論居民最低生活保障城鄉統籌發展的制度完善

楊茂 王瑋

2020年11月23日，隨著貴州宣布最后9個深度貧困縣退出貧困縣序列，標志著全國脫貧攻堅目標任務已經完成。黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期經濟社會發展目標中，包括“多層次社會保障體系更加健全……脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉村振興戰略全面推進”。對處于社會保障體系基礎性地位，被譽為“社會保障最后一道安全網”的最低生活保障制度而言，這意味著其在新發展階段的任務是進一步縮小城鄉二元差距，實現城鄉一體化發展，為相對貧困人口打造可持續發展的長效機制。重慶市地處我國內陸西南，實行大城市帶動大農村的發展戰略，研究其最低生活保障制度的統籌發展經驗，可以為全國低保制度的統籌城鄉改革提供有益借鑒。

最低生活保障制度在我國的發展

我國居民最低生活保障制度是從城市發端，這也為后來低保制度的城鄉二元化分割埋下了伏筆。1993年5月，上海市民政局發布《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》，宣布從1993年6月1日起正式開始實施城市居民最低生活保障制度，被視為我國城市居民最低生活保障制度的開端。1997年，國務院頒布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市低保制度在全國得以建立與發展。1999年9月國務院正式出臺《城市居民最低生活保障條例》，標志著該制度由地方試點轉入中央主導階段。相較之下，農村的制度建設發展較緩慢。1992年山西省左云縣率先開展了農村最低生活保障制度的試點工作，1996年民政部《農村社會保障制度建設指導方案》頒布，農村低保制度開始在全國推廣。2007年6月，國務院下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求在年內全面建立農村低保制度，這個時間比城市晚了十年。此外，城鄉低保制度在資金投入與保障標準等方面都體現出不均衡。數據顯示，1996年至2006年間，各級政府投入城市低保的資金規模累計高達956億元，其中中央財政523億。但同期的農村低保僅依靠地方財政投入，累計為113.4億元，僅為城市的16%，保障人數與城市相比也極其有限。

重慶市地處我國內陸西南。1996年重慶先在11個城區實施最低生活保障制度；1998年擴大到近郊10個縣（市）鄉鎮和萬州、涪陵、黔江3個區；1999年再擴大到其它16個貧困縣（自治縣、市）。2020年2月22日，重慶宣布貧困縣“清零”，如期完成了脫貧攻堅目標任務，這其中低保制度的實施在貧困對象識別、基本生活保障、縮小城鄉差距實現社會發展成果共享等方面起到了巨大作用；但接下來防止返貧的任務任重而道遠，因此有必要對低保制度統籌發展中存在的問題做一梳理，夯實防止返貧的社會保障制度基礎，健全脫貧攻堅成果的鞏固拓展機制。

重慶市最低生活保障制度城鄉統籌發展中的現實困境

制度建設城鄉有別

2002年， 重慶市政府出臺《重慶市實施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》，作為對國務院1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》的落實與跟進，是該市首部低保制度的地方立法。比較之下，農村的制度建設起步較晚，直至2006年才出臺《重慶市人民政府關于全面建立農村居民最低生活保障制度的意見》，原則性地指出全市自2007年起全面建立和實施農村最低生活保障制度，此后并未出臺具體措施。2008年《重慶市城鄉最低生活保障條例》頒布，首次將農村最低生活保障制度與城市統一納入法制化軌道。然而，該舉措并未解決城鄉差距過大和制度設計問題中存在的問題。事實上，這只是全國城鄉低保制度發展的一個縮影。自1992年山西左云縣率先開展農村低保工作試點以來，民政部先后印發《關于加快農村社會保障體系建設的意見》和《社會保障制度建設指導方案》，對農村低保制度僅提出了原則性意見。直到2007年國務院下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，才對農村低保標準和對象等基本內容作了明確規定。但該通知缺乏法律層面的拘束力，各地農村低保制度的建設主要依靠本地政府的行政指導。

準入標準有待規范

據《重慶市最低生活保障條件認定辦法》規定，準入標準包括家庭成員、家庭收入、家庭財產、家庭消費支出四個方面。其中首先在家庭成員方面，對“共同生活”標準的認定存在困難。現實生活中的“共同生活”可能有多種情形，例如子女由于住房問題與父母或親戚居住在一起；另外隨著社會人口流動性增大，人戶分離的現象也日益增多，不僅認定起來工作量大，也容易導致漏保、錯保或重復救助的現象。其次，家庭收入是保障對象最重要的認定條件，該辦法將家庭收入分為工資性收入、家庭經營凈收入、財產性收入和轉移性收入四部分，雖基本涵蓋了城鄉居民絕大部分的收入類型；但收入本身就是一個數值變量，受諸多因素影響與條件限制。尤其在農業生產中，居民收入來源具有多樣性，再考慮到農作物及牲畜等的生長周期、各種自然災害及經營風險等因素，農村居民家庭收入的核定更加具體、復雜。此外，家庭收入中還存在一種“隱性收入”，由于缺乏透明度和監督，也難以被掌握。例如，很多低保對象或多或少都有打短工的經歷，這部分收入本身不穩定，也很少被公開，成為家庭收入“隱形地帶”，影響了低保資格認定的公正性。

