基于公共管理視角淺談中國西部草都的建設與發展

談彥棟 包雨靈

摘 要：黨的十八大以來，定西市基于生態環境條件和自然資源情況，提出打造“中國西部草都”的目標，將草牧業作為實施生態立市戰略和助推脫貧攻堅的支柱產業。近幾年在中國西部草都的建設過程中，定西市政府及相關部門在政策制定及宏觀調控方面發揮了不可替代的作用，使定西市草牧業產生了巨大的社會、生態及經濟效益。在公共管理視角下思考中國西部草都的建設與發展具有很強的現實意義。

關鍵詞：公共管理視角;中國西部草都;建設與發展

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）4（a）--03

定西市位于甘肅省中部，古稱“隴中”，地處黃土高原、青藏高原和西秦嶺交匯地帶，地貌復雜多樣[1]，曾因生態環境惡劣而以“苦瘠甲于天下”著稱。定西市政府從20世紀80年代就開始不斷探尋農民致富之路，最終選擇了適宜在定西隴中地區發展的草牧業，并于2016年提出了打造“中國西部草都”的戰略規劃。中國西部草都的建設是公共多元主體共同參與建設的過程，定西草牧業的發展在帶來經濟效益的同時也會帶來巨大的社會公共效益。站在公共管理視角審視中國西部草都的建設具有整體性、系統性及前瞻性的特征，能為中國西部草都的建設提供政策制定的依據及未來合理發展的規劃。

1 中國西部草都建設現狀

定西市境內有天然草原70.7萬公頃， 其中可利用的天然草原面積為65.1萬公頃， 占全市土地面積的32.5%， 是最大的陸地生態系統[2]。定西市屬于典型的干旱半干旱地區，雨熱同期，黃土層深厚，氣候冷涼，降雨量偏少且季節性明顯，晝夜溫差較大且土壤為弱堿性，特別適宜紫花苜蓿等優質牧草種植，是西北地區牧草的最佳種植區。2016年，定西市政府基于當地自然條件，以“立草為業、草畜并舉，生態優先、綠色發展”為核心理念，開始積極建設“中國西部草都”。近幾年來各公共主體積極參與、廣泛合作，使得定西市優質牧草種植基地規模不斷擴大、草畜一體化發展格局初步形成、牧草加工能力穩步提升、現代倉儲物流體系不斷完善、草畜產品品牌培育成效突出[3]，中國西部草都的建設實現了跨越式發展，取得了良好的經濟、社會和生態效益。

1.1 經濟效益

中國西部草都的建設給定西市的農民創造了新的收入增長點。定西地區獨特的自然地理環境使傳統農業的發展受限，人們無法從傳統農業產品中獲取更大的經濟收入，但定西地區多樣的地理地貌和特有的光熱資源優勢非常適宜發展草牧業，農民能從草畜產品中實現經濟收入的最大化。2017年定西市草牧業的增值已達28億元，定西市農民的人均收入達到2000元，其中貧困戶人均可支配收入的30%以上來自于草牧業，這一比例要高于中藥材和馬鈴薯的貢獻率[4]。未來定西市將繼續實現中國西部草都的高質量發展——到2022年底，定西市規劃的飼草種植面積要達到500萬畝，年產鮮草要達到1千萬噸以上[5]，以期獲得更大的經濟效益。

1.2 社會效益

大力發展草產業對貫徹落實黨和國家綠色發展理念、建設生態文明、發展循環經濟、加快結構調整、增加農民收入、提高畜產品質量和繁榮地方經濟等方面具有重大而深遠的意義[6]。中國西部草都建設過程中帶來的社會效益主要有打造城市名片、改善農業結構以及大力助推脫貧攻堅。（1）定西市以“署都”“藥都”著稱，在定西市政府大力發展草牧業后，“中國西部草都”也會成為定西市的一張靚麗的新名片，有利于宣傳城市，吸引外資。（2）中國西部草都的建設積極響應國家推行的供給側結構性改革，將定西市以往的“糧、經”二元農業種植結構優化調整成“糧、經、飼草”三元農業種植結構，實現了最優配置。（3）定西市政府將牧草種免費發放給一些精準扶貧戶，且定西市政府大力扶持民祥、巨盆等龍頭牧草公司，使這些公司帶領周邊農牧戶種草致富，有力地助推了定西市的脫貧攻堅工作。

