“十四五”時期福建省學齡人口變動對基礎教育資源供給的影響分析

肖龍井 張平忠 于文安 蔡宗珍 林李月

（福建教育學院基礎教育研究院，福建 福州 350025）

學齡人口問題是教育發展的基礎性問題，人口變動帶來的學齡人口規模、結構及區域分布，將導致未來不同時期不同教育階段學校空間布局、辦學規模、經費投入、師資配備等教育資源需求的變化。深入分析我省“十四五”基礎教育學齡人口變動，對于優化我省基礎教育資源供給，促進基礎教育高質量發展具有重要意義。

一、福建省學齡人口現狀與發展趨勢

本文所指的學齡人口為基礎教育（包括幼兒教育、小學教育、中學教育）適齡人口。

（一）學齡人口現狀

根據福建省教育廳2014-2019 年《福建省教育統計簡明資料》，對福建省2014-2019 年學齡人口做如下分析：

2014 年福建省學齡人口總數為589.31 萬，2019 年福建省學齡人口總數為701.22 萬，占2019 年福建省年末常住人口3973 萬人的17.65%，較2014 年增加了學齡人口數近112 萬人。2019 年，福建省幼兒園學齡人口為166.45 萬，較2014 年增加了27.24 萬；小學學齡人口為334.40 萬，較2014 年增加了59.78 萬；初中學齡人口為136.46 萬，較2014 年增加了23.88 萬；普通高中學齡人口為63.93 萬人，較2014 年相對穩定，穩中略有上升；中職學齡人口從2014-2019 年呈現逐年遞減的趨勢，共減少約10 萬人。（見圖1）

圖1 福建省學齡人口不同學段分布圖（單位：人）

2014 年，福建省城、鎮、鄉學齡人口分布情況：城區學齡人口230.27 萬，鎮區學齡人口238.64 萬，鄉村學齡人口120.40 萬。2019 年，福建省城、鎮、鄉學齡人口分布情況：城區學齡人口299.24 萬，鎮區學齡人口290.26 萬，鄉村學齡人口111.72 萬。從變化趨勢看，隨著我省整體城鎮化的推進和發展，我省城鎮學齡人口均呈現上升特征（2019 年比2014 年分別增加68.98萬、51.62 萬），而農村學齡人口則成下降特征（2019 年比2014 年減少8.7 萬）。（見圖2）

圖2 2014-2019 年福建省學齡人口城鄉分布圖（單位：人）

（二）學齡人口發展趨勢

本文采取分學段的預測方法，采用趨勢外推和馬爾科夫鏈預測法，對福建省2020-2025 年學齡人口進行預測。結果如下：

1.2020-2025 年學齡人口增加43.1 萬人

福建省從幼兒園到高中階段的學齡人口在2020-2025 年整體呈上升趨勢，由2020 年的798，8407 人增加到2025 年的841，8921 人，增加約43.1 萬人。其中全省幼兒園學齡人口在2020 年達到高峰值后逐年減少，減少共計43.3 萬人；小學學齡人口總體增加22.3萬人（但呈現先增后減的趨勢）；初中學齡人口增加29.6 萬人；高中學齡人口增加34.4 萬人。（見圖3）

圖3 2020-2025 年福建省學齡人口發展趨勢圖（單位：人）

2.2020-2025 年學齡人口城鄉分布趨勢

隨著城鎮化發展的推進，福建省城區、鎮區學齡人口呈現不斷增長的趨勢，從2020 到2025 年，城區增加46.8 萬人，鎮區增加25.9 萬人；但在鄉村則呈現縮減的趨勢，從2020 到2025 年，鄉村學齡人口減少29.8萬人。

在城、鎮、鄉學齡人口發展趨勢上，幼兒園學齡人口隨著2020 年到達峰值后開始不斷下降，在下降幅度上，由于受到人口的鄉城遷移和城鎮化的影響，城區、鎮區的下降幅度相對農村較小；小學學齡人口受二孩政策的影響，農村的小學學齡人口一直處于較小幅度的下降趨勢，而城區和鎮區的學齡人口均在2023 年達到峰值后有所下降；初中學齡人口在農村處于持續小幅下降，城區和鎮區的學齡人口均處于增長趨勢；高中學齡人口在農村處于小幅持續下降，城區和鎮區的學齡人口均處于增長趨勢，城區的發展幅度明顯大于鎮區。（見圖4）

