亞洲象種群數(shù)量太多而肇事，38.29%的居民認為野生亞洲象的生活習性就是接近村寨，6.39%的居民表示不知道。

這一結(jié)果說明，村民出于對自身利益的考慮，把亞洲象肇事的原因都歸結(jié)為亞洲象的食性和習性本身，并沒有意識到人類活動嚴重擠占了亞洲象的自然生存環(huán)境。目前，景洪市橡膠等經(jīng)濟作物種植面積占全市土地面積的比例較大，亞洲象等野生動物棲息地面積相應減少[4]。

居民家庭收入方面，從206戶受訪者家庭的年收入來看，年收入低于10 000元的占4.84%，年收入在10 000~30 000元區(qū)間的家庭占37.81%，年收入在30 000~50 000元區(qū)間的家庭占26.21%，年收入在50 000~100 000元區(qū)間的家庭占18.78%，年收入高于100 000元的家庭占12.36%。關于受訪者家庭主要收入來源，選擇“農(nóng)作物種植”的共計43戶，占比20.87%；選擇“橡膠種植”的共計123戶，占比59.71%；選擇動物養(yǎng)殖的共計3戶，占比1.46%；選擇林業(yè)經(jīng)營的共計12戶，占比5.83%；選擇外出打工的共計25戶，占比12.13%。

關于居民對野生亞洲象肇事補償?shù)膽B(tài)度，被訪者意見一致，調(diào)查結(jié)果如表1所示。

表1：居民對亞洲象肇事補償?shù)膽B(tài)度調(diào)查結(jié)果

綜上，通過訪談和調(diào)查問卷，筆者認為，目前西雙版納傣族自治州人象沖突問題較為突出，面對與日俱增的矛盾，亟待進一步完善野生亞洲象肇事補償標準。在居民對補償政策的期望中，幾乎所有的受訪者均選擇期望得到補償，并且認為公眾責任險投保后補償費用得到了一定程度的提升，但是補償金額仍然過低，無法彌補所遭受的損失。

三、西雙版納野生動物生態(tài)補償存在的問題

盡管西雙版納傣族自治州在野生動物生態(tài)補償機制實踐中取得了一定的進步，但受限于經(jīng)濟因素、法律因素等影響，仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）生態(tài)補償立法工作亟待完善

在西雙版納傣族自治州生態(tài)補償機制逐漸完善的過程中，盡管部分地方性法規(guī)確認了西雙版納傣族自治州生態(tài)補償?shù)姆傻匚唬怯捎谌鄙偕鷳B(tài)補償方面的專門立法，使得實際操作無法進行。同時，部分地方性法規(guī)只對野生動物致害補償做了原則性規(guī)定，并沒有進一步明確具體的補償主體、補償標準、補償方式等。

（二）補償主體和方式較為單一

結(jié)合現(xiàn)有資料和數(shù)據(jù)來看，西雙版納傣族自治州的生態(tài)補償主要以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主。盡管西雙版納傣族自治州創(chuàng)新性地開展了公眾責任險生態(tài)補償工作，但仍缺少市場主體充分參與的模式，如社會資助、生態(tài)補償基金等，更遑論跨界橫向轉(zhuǎn)移生態(tài)補償機制。“由于國家財政支付在實踐中存在諸如代理成本高、資金使用效率低下、目的性不強等缺點，迫切需要在政府的引導下實現(xiàn)生態(tài)保護者與生態(tài)受益者之間自愿協(xié)商的補償，即市場補償。”[5（]223）作為民族地區(qū)，西雙版納傣族自治州地處邊境地區(qū)，野生動物保護和肇事補償成本較高，單純地依靠政府補償，往往會帶來“巧婦難為無米之炊”之困惑。

（三）補償標準過低且欠缺激勵機制

生態(tài)補償標準是生態(tài)補償?shù)暮诵模a償標準過低，根本無法滿足生態(tài)恢復和建設所需資金。例如，野生亞洲象肇事雖然有公眾責任險，但是保險賠付的資金遠低于農(nóng)戶的實際損失，從而導致農(nóng)戶積極性降低，人象沖突則愈演愈烈。同時，西雙版納傣族自治州少數(shù)民族居多，當?shù)匚幕逃讲桓撸啡毖a償激勵機制，難以調(diào)動農(nóng)戶保護生態(tài)環(huán)境的積極性，這也是當前西雙版納傣族自治州生態(tài)補償項目管理的最大困境。

四、西雙版納野生動物生態(tài)補償機制的完善對策

（一）補充完善西雙版納地方性法規(guī)中野生動物生態(tài)補償相關規(guī)定

1.明確地方性法規(guī)中關于野生動物肇事補償?shù)木唧w內(nèi)容。在野生動物肇事補償實踐中，由于政府財政能力不足，往往僅能補償直接財產(chǎn)損失，對引起的間接財產(chǎn)損失忽略不計，主觀性較強，受害人得不到有效的補償，這顯然是不公平的。例如，有些農(nóng)作物、牲畜等的價值不僅僅通過其自身價值來體現(xiàn)，還應包括受損害物孳息的價值。因此，在修訂地方性法規(guī)時，建議進一步明確肇事補償?shù)木唧w內(nèi)容。

2.將野生動物肇事公眾責任險制度以法規(guī)形式予以明確。2009年至今，野生動物肇事公眾責任險取得了很好的成果。但是，西雙版納公眾責任險始終停留在制度層面，屬于地方政策，穩(wěn)定性較差。因此，建議在完善生態(tài)補償相關立法的過程中，將野生動物肇事公眾責任險制度寫入法規(guī)，賦予其法律地位。

（二）豐富生態(tài)補償方式

現(xiàn)階段，西雙版納野生動物生態(tài)補償以現(xiàn)金和實物補償為主要手段，資金來源是政府的財政轉(zhuǎn)移支付。然而，有些受償者得到這筆補償資金后用于消費，并沒有用來謀求自身發(fā)展。這種結(jié)果是與政府補償主旨相悖的。因此，應當豐富生態(tài)補償方式，使直接的資金補償與間接的政策補償和技術補償相結(jié)合，從而形成多元化的補償模式和途徑。野生亞洲象肇事較多的區(qū)域（勐海縣、勐臘縣）可推行技術支持和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策。

（三）適當提升野生動物生態(tài)補償標準

從各地生態(tài)補償實踐來看，西雙版納傣族自治州的生態(tài)補償標準偏低，難以調(diào)動當?shù)厝罕妳⑴c生態(tài)環(huán)境保護的積極性。建議適當提升野生動物肇事公眾責任險的保額，不斷提高保費投入，從而提高因亞洲象肇事造成的農(nóng)作物、經(jīng)濟作物和致人傷亡的損失標準。如將水稻損失標準提高到800元/畝、玉米損失標準提高到700元/畝、甘蔗損失標準提高到1 200元/畝，將致人死亡的標準從20萬元提高到40萬元以上，將其他作物的損失補償標準也相應提高。探索建立生態(tài)補償激勵機制，促進生態(tài)補償與產(chǎn)業(yè)融合、提高管護人員社會保障福利待遇等，進一步激發(fā)市場主體對野生亞洲象保護的積極性。