1.3 生態效益

定西市政府于2011年開始實施草原補獎政策和退牧還草工程，這幾年來共落實草原禁牧45.87萬公頃，每年完成草原鼠蟲害防治均在15萬公頃以上， 累計治理“三化”草原13.33萬公頃[7]。在定西隴中地區山峁溝壑間大面積種植牧草作物，使得土壤侵蝕模數大幅降低（由2010年的5640t/km2減少到2015年的2340t/km2），水土流失治理程度達75%，基本實現了“泥不出溝、水不下山”，有效地減少了黃河上游泥沙入河量，有力地踐行了總書記“兩山”理念。同時，草畜產品銷往西藏、青海等“三江”源頭，有效緩解了三江源頭草畜失衡的壓力，為三江源頭牧區的減畜任務作出了積極貢獻，有效保護了三江源頭地區的自然生態環境。中國西部草都建設所儲備的草產品資源還為國家應急救災作出一定貢獻。

2 以公共管理推進中國西部草都建設的必要性

公共管理主體為解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務進行管理并規劃的社會活動叫做公共管理。以政府為核心的公共部門，在綜合社會多元力量的基礎上，通過多種途徑和方法增強綜合治理能力、提升公共服務品質，從而滿足群眾訴求，實現公眾利益[8]。公共管理體系在創造和提升城市競爭優勢方面具有不可替代的作用，一個民主的、有能力的、高效率的、透明的政府公共管理體系無論是對經濟的發展還是對整個社會的可持續發展都是不可缺少的。

中國西部草都的建設是基于定西市政府期望通過發展草牧業來達到生態治市、脫貧攻堅和發展經濟的基礎之上的，其戰略制定、政策實施、公共主體參與及社會效益評價的各個方面都是公共管理的范疇。中國西部草都建設過程中所需要的社會公共物品是由政府公共行政部門宏觀調控的，且中國西部草都未來發展的戰略規劃選擇過程中也需要考慮其是否具有公共價值。總之，以公共管理措施解決中國西部草都建設中出現的種種問題、推進中國西部草都的建設與發展是十分必要的。

3 中國西部草都建設過程中的問題分析

3.1 貧瘠的自然環境條件難以克服

必須清楚地認識到，包括定西在內的隴中地區是典型的黃土高原丘陵溝壑區，生態系統較為脆弱。聯合國教科文組織曾評價定西地區為“不適宜人類居住區”，正是在這樣貧瘠的自然環境條件下，定西市政府才選擇了最為適宜的草牧業，定西草牧業的發展是受自然環境條件限制的。中國西部草都的核心建設區定西市安定區年降雨量較低，時常干旱， 對牧草的生長產生了不良的影響[9]。貧瘠的自然環境條件難以克服，但政府可以采取公共管理手段來緩解，例如規定土地產權制度防止產生外部性問題、引進抗旱的牧草品種以及興建水利工程等。

3.2 公共多元參與主體仍有缺陷

社會公共多元參與主體包括政府、企業、市民、新型經營主體等。中國西部草都的建設需要各社會公共主體積極合作、廣泛參與，但定西草牧業的社會公共多元參與主體仍有缺陷，主要體現在：（1）草牧業從業人員結構不合理。現有的技術力量和人員隊伍存在著技術落后、知識匱乏、年齡老化等問題， 很難滿足定西市草牧業發展的需求[10]。（2）新型經營主體合作化程度低。定西市現有安定綠田園、通渭畢昌等牧草專業種植合作社5家，但只有通渭畢昌專業合作社集新品種試驗、示范推廣與訂單種植為一體，起著較為突出的示范帶頭效應，其他大部分合作社有名無實，流于形式，沒有充分發揮合作組織的作用。因此需對中國西部草都建設工作中的各個參與主體進行優化，使這些參與主體的潛能得以充分挖掘和發揮，進而使其在城市文化建設中發揮出更大的作用[11]。

