中歐投資協(xié)定面臨更多阻力

江瑋

中歐投資協(xié)定再生波折。當?shù)貢r間5月20日，歐洲議會通過動議，決定凍結中歐投資協(xié)定。盡管中歐投資協(xié)定目前尚未提交歐洲議會，歐盟對批準這一協(xié)定的技術性工作仍在進行之中，但歐洲議會的這一決定意味著對協(xié)定的審批工作將被推遲。

與此同時，歐盟正在就外國補貼造成的市場扭曲行為進行立法，中國企業(yè)在歐盟展開并購和投標的工作將變得更加困難。

5月21日，一名歐盟委員會發(fā)言人對《財經(jīng)》記者表示，他們注意到了歐洲議會的投票，但在現(xiàn)階段中歐投資協(xié)定尚未提交給歐洲議會審批，歐盟委員會將在完成法律審核和翻譯工作之后再對形勢進行重新評估。

歐盟仍支持中歐投資協(xié)定

歐洲議會在5月20日通過的動議中說，由于中方的制裁，任何關于中歐投資協(xié)定批準程序的討論都已經(jīng)凍結;在中方解除對歐方的制裁之前，歐洲議會將不會批準這一協(xié)定。

今年3月，中國外交部宣布對歐方嚴重損害中方主權和利益、惡意傳播謊言和虛假信息的10名人員和4個實體實施制裁，相關人員及其家屬被禁止入境中國內(nèi)地及香港、澳門特別行政區(qū)，他們及其關聯(lián)企業(yè)、機構也已被限制同中國進行往來。

在歐洲議會表決動議的前一天，中國外交部發(fā)言人趙立堅說，中方對長期以來惡意傳播涉疆謊言和虛假信息，嚴重損害中方主權和利益的歐盟有關機構和人員實施制裁，是維護自身利益的需要，也是對歐方搞制裁對抗做出的必要、正當和正義回應。他指出，中歐投資協(xié)定是一份平衡、互利共贏的協(xié)定，不是一方給予另一方的“恩賜”，是互利互惠的。盡早批準符合中歐雙方利益，雙方均應為此作出積極努力。

一名歐盟委員會發(fā)言人5月21日對《財經(jīng)》記者表示，歐洲議會的動議表明中歐投資協(xié)定的批準進程要放在更廣闊的政治背景下來看待，中國對歐洲議會成員和分委會進行報復性制裁是令人遺憾的。但她同時透露，為批準中歐投資協(xié)定做準備的技術性工作沒有停止，歐盟仍支持中歐投資協(xié)定，因為它為歐洲和歐洲企業(yè)帶來了益處：市場準入、公平競爭環(huán)境和可持續(xù)性的承諾。“簡而言之，中歐全面投資協(xié)定符合我們的利益。”

5月初，歐洲當?shù)孛襟w曾報道稱，歐盟委員會副主席東布羅夫斯基斯表示，歐盟委員會已暫停與中歐全面投資協(xié)定相關的政治延伸活動，當下的環(huán)境不利于該協(xié)議的批準。他的這一表態(tài)隨后被解讀為歐盟暫停了中歐投資協(xié)定的批準工作。但事實上，中歐投資協(xié)定批準程序尚未正式啟動，現(xiàn)階段仍在進行法律審核和翻譯工作，在完成這些準備之后，中歐投資協(xié)定才會提交歐洲議會批準。

歐盟駐華大使郁白5月7日回應稱，關于中歐投資協(xié)定的進展并不那么具有戲劇性，歐方仍與中國商務部密切合作，目前正在準備法律文本，之后還需要將其翻譯成歐盟24個官方語言的版本。據(jù)郁白透露，對中歐投資協(xié)定的法律梳理和翻譯工作將在2021年底之前完成，此后協(xié)定將提交歐洲議會批準，這可能發(fā)生在2021年底或者2022年年初。

但郁白同時指出，批準中歐投資協(xié)定需要創(chuàng)造一個政治空間，在歐洲議會成員和分委會受到中方制裁的情況下，目前并不具備這樣的政治空間。

意大利經(jīng)濟發(fā)展部前副部長米凱萊·杰拉奇近日對《財經(jīng)》記者分析稱，盡管面臨不同的聲音，但歐盟最終還是會批準這一協(xié)定。“與地緣政治考慮相比，歐洲與中國做生意的實用主義傾向最終會勝出。”他表示，和2020年底協(xié)議簽署時相比，中歐投資協(xié)定在現(xiàn)實層面并沒有太多改變，只是多了更多討論。

“與中國接觸要好于不與中國接觸，即使你有某些政治目標，就像美國與中國達成了第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議。這也是為何歐盟與中國簽署了中歐全面投資協(xié)定，我在任內(nèi)與中國簽署了‘一帶一路諒解備忘錄。如果你想說服中國改變一些行為，最好的方法是保持接觸，而非封鎖。”杰拉奇說。

外資將面臨三重審查

5月5日，歐盟委員會提議一項新的工具來解決外國補貼在歐盟單一市場造成的扭曲行為，從政府補貼中受益的外國企業(yè)在歐盟進行收購或者獲得政府采購合同時將受阻。

“盡管針對外國補貼的立法建議不僅針對中國，但中國企業(yè)是一個主要目標……在歐盟進行并購和投標，它們除了需要考慮國家安全審查、反壟斷審查，還將要額外考慮反補貼審查，這對國有企業(yè)而言將格外困難。”霍金路偉（Hogan Lovells）國際律師事務所北京辦公室合伙人孟記安（Adrian Emch）對《財經(jīng)》記者表示。

