日本教師定期流動制度及其特色

汪丞

對于我國而言，教師輪崗交流制度是一個舶來品。日本基礎教育發(fā)達且均衡化程度高，很大原因在于日本將促進教師定期流動作為實現(xiàn)師資均衡配置和提供均質教育的重要機制。當推動教育均衡發(fā)展上升為我國國家教育發(fā)展戰(zhàn)略時，日本教師定期流動制自然就引發(fā)了我國學術界的關注，并為我國教師輪崗交流政策實踐提供了諸多借鑒。今天，重新審視日本教師定期流動制，對深入推進教師輪崗交流，必然會有一些啟示和借鑒意義。

日本教師流動制的實施程序

日本教師定期流動制始創(chuàng)于“二戰(zhàn)”后初期，但直到20世紀50年代中期，一系列相關法規(guī)頒行后，教師定期流動制度才得以在日本逐步推行。

1956年，日本的《地方教育行政組織及運營法》將教師調動權上移至縣級（相當于我國的省）政府負責。這一方面改變了過去教師人事權由市町村掌控導致規(guī)模性流動難以開展的窘境，為教師在縣域內(nèi)流動掃清了制度障礙。另一方面確保了教師流動人事管理上的教師流動申報權、監(jiān)督權和任命權“三權分立”，即學校校長掌握教師流動意見的申報權，學校上一級管理機構——市町村教育行政部門負責學校建設并履行監(jiān)督權，縣級（都、道、府）教育委員會負擔教師工資并掌握任命權，確保了流動體系的規(guī)范運轉。

為了規(guī)范教師流動，日本設定了一套嚴密的、操作性強的實施程序。

教師流動基本流程：首先，每年11月之前，各縣級政府教育委員會都會統(tǒng)計縣內(nèi)各學校校長、教職員崗位需求及配備信息和各學科師資需求信息，同時，對各校師資結構（年齡、性別等）及師資水平進行摸底，再結合上一年的教師流動情況，制訂本年度全縣（都、道、府）教師流動計劃。11月上旬，發(fā)布全縣（都、道、府）教師流動實施要旨，內(nèi)容包括教師流動地區(qū)指定、流動原則及要求等。其次，教師填寫流動申請調查表，申明流動意向，向學校提交流動申請。再次，由校長與教師協(xié)商，在尊重教師意愿的基礎上，決定流動人選，上報至市町村級主管部門審核。最后，市町村級主管部門審核后上報至縣級政府教育委員會，由其決定人員去留。到來年4月新學期前，流動教師全部到崗。參與流動的既有學校行政人員，包括校長和教導主任，也有普通教師和職員。其中，校長、教導主任由縣教委直接委派和調動。

日本教師定期流動制的特色

政策宗旨兼顧各政策主體的利益訴求，激發(fā)各方參與流動的積極性。日本法律規(guī)定，教師定期流動的政策宗旨有三：一是通過跨校流動，讓教師定期適應新的學校環(huán)境，不斷提高其工作熱情、創(chuàng)新能力以及豐富教學經(jīng)驗;二是通過教師定期流動，均衡配置師資資源，保持各學校間教育均衡發(fā)展;三是通過教師定期流動，打破各學校的封閉狀態(tài)，始終保持學校辦學的活力。可見，其政策宗旨既體現(xiàn)了促進教育均衡發(fā)展的國家戰(zhàn)略，又能關照教師的專業(yè)成長，還能增強學校辦學活力、提升教育質量，從而激發(fā)各方參與流動的積極性。對教師個體而言，定期跨校任教有利于積累教學經(jīng)驗、增強專業(yè)能力。流動是一種進修，已日漸成為日本教育界的共識。對教師隊伍而言，通過教師定期流動，能促進師資隊伍整體素質的提升。

明確教師公務員身份，將定期流動作為教師的法定義務。1949年，日本《教育公務員特例法》確定了“公立中小學教師的地方公務員身份”。因此，教師就必須像其他公務員一樣，履行因工作需要而定期參加“轉任”“遷調”的義務。公立學校教師定期流動“轉任”屬公務員“人事流動”范疇，主要在公立基礎學校范圍內(nèi)進行。如《日本國東京都中小學教師定期流動實施綱要》規(guī)定，凡在一校連續(xù)任教10年以上，新任教師連續(xù)6年以上的教師必須參與流動;為解決定員超編和校際師資結構不合理而有必要調整者必須流動。島根縣規(guī)定，教職員在同一學校連續(xù)工作7年以上，或在同一學區(qū)連續(xù)工作15年以上者，必須流動。教師升遷行政崗（教導主任或校長）原則上須異校赴任，并優(yōu)先委派至偏僻地學校。這為教師定期參加流動提供了法理依據(jù)。