圖4 2020-2025年福建省學齡人口城鄉分布預測圖（單位：人）

二、福建省“十四五”基礎教育資源供給存在的問題

（一）教職工總量不足

“十四五”時期，全省小學學齡人口增加22.3 萬人，初中學齡人口增加29.6 萬人，高中學齡人口增加34.4 萬人。按編制標準測算需分別新增小學教師1.17萬名、初中教師2.19 萬名、普通高中教師0.94 萬名，但受2012 年編制“只減不增”政策影響，近年來教師編制數幾乎沒有增加。特別是“全面二孩”政策實施后出現了女教師二胎生育潮，有的學校女教師二胎生育率高達10%，導致“產假式缺編”。據統計，2020 年我省公辦中小學、幼兒園編外教師近4 萬人。

（二）學位需求仍然較大

截至2019 年，我省有幼兒園12391 所（含各類基礎教育學校附設幼兒園）、小學7442 所、初中1741 所、普通高中554 所，基本滿足學齡人口入學需求。“十四五”期間，全省幼兒園學齡人口總數逐年減少，但城鎮幼兒園學位仍然可能出現飽和而需新建部分幼兒園。我省中小學布局標準規定，完全小學每校單個校區辦學規模原則上不超過2000 人，初級中學每校單個校區辦學規模原則上不超過2000 人，普通高中每校單個校區辦學規模原則上不超過3000 人，根據“十四五”時期各學段學齡人口變化情況測算，需新建小學111 所、初中148 所、普通高中42 所。或者考慮“十四五”時期小學、初中學齡人口波動較大，為增強學校容量彈性，可新建“九年一貫制學校”260 所、普通高中42 所；或者新建小學111 所、完全中學138 所。

（三）教育投入仍需加大

按照“三個增長”的要求，“十四五”時期，一般公共預算教育事業費方面，幼兒園略減到1.77 億元，小學需增加222.61 億元，初中需增加200.73 億元；普通高中需增加85.07 億元；中職學校需增加59.2 億元；一般公共預算教育公用經費方面，幼兒園需增加13.19億元，小學需增加74.58 億元，初中需增加63.96 億元，普通高中需增加52.6 億元，中職需增加42.16 億元。“十四五”時期，全省經濟運行穩中有變，外部環境復雜嚴峻，經濟面臨下行壓力。受經濟形勢和減稅降費影響，全省財政收入預計呈現“微增長”，同時，財政支出增長剛性較強，收支關系將面臨“緊平衡”。各級政府都要過“緊日子”，公共財政教育支出占公共財政支出比例可能有所下降，教育經費投入規模總體還不能滿足事業發展需求，各類教育生均撥款標準有待提高。

三、優化福建省“十四五”基礎教育資源供給的建議

（一）完善教師培養和補充機制

一要完善師范教育體系。科學規劃師范生培養規模，逐步實現與教師崗位需求有效對接。促進專科、本科、研究生三個層次的師范教育協調發展，鼓勵各地根據當地實際，采取定向培養、委托培養等方式，與師范院校合作培養農村學校教師。二要創新和規范教師編制配備。充分考慮新型城鎮化、人口流動、全面二孩政策及高考改革等新情況，加大編制跨區域調整力度，盤活編制存量，優化編制結構，多形式增加教師總量，優先滿足中小學、幼兒園教師用編需求。參考外地“編制池”的做法，在現有的政策框架內研究探索適合我省的編制動態管理辦法，進一步穩定教師隊伍。三要盤活教師存量資源。“十四五”期間，隨著新高考改革高中選課制實施推廣，部分科目會出現教師人數不足或部分科目教師富余。要根據新高考的培養目標、課程設置、教學內容、教學方法和課程評價，實施系統的、科學的教師管理制度改革，對于有潛力適應新科目任教的教師，可以實施靈活性的教師調配。要加大部門協同推進教師“縣管校聘”改革，建立教師信息管理平臺，實行更加精準的縣域教師流動機制，完善教師“走教”制度，推動師資均衡配置。

（二）加大普惠性學前教育資源供給

一要完善布局規劃。認真貫徹中共中央、國務院和省委、省政府關于學前教育深化改革規范發展的意見，建立省市統籌、以縣為主的學前教育管理體制，不斷調整完善幼兒園布局規劃，城鎮改造、居住區建設須將配套幼兒園建設納入公共管理和公共服務設施建設規劃，并根據人口變化和區域發展趨勢，按照相關標準和規范予以調整。二要優化幼兒園資源結構。大力實施公辦園建設項目，落實城鎮小區配套幼兒園與居民住宅區同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用政策，公辦率低于50%的縣區建成交付使用的城鎮小區配套幼兒園應辦成公辦園，確保公辦學前教育資源供給。統籌考慮嬰幼兒照護服務設施建設，建立嬰幼兒照護和兒童早期教育服務體系，加強3 歲以下幼兒托育服務。三要加大普惠性民辦園扶持力度。規范普惠性民辦幼兒園認定管理，健全完善經費保障機制，將普惠性民辦幼兒園納入財政生均公用經費補助范圍，并根據實際逐步提高補助標準，鼓勵和支持民辦園向社會提供普惠性教育服務。逐步縮小普惠性民辦園與公辦園在收費標準、保教質量等方面差距。

