反壟斷視角下的網絡提速降費的法律研究*

江蘇大學 李春

一、引言

2015年以來，寬帶網絡提速降費工作持續深入推進，中國網絡容量持續增長，網絡性能明顯提高，寬帶用戶普及率大幅提升，寬帶費率水平明顯下降。提速降本工作為信息消費奠定了堅實的網絡基礎，降低了信息消費成本，刺激了信息消費需求，擴大了信息消費主體，促進了信息消費規模的擴大。

二、我國電信行業的壟斷屬性

中國電信業最開始并不是建立在市場經濟的基礎上的，而是直接由政府壟斷，政府直接控權和管制，中國的市場經濟是從計劃經濟體制轉化而來的，因此，電信行業是從某種意義上講是計劃經濟時期高度集權的行政干預在新的社會經濟條件下的延續。在這種經濟體制下，存在著自然壟斷、經濟壟斷和行政壟斷的現象，即壟斷產業的二重性。附加成本理論、監管失效理論和競爭市場理論為電信行業引入競爭提供了理論借鑒規制電信業的二元性。

自1994年后，我國電信行業進行改革，可劃分為四個階段。但是電信行業的改革是一個連續的過程，當前正是電信業第五次改革階段，即開放虛擬運營商，成立電信基礎建設的鐵塔公司等，這些改革措施都在一步步摸索中。這四個階段中每一個階段都存在著巨大的市場結構變化，采取的方式有拆分、重組。在此期間電信技術的快速發展，也影響著企業改革和市場發展。

2015年4月，李克強總理在經濟形勢座談會上，針對互聯網成本高、網速慢、信息基礎設施落后的通信形勢，提出要研究如何提速降本。工業和信息化部表示，將“加快4G建設”“大幅提高互聯網速度”等關鍵任務。我們認為，寬帶的瓶頸雖然有上述的技術原因，但更重要的原因是由于雙頭壟斷的市場結構導致市場缺乏競爭，導致目前互聯網成本高、網速慢的局面。

在此背景下，加快開放競爭性服務已成為電信業發展的必然趨勢。只有在打破業務壟斷、降低市場集中度、加強競爭的基礎上，才能提高電信行業的經濟效率。

為了更好地提高電信業的經濟效益，提高社會信息化水平，近些年來，我國在移動通信轉售、寬帶接入市場、IPTV等業務上實施了政策分紅，逐步開放市場，進一步引入競爭，并初步形成了視頻和寬帶接入業務欣欣向榮的局面。然而，隨著市場競爭環境、網絡安全和信息環境的變化，也慢慢顯現了一些新的問題。如何順利完成向電信業有效競爭階段的轉型，促進公平競爭，實現電信技術的更新、生產效率的提高、電信資源的有效配置，這對促進和保障電信業有效競爭有重要的意義，見圖1、圖2。

圖1 三大運營商降費提速方案啟動

圖2 中國電信推出了提速降費六大舉措

三、美國電信反壟斷規制對中國的啟示

美國電信市場的法律規制體系被普遍認為是世界上最完善、最有效率的，相對于1934年的通信法，1996年的電信法有四個方面變化：促進本地電話市場的競爭，對貝爾公司的特殊規定，電信監管改革，普及電信服務。1996年《電信法》的支持者故意將解除管制的目標留給了FCC，反過來又賦予了FCC一個龐大而模糊的權力。因此，從美國電信行業經營者集中反壟斷監管的經驗來看，至少可以得出以下幾點啟示：

（一）以美國為代表的成熟的市場經濟體，根據經濟環境的發展變化以及經濟發展的現實需要，實行“放松和市場競爭”的產業發展理念和政策。

（二）構建利益均衡博弈機制

網絡和系統涵蓋了各種利益相關者的利益，行業改革涉及各方的利益，在改革過程中將這些紛繁復雜的利益關系進行梳理，利益調整應當根據法律進行，改革必會導致一部分利益主體未來利益受損，應當將這些危害結果予以提前告知，給予其維權的方式和途徑

（三）探索電信行業法律規制的改革路徑

就現階段而言，電信行業規制的重點應當是建立電信市場的有效競爭機制以及電信不正當競爭行為的法律規制。依靠電信技術的發展和電信行業特殊需求，探討電信行業如何做到有效競爭以及法律規制理論，分析我國電信業在經濟轉型期的經濟壟斷、行政壟斷的競爭現狀以及競爭法律規制體系的不足，并借鑒美國等西方國家有效競爭的法律規制的成功藍本，建立健全電信行業經營的法律規則和具體電信的法律規章制度，探索出一條契合中國國情的規制行業的改革路徑。

（四）中國電信行業改革理念應從“管制壟斷”向“促進市場有效競爭”轉變

具體監管機構由電信行業監管機構和反壟斷執法機構組成。規制方式和手段應多樣化，采取經濟規制、反壟斷法規制和社會規制三種立體規制措施。

另外，隨著電信技術的進步，電信行業被劃分成許多子市場，因而對電信行業進行管制應不斷細分其子市場，不能一概而論，不加區分。只有將其劃分不同性質的電信市場和服務，才能準確確定市場中什么樣的環節應該受到監管。對于具有自然壟斷屬性的環節，應提前采取經濟監管；但是，對于不具有這一屬性并能實現有效競爭的環節，應取消這種經濟管制，采用反壟斷法管制進行事后救濟。

四、結論

電信行業施行規制制度改革是必不可少的，無論是在哪一種生產資料所有制下，規制對于電信行業都是不可或缺的，但前提應當是進行市場制度改革，只有進行市場結構改革，才能抓住壟斷產業改革的核心。

轉型經濟要求一步步打破之前高度集中的計劃經濟體制，并進一步建立和完善。這也說明了轉型經濟不僅要對計劃經濟體制下政府規制逐步放松規制，而且也要適應市場經濟體制下全新的規制。