根據(jù)現(xiàn)有提案，歐盟委員會將有權對非歐盟國家公共機構提供的資金支持進行調(diào)查。歐盟委員會建議引入三種工具，兩種為基于通知的工具，另一種為其他市場情況調(diào)查工具。

一類通知工具主要聚焦并購交易，如果被并購的歐盟企業(yè)營業(yè)額為5億歐元或以上且作為并購方的外國企業(yè)收到的政府資金支持至少為5000萬歐元，并購方必須事先通知歐盟委員會;另一類通知工具則適用于公共采購招標，如果采購金額為2.5億歐元或以上，外國企業(yè)也需履行事前通知義務;第三類工具為一般市場調(diào)查工具，適用于其他市場情形以及更小規(guī)模的并購和公共采購程序，歐盟委員會可以自行展開調(diào)查，而非基于當事方的通知。

如果歐盟委員會判定存在外國補貼并造成了市場扭曲，它將對外國補貼可能帶來的積極效應和扭曲行為導致的消極效應進行比較權衡。當歐盟委員會認定消極效果超過了積極效果，它將有權力進行矯正，方案包括撤銷投資或者禁止特定市場行為、禁止受到補貼的并購或者公共采購。

在歐盟委員會提出立法建議之后，歐洲議會和歐盟成員國將從立法程序上展開討論。這一提案也將公開征詢公眾意見，接收反饋的時間為期8周。

歐盟委員會的立法提議是基于去年6月發(fā)布的關于針對外國補貼旨在建立歐洲公平競爭環(huán)境的白皮書。在歐盟現(xiàn)有機制下，成員國的補貼行為受到審查，但非歐盟政府的補貼行為并不在審查之列。歐盟方面表示，新的工具意在填補這一空缺，希望有效解決外國補貼在歐盟市場導致的市場扭曲行為和對公平環(huán)境的破壞。

中資企業(yè)擔憂歐盟總體營商環(huán)境

中國貿(mào)促會研究院4月底發(fā)布的《歐盟營商環(huán)境報告2020/2021》顯示，歐盟營商環(huán)境總體呈現(xiàn)退步趨勢，在歐中資企業(yè)對歐盟未來營商環(huán)境持悲觀預期。調(diào)查顯示，28.46%的受訪企業(yè)認為歐盟營商環(huán)境差，比上一年度的調(diào)查提高了0.86個百分點;25.3%的受訪企業(yè)認為歐盟營商環(huán)境未來還會繼續(xù)惡化，這一比例比去年上升了3.9個百分點。

報告指出歐盟營商環(huán)境存在三個方面的突出問題：歐盟及部分成員國進一步收緊外資審查迫使企業(yè)改變投資計劃;歐盟發(fā)布外國補貼白皮書筑起新的保護壁壘;歐盟政策執(zhí)行層面對外資的歧視愈發(fā)嚴重。

這份歐盟營商環(huán)境報告指出，白皮書對外國補貼定義過于寬泛，審查范圍過大，已經(jīng)進入和準備進入歐盟市場的企業(yè)都被囊括在內(nèi)。歐盟還過度解讀企業(yè)與政府的關系，將企業(yè)通過市場化行為獲取的支持錯誤地認定為不合理補貼，構成對企業(yè)正常投資行為的歧視。

“對外國補貼的定義缺的不是指導意見，而是其定義相對寬泛。”孟記安說。

歐盟對外國補貼的定義與歐盟內(nèi)部現(xiàn)有的對國家補貼的定義相似，指的是公司從非歐盟國家政府直接或者間接接收的資金支持，這些資金支持是有選擇性的，比如只針對個別公司和行業(yè)或者幾個公司和行業(yè)。外國補貼的形式包括零利率貸款和其他低成本的融資、無限制的擔保、補償、與OECD官方支持出口信貸協(xié)議不符的出口融資、稅收優(yōu)惠、稅收抵免、直接撥款等。

上述貿(mào)促會報告建議歐盟及各成員國嚴格落實國民待遇和非歧視原則，杜絕對外國補貼概念做過度解讀，避免外國補貼審查成為保護主義的工具。

在反壟斷與競爭領域擁有豐富經(jīng)驗的孟記安看來，中國企業(yè)想要收購歐盟企業(yè)會變得更難。他分析說，盡管從政治上而言，目前歐盟對華的氛圍相對謹慎，但從法律上看，現(xiàn)在并不是很壞的時刻，歐盟的外資審查機制還處于早期階段，針對外國補貼的立法才剛剛起步，將來收購歐盟企業(yè)只會更難。

對于企業(yè)如何應對，孟記安表示中國企業(yè)首先需要注意到這一巨大變化，進行內(nèi)部評估，然后從戰(zhàn)略高度考慮，如何減少風險。此外，由于目前只是立法提議，尚不是最終方案，盡管當前的形勢不利于中國企業(yè)進行游說，但仍有機會通過不同渠道促成改變，比如對補貼溯及過往補貼的相關條款提出意見。現(xiàn)在的法規(guī)草案允許對過去十年的外國補貼進行調(diào)查。

很多中國企業(yè)在業(yè)務上已經(jīng)是跨國公司，但在觀念上也需要開始以跨國企業(yè)思維，更多地關注其他國家和地區(qū)的監(jiān)管立法，甚至參與到當?shù)剡@些立法和監(jiān)管討論中去，孟記安說。