保障水平城鄉各異

首先在低保標準的制定方法上，城市與農村有不同的情況。據重慶市2016年修訂的《重慶市城鄉居民最低生活保障條例》規定，“本市居民，共同生活的家庭成員人均收入低于最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，由政府按戶給予最低生活保障。”該條規定即是將家庭人均收入作為唯一指標，按照人均數額發放低保金。事實上，農村和城市家庭在家庭規模和家庭結構方面存在較大差異，農村家庭規模相較城市“三口之家”更為復雜，家庭結構差異也較大，僅僅把單個人的最低生活標準同家庭人口的乘積作為一個家庭最低生活保障的標準是不科學的。其次，城鄉最低生活保障標準差異較大。根據民政部發布的數據來看，重慶城市低保標準處于全國中下游水平；而同時期的農村低保標準在全國處于中游水平。按照通常的觀點，城市生活成本高于農村，因為城市物價高，而農民擁有土地可以滿足生存所需，所以城市標準應高于農村。但實際上，低保制度的制定是為了滿足困難人群的基本生存條件，這些生存條件就城鄉而言并無太大區別。盡管允許差別存在，但必須控制在合理限度內，否則就會衍生出不平等，甚而演化為一種基于身份的社會福利特權。

資金管理不盡合理

《重慶市城鄉居民最低生活保障條例》規定，市、區縣（自治縣）人民政府應當將最低生活保障事業納入國民經濟和社會發展規劃，將最低生活保障資金列入財政預算。由于不同區域經濟發展水平不同，各地財政支付能力也有區別，如果撥付比例一刀切，可能會導致貧困人口少、經濟發展水平高的地區低保金富足有余，而貧困地區僧多粥少的局面。另外，低保資金的籌集渠道有待拓寬。低保資金總體上以財政投入為主，特別是在我國農村，資金籌措中政府占據主導地位，社會力量沒有充分地參與進來。應當看到，長期以來雖然中央財政一直對低保資金有所投入，但補助比例始終沒有確定；且對地方各級政府財政分擔缺乏硬性規定，導致具體執行中彈性較大，資金供需矛盾難以根本解決，不利于低保制度的可持續發展。

完善統籌城鄉最低生活保障制度的對策

加強最低生活保障制度的基本法建設

城鄉社會保障制度的建立、發展和完善是社會救助法及相關法律不斷完善的結果。我國目前尚未出臺《社會救助法》，低保的推進主要依靠國務院的行政法規和民政部相關文件。基本法的缺失使各項救助工作主要依靠政策推行，缺乏穩定性和統一性，阻礙了統籌城鄉最低生活保障制度的可持續發展。因此，應該深入貫徹法治原則，將公民基本生存權保障納入統一的法治軌道，堅持“立法先行”，加強最低生活保障立法，用法律明確各方的權利和義務，解決在資金管理運行的實際操作中出現的問題和糾紛，使城鄉最低生活保障在規范化、制度化的道路上深入開展。

規范低保對象準入制度，準確認定低保對象

最低生活保障制度的目標是保證貧困人群的基本生存條件，維持社會公平，為貧困人群提供來自國家和社會的安全感，因此應具有平等性和普惠性，在低保對象的確立上，應改革單一的收入認定標準，對于難以確定的隱性收入部分，通過加強民主評議的方法，在保障低保對象人格尊嚴的前提下，充分發揮基層民主管理的優勢，發動村民參與，實行聽證或者走訪來綜合識別保障對象。同時綜合運用多種方式，確立多元、動態準入標準，因地制宜結合各地區經濟發展情況，借助銀行、稅務、工商、房地產管理等部門建立起統一的信息共享系統，準確把握低保對象的財產水平，嚴格認定程序，加強低保對象的管理。

縮小城鄉最低生活保障水平的差距

要解決城市和農村在保障水平上的差距問題，應提高農村低保標準。具體來說，在標準制定初期，應充分考慮涵蓋的項目內容，盡可能細化相關標準，科學制定合理的標準線。尤其是在農村低保標準的制定上，應該堅持統一的的測算方法，使標準能夠反映廣大農村居民的整體需求。基于各地的經濟發展水平和生活方式的差異，一步到位可能有一定難度，可以采取漸進式制定法，在個別區縣率先制定統一標準，逐漸過渡到全市。其次，加快建立最低生活保障的動態調整機制。2011年民政部、財政部、國家發改委、國家統計局等部委聯合下發了《關于進一歩規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，強調各地在制定、調整城鄉最低生活保障標準時，可以采用消費支出比例法、恩格爾系數法或基本生活費用支出法。該《意見》雖從政策層面統一了計算方法，但是對低保標準調整的時間、幅度、頻率等未作明確規定。下一步需要細化措施，并將常態調整和及時調整有機結合，合理構建城鄉最低生活保障標的準動態調整機制。

建立長效城鄉低保財政投入機制

目前的低保財政沒有從整體上確定各級政府的負擔比例，容易導致財政壓力較大的地區提高準入門檻，導致“應保難保”；或者經濟發達地區低保財政“無用武之地”等現象。因此，確立合理的低保資金籌措機制和經費分擔比例顯得尤為重要，這方面重慶的經驗值得借鑒。為完善市區政府間低保資金的合理分擔機制，重慶市在2009年按照“分區域、保基本、調增量”的原則確定了市對所轄區縣的資金補助辦法，一定程度緩解了低保資金區域配置不平衡問題。另一方面應加強社會化資金的籌集，鼓勵各類民營機構和企業、社會團體和民間組織積極籌資，廣泛募集社會資金，以緩解經濟欠發達地區的財政壓力。當然，農村地區吸引社會資金的能力較弱，社會性資金僅能作為補充性財政收入，城市應當給予農村適當幫扶，可由政府出面一對一綁定城市鄉村互助渠道，促進二者協調發展。

[本文系基金項目：重慶市社會科學規劃項目“重慶市統籌城鄉最低生活保障制度建設研究”（2013YBFX104）研究成果。]

（西南大學）

參考文獻：

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