“放管服”改革下地方政府績效管理問題研究

潘敏

國務院在2016-2018年的政府工作報告中，多次要求繼續推進政府職能轉變，加強其在政治、經濟、社會等領域的宏觀調控作用，減少微觀層面的干預。圍繞“放管服”改革的內在要求，減少政府的直接干預，探索新的發展路徑，發揮政府績效管理助推器的作用，有利于提升政府現代化治理水平。

面對復雜的公共事務和各領域不斷深化的改革，政府管理改革必須在“放管服”改革的內在要求下深化，地方政府必須做好改革和重建工作管理。

文獻綜述

面對政府績效管理在適用性方面的問題和對傳統管理模式的沖擊挑戰，周志忍從目標責任制、社會承諾服務制、效率監控和效率建設的多元化實踐等觀點出發，認為只有通過持續不斷的努力和探索才能實現組織績效改進。要明確角色定位，增加對組織使命的理解，樹立正確的績效管理理念，加強成果運用。以北京市某區為例，方振邦、姜穎雁從公民導向出發，分析論證了群眾在指標采集、確定、發布、結果評價四個環節中突出的主體地位，并得出結論，只有公民參與政府績效管理的全過程，才能從公民需求的角度促進政府績效的提高。孟慶國、劉翔宇研究了208個地級市政府績效管理工具的使用情況，驗證了績效管理工具的有效期、采用自主性、政府間競爭性，壓力傳遞機制和顧客導向與績效管理者之間存在著不同的功能關系。他們認為，地方政府應謹慎引導自上而下的政策擴散，充分考慮下級政府績效差異的影響。毛壽龍、劉茜著眼于“放管服”改革局限于政府行政體制改革的范圍，并逐步向公共服務和社會治理轉型，闡述了“放管服”改革下的政府、執行、心理等秩序維度，認為“放管服”是一種新的社會治理模式與群眾意識密切相關，政府的治理模式應從權力型治理向權利型治理轉變，通過簡化行政、限制權力激發社會創造力，轉變為多元化的治理模式。

“放管服”改革下地方政府績效管理存在的問題

“放管服”改革的要求對政府績效管理的影響越來越深入，但許多地方政府績效管理工作沒有體現“放管服”改革的影響力。立足于“放管服”改革的立場，結合其本質要求，從主體意識、管理機制和管理方法三個方面探討了“放管服”改革下地方政府績效管理的共性問題。

績效管理主體認識不足

一方面政府績效管理主體缺乏統一設置，通常都是由上一級政府來對下級政府績效進行考核，但上級政府大多委托組織人事部進行工作，有些還專門設立了考核委員會，這類組織領導較為混亂，還存在評估標準和程序不一致的情況，增加了政府績效橫向比較的難度。另一方面有些部門會把績效和考核與打分排名簡單地劃等號，不經過科學調研進行排名，大大降低績效可信度。考評流于形式，僅對領導班子或干部做整體印象測評，缺少對他們的廉潔自律、心理健康、工作作風、自我管理能力等方面的考察。也只有少數績效管理提倡者真正認識到什么才是正確的績效管理，其余大部分人員都將績效管理等同于績效打分或績效獎罰，這是一個很嚴重的誤區。更嚴重的是過分注重評分或獎懲，導致績效管理中存在明顯的利益導向。大多數人關注的是經過評估他們能得到多少工資，以及他們會從分數中損失多少利潤。這樣一來，績效考核就失去了其最終目的——提高績效，而淪為一種上下級之間討價還價的手段。在某些情況下，為了獲得高分，甚至操縱目標權重的設定，使績效管理毫無作用。