（三）推進義務教育城鄉一體化發展

一要加強城鎮擴容建設。通過新建、改擴建城鎮義務教育學校校舍，進一步解決學位供給，滿足學生就近入學需要，緩解城鎮學校擁擠現象。對于新建、改擴建學校校舍項目，各地要科學規劃、提早謀劃、提早實施，提前啟動征地、立項審批等前期準備工作。按照基本辦學標準，為新建、改擴建城鎮義務教育學校配置設施設備和師資，確保新建、改擴建學校交付使用時，能夠正常開展教學。二要辦好農村“兩類學校”。也就是辦好鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校，這兩類學校是教育體系的“神經末梢”。要結合脫貧攻堅和鄉村振興，科學制訂布局規劃，辦好必要的農村小學和教學點，保障鄉鎮寄宿制學校和鄉村小規模學校達到基本辦學標準，打造“鄉村溫馨校園”。要加強鄉村閑置、半閑置校舍的綜合利用，在保障教育的前提下，優先滿足鄉村公益事業需要，可轉設為文化活動中心或舉辦附設幼兒園，為農村中小學培育生源，為貧困低齡兒童提供就學機會。三要推進優質均衡。修訂完善城鄉統一的學校建設標準和裝備標準，在學校布局、資源配置、學校管理、教育教學等方面實施城鄉一體化管理，實現義務教育階段公辦學校建設、設備配置、信息化建設、教師配置與收入、生均經費等標準基本統一，城鄉之間、學校之間義務教育優質均衡水平進一步提升。解決好生源凈流入地和凈流出地之間教育資源調配不平衡問題，加大對生源流入地的扶持力度，制定合理的財政補助政策，配齊教學場地和配套設施，提升生源激增地區義務教育辦學質量，更好滿足隨遷子女的教育需求。

（四）提升普通高中資源配置標準

一要加快布局規劃調整。根據學位需求和人口發展趨勢，堅持面向未來、規模適度，合理規劃普通高中布局。在總體平衡基礎上，通過規劃新建、存量優化、內涵提升等方式，縱深推進解決區域供給不均、普職比失當等結構性失衡問題。普通高中原則上進城，整合提升一般普通高中，推動薄弱普通高中轉型發展，推進省均規模以下學校布局調整。提高新建學校建筑面積規劃標準和建設標準。二要優化學校功能空間。適應新高考改革，優化學校建筑形態，優化校舍功能，加大跨學科教室、功能教室改造提升力度，建設一批走班教學所需的教室和特色建設所需的學科教室、創新實驗室、社團活動室等，確保滿足普通高中課程改革需求。三要擴大優質學位供給。綜合考慮數量、規模和能力，以多樣化、有特色為取向，對普通高中分類辦學和特色發展進行總體布局，綜合設計普通高中多樣化發展類型、項目和路徑，引導不同普通高中從傳統分層走向分類發展。加大普通高中達標創建力度，并實行定期復查、動態管理機制，進一步擴大優質資源供給。加大民辦普通高中扶持力度，加強規范管理，促進公辦、民辦普通高中健康協同發展，充分滿足人民群眾對高質量、個性化普通高中教育的需求。

（五）完善教育投入和管理機制

一要健全教育經費投入機制。強化財政教育投入，堅持把教育作為財政支出重點領域給予優先保障，合理劃分教育領域省、市、縣財政事權和支出責任，確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。二要引導社會力量加大教育投入。落實完善政府補貼、購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地使用、稅費減免、教育收費等扶持政策。各級政府要建立社會捐贈財政配比制度，鼓勵學校吸引社會捐贈。落實公益性捐贈財稅優惠政策。三要優化教育經費支出結構。加強教育發展規劃與中期財政規劃的統籌銜接，科學謀劃教育經費支出。保障義務教育經費投入，鞏固完善城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制；加大教師隊伍建設投入，優先保障中小學教師配備、提高教師待遇；加大教育教學改革投入，促進“五育并舉”，提升教育教學質量；著力補齊教育發展短板，財政教育經費向擴大普惠性學前教育資源、普通高中和職業院校辦學條件提升傾斜。