機關事業單位未納入正式職工管理人員用工爭議的探討

張金生

衛生、新聞、教育等單位常存在不同程度的編制外人員問題，有些會出現人數眾多的集體爭議，不僅對機關事業單位工作秩序及形成造成影響，還會對和諧社會的建設帶來影響，成為了不安定因素[1]。因此，針對未納入正式職工管理人員，需要對管理進行進一步規范，保護其合法權益。當前，法律法規的完善提高了勞動者依法維權的意識，進一步推進了機關事業單位改革的深入。未納入正式職工管理人員勞動爭議較多，存在較大隱患，針對這種情況，就需對當前用工形式進行深入的分析與研究，并且了解案件情況，做到對癥下藥，最大程度減少機關事業單位未納入正式職工管理人員用工爭議，保障其合法權益，促進勞動人事關系和諧，具有重大意義。

機關事業單位未納入正式職工管理人員用工爭議的基本情況及特點

機關事業單位常存在編制外用工的情況，并且用工崗位廣泛、數量多，且涉及的部門較多。爭議的主體為系統事業單位及基層政府機關，如衛生、教育、文化、廣電等。主要涉及專業技術、后勤服務及輔助管理的用工崗位，專業技術崗位有護士、代課教師等，駕駛員、勤雜工、餐飲服務人員、門衛等后勤服務性崗位，公安協警、協管員等輔助管理崗位。單位自聘人員可分為計劃內用工與公益性崗位及計劃外用工，前兩類人員需要與機關事業單位簽訂勞動合同，常經過遴選進入，雖然未納入編制，但是繳納社會保險，并且出現的勞動爭議的可能性較小，主要原因是其工資經費經本級編辦審批，并且納入了財政預算。公益性崗位補貼相對較高，但是有單位自主進行招聘，這類人員工資隨意性較大，主要從辦公經費中列支，有些人員簽訂不規范的勞動合同，還有人員甚至未簽訂勞動合同，甚至有些未繳納社會保險，容易出現繳納社會保險、簽訂解除勞動合同等爭議。在機關事業單位編制外用工中，勞務派遣也是一種常見形式，涉及三方關系，法律關系較為復雜，進而容易引發矛盾糾紛。計劃外用工為服務外包型，這種情況下，機關事業單位與人員不存在直接用工管理關系，主要由服務外包單位安排人員完成相關工作，轉嫁用工風險、逃避法律責任等為主要爭議[2]。在機關事業單位未納入編制爭議中，確認勞動關系為傳統爭議類型的第一位，進而能補繳社會保險，適齡辦理退休。由于清理及規范非正式人員使解除勞動關系要求經濟補償成為常見爭議。并且單位通過各種方式縮短勞動者連續工作年限，進而出現訂立無固定期限勞動合同爭議。部分編制外人員崗位不適宜使用標準工時制，但是單位不采用特殊工時制，出現加班工資問題。在爭議處理過程中，柔性化解爭議矛盾是一種效果較好的方式，但是有些機關事業單位遺留過去管理規范而造成的問題，如未納入編制職工工作期間并未主張權益、用工時間長等，由于政策不足、時間較長等，導致調節難度加大，并且由于政策限制等，機關事業單位在調節后沒有補償費用，常根據生效裁決書申請支付，進一步加大調節難度。近年來，機關事業單位未納入正式職工管理人員勞動爭議案件呈不斷上升趨勢，隨著宣傳力度的加大以及相關法律法規的制定，大大提高了對勞動者權益保障的關注度。并且當前人們依法維權意識增強，常利用法律途徑解決爭議。但是依然存在一些不能通過法律來解決的爭議，一般通過政府有關部門信訪等方式主張權益。我國機關事業單位未納入正式職工管理人員數量大且用工復雜，存在特殊性，因此，其爭議處理涉及的范圍也相對較廣，常常為牽一發而動全身，如果不能進行合理的處理，不僅會對當事人造成影響，還會對本單位甚至本地區該類人員權益保證造成影響，因此，爭議事件的處理必須予以謹慎的態度，進而保證社會和諧穩定[3]。

機關事業單位未納入正式職工管理人員用工爭議產生的原因

編外用工隨意，缺乏政策規范及監督

機關事業單位未納入正式職工管理人員用工爭議產生的根本原因是機關編外隨意用人，并且長時間不能進行規范的管理。對于未納入正式職工管理人員，部分機關事業單位對其缺乏相應的管理制度，不能進行政策規范及有效監督，如聘用、薪酬、社會保險等。還存在沒有與編制外勞動者簽訂勞動合同、給付的工資待遇低等問題。有些單位采取服務外包用工形式，但是并沒有簽訂書面外包協議，或進行層層轉包，還有些為內部承包，這種多角關系對各方法律關系認識不明確，并且勞動關系主題不明確，進而為爭議留下隱患，勞動者訴至仲裁，會對案件的處理帶來法律風險[4]。