3.3 中國西部草都產業鏈建設亟需完善

中國西部草都的建設尚處于起步階段，并沒有形成完整的產業鏈，現階段定西草牧業的優勢主要在于草產品加工形成了一定的規模，2020年定西市飼草青貯加工能力已達到200萬噸。但是定西缺乏優質牧草品種的研發，使得定西草牧業的發展常常受制于自然環境條件的限制。同時定西市只有民祥牧草、現代草業、鑫淵盛和隴穗4家單一的草產品加工企業，尚未建立比較完善的飼草配送體系，覆蓋范圍小的同時配送能力弱。中國西部草都的建設是一個龐大的工程，需要一個完善的產業鏈做支撐，中國西部草都產業鏈建設亟需完善。

4 公共管理視角下的中國西部草都未來建設工作開展策略

4.1 實現“共享”公共管理政策制定

公共管理的最終目的是為了實現社會公共利益的最大化，且公共管理的多元價值學說也認為政府、企業、個人在社會運行中共同承擔著管理責任[12]。這就要求公共管理者不能簡單地充當執行政治命令的角色， 而應在處理公眾最關心的公共問題的過程中注入回應、協商、參與等公共價值的理解，以改善公共管理者的組織角色，實現創新管理[13]。中國西部草都的建設是使定西社會各階層人民普遍受益的公共事業，其公共管理政策應按照人人參與、人人得益的基本原則去設計[14]。在牧草種植區域劃定、保價收購牧草標準制定以及公共物品提供方面實現“共享”政策制定是十分有益的。

4.2 人力資源雙向培養

中國西部草都建設過程中的人力資源應堅持雙向培養。體制內，應加強定西市政府有關部門人員關于草牧業知識的培訓學習，提升相關從業人員的專業技能，使得政府部門在宏觀層面能更好地引領和指導基層草牧業發展的基層工作，提高中國西部草都建設的工作效率。體制外，積極與國內外高校和相關科研院所合作，引進高水準的科研人才和先進的草畜產品生產與加工器械，使得在優質牧草育種、優質青貯菌劑開發以及冷鏈倉儲物流等技術難題上有所突破。

4.3 優化市場環境并完善產業鏈建設

中國西部草都的建設過程是在市場大環境中運行的，政府要處理好其與企業的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的宏觀調控和公共服務作用[15]。同時也必須清楚地認識到，市場也可能因為外部性、產業結構調整而出現失靈的情況，這時對政府來說，最重要的并不是去做那些市場可以做的事，而是去做那些市場做不了，或者沒人愿意做的事[16]，因此優化市場競爭環境，建立市場準入標準就十分重要。中國西部草都產業鏈的建設絕非一日之功，定西草牧業產業鏈中草畜產品加工環節已初具規模，未來需要做的是完善產業鏈前向優質牧草生產培育和后向草畜產品物流配送環節的建設。

4.4 建設數字化產業平臺

數字化是未來任何產業發展都必須考慮的重要階段，在 “互聯網+”大背景下將數字化產業平臺引用到中國西部草都的建設中去是大勢所趨。未來中國西部草都的數字化產業平臺建設應主要集中在優質牧草種植資源基因庫、智慧畜牧業供應端平臺以及草畜產品產銷區塊鏈技術等領域的開發和利用上，最終建立起“中國西部草都”大數據管理交易平臺，實現“全國買定西，定西賣全國”的宏偉目標。

4.5 堅持綠色可持續發展理念

綠色發展是解決經濟增長和環境污染矛盾的必選之路，是構建現代化經濟體系的必然要求[17]。中國西部草都的建設不僅為西部同類地區的生態治理與城市發展提供借鑒和經驗，而且成為我國生態環境保護的天然屏障[18]。定西草牧業是建立在保護生態環境基礎之上的實現農牧民經濟收益最大化的優良產業，是生態文明建設的有效響應，是綠色可持續發展理念的有效實踐。未來中國西部草都建設一定要堅持綠色可持續發展理念，既要“綠水青山”，也要“金山銀山”。

5 結語

中國西部草都的建設是集經濟、社會及生態效益為一體的重大戰略，其建設及發展的過程涉及公共管理領域的方方面面。在未來我國“十四五”規劃的新時期，用公共管理視角審視中國西部草都建設中出現的問題并提出相應的解決方案，無論是對《定西市草牧業發展“十四五”總體規劃》的編制設計，還是對定西草牧業未來的可持續發展都有很強的現實意義。非常希望此篇文章能提供相應的智力支持。

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