管理機制缺乏銜接性

政府內部的績效考核與績效管理體系缺乏銜接是最重要的問題。現在組織部只考核政府內部領導成員，其他人員是由政府內部對其進行考核。盡管政府內部部門考核的立場是基于科層制原則，但因為黨和政府之間不是獨立的，所以檢查系統是發號施令，內部也存在考試形式和領導好惡可以直接影響考試的結果，評價政府績效管理體系與員工評估并不密切相關。這種現象不符合集約條件下“放管服”的要求。也有一些部門認為績效管理就是績效考核，并沒有將績效管理融入整個工作過程中。在以往的績效考核中，績效溝通不到位。這顯然將員工圍成一個圈，將評估為了爭奪高分試圖掩蓋自己的勞動成果，避免工作中出現的問題，而評估者將盡最大努力挖掘其隱藏的績效考核中存在的問題，在許多情況下，績效管理形同虛設。

管理方法缺乏科學性

政府以目標管理評價作為績效評價的主要內容，以定量經濟指標作為主要評定指標。上級政府在有關部門的職位評估目標和干部任用上過多關注經濟發展，給投資、稅收和固定資產投資和經濟發展指數的壓力太大，沒有給與居民收入和居民幸福密切相關的利益指標足夠的重視，或太抽象、設置的原則，政府招商引資給與大量重視，選擇忽視當地人民提供公共產品和服務的責任，使矛盾糾紛調解工作受阻礙，影響安全、穩定、和諧發展的地方環境。因此，政府偏離經濟治理功能太嚴重，社會治理功能失調和公共服務功能不足，經濟價值逐漸增強，經濟方向也隨之增強，越來越偏離以人為本的理念。處于人情事故等原因，容易使績效考核偏離正軌，浮于表面。

“放管服”改革下地方政府績效管理的優化路徑

“放管服”改革是針對政府層面某些領域的行政行為的重新組合，“放管服”改革關于明確權責、改善服務、流程再造、提高技術和精簡機構等方面的改革能與政府績效管理的目標相結合，促使政府績效具有高效、集約、友好、人民滿意等諸多良性特征。

樹立科學的績效管理理念

應當兼顧公眾輿論，包括公眾的投訴、建議，并在規定的時間內響應，以確保建立一個政府和公眾之間的互動機制，促進形成一種新型的誠實合作關系。對此，政府在制定績效計劃、確定績效目標時，應立足于群眾需求，將群眾滿意度作為服務標準，并在與實際情況相結合的基礎上制定科學、合理的制度化績效評估標準。在實施績效管理的過程中，應根據評價的現況和群眾需要的質量，建立接受公眾利益的體制渠道，應當及時發布質量標準，追蹤處理投訴，改善服務態度，優化服務形象，全面提高服務質量。要把提升政府服務效能、改善政府績效作為最終目標貫穿始終，政府公務人員要形成思想和行動上的自覺，推動績效管理觀念深入人心，在政府和社會層面達成共識。

完善績效管理制度建設

在開展工作時不斷探索新手段、新方法，例如將抽樣調查與匿名暗訪、巡視檢查與定期抽檢相結合。聚焦績效考核工作重點任務，打破思維定式，強化工作創新，注重高效性和實用性，推動績考工作機制與現實需要和形勢變化相適應，督察重點和手段與黨委政府決策部署相契合，使績考工作更有針對性、更具方向性。為進一步推行政府的工作表現管理措施，可采取補充的工作表現管理方法。例如，知情權和監督權可以進一步擴大，從而增強公眾評價的真實性和科學性。

保障績效管理制度運行

目前，由于政府內部缺乏競爭，在一些地區引入獨立第三方和非營利組織可以打破政府的壟斷。非營利組織不以商業為目標，屬于自治組織，其存在不需要外部力量的幫助。為此，政府可以引入適當的非營利組織，提供其政策、技術和財政支持，從而提高其社會自治能力，促進區域政治和經濟發展，第三方組織可以豐富創新評價方式，網絡評議與線下評議相結合，例如隨機走訪調查，發放調查問卷，也可以利用互聯網發起網絡訪問調查。另一方面，政府可以搭建信息共享平臺，信息披露機制是大眾參與政府工作管理系統的先兆和必要條件，具有深遠而重要的意義。

（山東財經大學）