薪資待遇較低，存在同工不同酬現象

機關事業單位聘用編制外勞動者的一個主要目的是使人力資源成本降低。編制外勞動者工資待遇主要由用工單位決定，編制內勞動者為不同勞動報酬分配方法，為減少成本，通常編制外勞動者工資待遇低于編制內，進而出現心理失衡的情況。有些單位隨意性大，不能制定統一的工資報酬標準，未納入編制職工也會出現同工不同酬的情況，福利待遇參差不齊，進而導致爭議。在工資福利方面，編制內外職工存在一定差異，而且管理使用及學習進修等方面也具有差距，進而對編制外職工工作積極性造成影響，還會影響勞動關系穩定性[5]。

單位法律意識淡薄，勞動者依法維權意識提升

行政性及公益性為機關事業單位所具有的特點，常采用行政手段進行人事管理。很多單位存在法律意識淡薄的情況，認為與未納入編制的職工為雇傭關系，并沒勞動關系，甚至隨意中斷勞動合同、改善勞動合同條款等，以上情況都對勞動者合法權益造成了損害[6]。近年來，隨著事業單位改革深入開展，機關事業后勤服務向社會化發展，逐漸改變了用工觀念及用工關系，未納入編制職工管理人員的安置后工資、待遇等較為敏感，可能會出現矛盾糾紛。

避免或減少機關事業單位未納入正式職工管理人員用工爭議的建議

加強勞動管理

全面調查編外用人情況，清理分類審核。對未納入編制職工清理辦法進行探索，在清理的同時需遵循一定的原則規范編外用工，按照需求，高效合理用工。在使用未納入編制人員時，需通過政府購買服務方式進行。并且根據相關法律簽訂勞動合同，做到依法用工管理[7]。并且建立健全的獎懲考核制度、職稱評審等制度，提高未納入編制職工管理規范化，保證其合法權益。

轉換用人機制

機關事業單位需更新管理觀念，轉換用人機制，依法依規進行有序管理。確需編制外用人的，運用好政府投資及政策扶持，開發非營利性公共管理及社會公益性服務崗位，實現公共利益，并且能安置就業困難人員。對現有編外人員崗位進行有效分析，通過勞務派遣使勞動關系轉變為用工關系，這主要針對一些替代性、臨時性及輔助性崗位。以服務外包的方式實現用人管理到用工管理，這主要針對可推向市場、外包服務的崗位。

健全法律制度體系

制定有關未納入編制職工的相關配套政策，如工資福利、社會保險、職業職稱等，以法律的形式對其約束，進而提高機關事業單位編外用工行為的規范性。同時，要求勞動監察機構需要對機關事業單位用工情況進行定期檢查，對有關違法用工問題，可進行依法處理。基層勞動人事爭議調解平臺需要對其工作制度加以完善，使爭議能在單位內部消化，柔性化解在基層，并且使勞動者合法權益得到有效保障。針對調解仲裁隊伍，需要進一步提高其職業素養及供需效能，已發公正、快捷的對爭議糾紛進行處理[8]。

加強法律宣傳

推動事業單位人事制度改革，挖掘其內在潛能，提高工作人員工作質量及效率，進而較好的完成各項工作。通過政府購買服務減少甚至避免編制外隨意用人的情況。加強法制宣傳，提高遵紀守法意識。開展勞動保障法制旋轉教育活動，這樣的形式不僅能使用人單位樹立法制觀念，還有利于勞動者依法維權意識的提高，有利于用人單位與勞動者雙方依法履行各自權利義務，進而形成良好的氛圍，減少爭議的出現，建立公正合理、和諧穩定的勞動關系。

結束語

在機關事業單位中，未納入正式職工管理人員是非常重要的一個部分，不可或缺，在用工期間，要全方位認識編外人員用工，掌握難點及重點，優化管理，探索用工新模式、管理新體制，堅持具體問題具體分析，分析編外用工管理現狀，規范編外用工，提高法制意識，完善薪酬體系，謹慎采用勞務派遣用工方法等，保證編外人員管理更加科學、合理，使機關事業單位協調、有序發展，維護社會和諧穩定。

（山西省呂梁市柳林縣機關管理中心）

參考文獻：

[1]陳俏麗.機關事業單位檔案規范化管理工作強化策略探討[J].科技展望，2016，26（15）：241-241.

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[3]何小勇，邢智峰.被派遣勞動者適用無固定期限勞動合同的法律問題探討——以機關事業單位使用編制外人員為視角[J].中國勞動關系學院學報，2019，33（2）：79-87.

[4]張天云.事業單位臨時用工的人力資源管理的措施探討[J].中國經貿，2016，21（6）：70-70.

[5]李南.機關事業單位人事檔案管理中存在的問題及對策[J].智富時代，2016，32（5）：102-102.

[6]孫琪.關于機關事業單位國有資產集中管理工作中財務管理問題[J].今日財富，2018，34（22）：73-73.

[7]張振偉.機關事業單位人力資源管理存在的問題及對策[J].企業改革與管理，2015，23（17）：71-71.

[8]黃芬芬.差額事業單位編外用工管理的探討--以珠科院為例[J].企業文化旬刊，2016，28（10）：228-228.