流動類型多樣，確保師資均衡配置。為了確保不同學校之間、城鄉(xiāng)之間以及不同地區(qū)之間師資均衡配置，日本設有多種教師流動類型。從地域來看，教師既可以在縣域內(nèi)或將縣域劃分為若干行政轄區(qū)的范圍內(nèi)流動，也可以跨區(qū)域（縣一級行政區(qū)）流動。從歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，教師流動地域以就近為主，主要在區(qū)域內(nèi)流動;跨縣一級行政區(qū)域間流動占比最小，且主要集中在較大城市之間。不同地區(qū)學校之間以及不同類型學校之間教師交流比例大體相當。在學校類型上，教師既可在同級同類學校之間流動，也可在不同類學校間流動，如從小學流向高中，從普通學校流向特殊學校等，以及反向流動。其中，小學、初中教師流動占比最大。從流動比例來看，每年教師流動人數(shù)占教師總數(shù)一到兩成。

注重政策激勵，吸引教師向偏僻地區(qū)流動。為了激勵教師向偏僻地流動，日本陸續(xù)修訂、頒行了一系列法規(guī)，將相關津貼法制化，對教師激勵力度逐漸加大。其中，1954年頒行的《偏僻地教育振興法》及1959年頒行的施行規(guī)則規(guī)定，縣級政府對在指定偏僻地區(qū)學校的教職員，發(fā)放偏僻地區(qū)津貼及遷居津貼。《國家公務員寒冷地津貼法》《學校教職員地域津貼規(guī)則》規(guī)定有寒冷地區(qū)津貼、住房津貼、單身赴任津貼及其他津貼。每一津貼額基于地區(qū)、學校及教師任教年限等實行彈性算法，不同處境地區(qū)和教師個人津貼不一。此外，政府不僅提供針對偏僻地教育的特殊研修，還為之提供參與一般研修時的優(yōu)選權與更多的機會，并為教師及其配偶提供文體活動等健康服務。此后，日本中央與地方政府在完善學校設施、提高教師福利待遇等方面持續(xù)努力，堅持待遇提升與專業(yè)成長并舉，基本疏解了教師對流動到偏僻地任教的抵觸情緒。“至少去偏僻地任教一次”的觀念逐漸成為共識。

注重對學校量化分級，保持流動過程的公平性。為了保障流動過程公平，日本政府按學校地理位置的偏遠、艱苦程度對學校進行分級評估。1959年頒布的《偏僻地教育振興法施行規(guī)則》采用等級賦分法對學校的偏僻程度做出區(qū)分：（1）基準分（依地理位置、與醫(yī)院距離、交通便利度等類目，對學校分等級賦分）;（2）附加分（對前述條目難以量化的復雜因素分等級賦分，包括是否居于有害氣體地區(qū)或病區(qū)、學校到圖書館距離以及學生家校距離等）;（3）按“基準分+附加分”匯總得分將學校劃分等級，每一級確定具體經(jīng)費補貼標準和年度工作積分數(shù)。如島根縣將縣內(nèi)學校劃分為“國家級偏遠學校”“縣級偏遠學校”。其中，國家指定的偏遠地學校分為特別學區(qū)學校、標準偏遠地學校以及1—4級偏遠地學校;縣級指定的偏遠學校分為半偏僻學校、人事流動性質偏遠學校。流動期間，教師在不同等級的學校每服務1年分別賦予1.5分、2分、3分不等的流動積分，每一輪流動教師至少工作4年并累積12個積分。越是條件艱苦的學校，賦分越高，相同的流動期限內(nèi)更容易獲得更多積分，流動工作年限相應縮短。該等級賦分法，按統(tǒng)一標準為去往不同等級偏僻地學校的教師提供津補貼，改變了過去津貼支付混亂的局面，讓教師能夠按照各時期個人的優(yōu)勢需求，靈活組合流動學校及工作年限，給教師自主選擇空間，保障了流動過程公平。日本教師流動制度不僅在學校選擇上體現(xiàn)了對教師意愿的尊重，也規(guī)定了不應流動的情形：任教不滿3年、57—60歲、妊娠或休產(chǎn)假期間、長期缺勤等，充分體現(xiàn)了流動過程中對教師的人性化關懷，以此激發(fā)教師合理流動的正效應。

總之，日本立法規(guī)定教師地方公務員身份，將流動作為教師法定義務;對學校等級賦分，確保流動過程公平;注重對偏僻地教師激勵，免除教師后顧之憂，激發(fā)了廣大教師參與流動的積極性與工作高效性，實現(xiàn)了全域基礎教育均衡發(fā)展。但也應看到，進入21世紀之后，日本教師流動制也面臨著程序煩瑣、濫用職權以及教師人事權歸屬的激烈爭論等挑戰(zhàn)。

【本文系國家社科基金教育學2020年一般項目“縣管校聘”師資統(tǒng)籌配置機制研究（BFA200064）階段性成果】

（作者系中南民族大學教育學院教授）

責任編輯：周麗