“十四五”時期福建省學齡人口變動對基礎教育資源供給的影響分析

肖龍井 張平忠 于文安 蔡宗珍 林李月

（福建教育學院基礎教育研究院，福建 福州 350025）

學齡人口問題是教育發(fā)展的基礎性問題，人口變動帶來的學齡人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)及區(qū)域分布，將導致未來不同時期不同教育階段學校空間布局、辦學規(guī)模、經(jīng)費投入、師資配備等教育資源需求的變化。深入分析我省“十四五”基礎教育學齡人口變動，對于優(yōu)化我省基礎教育資源供給，促進基礎教育高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、福建省學齡人口現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

本文所指的學齡人口為基礎教育（包括幼兒教育、小學教育、中學教育）適齡人口。

（一）學齡人口現(xiàn)狀

根據(jù)福建省教育廳2014-2019 年《福建省教育統(tǒng)計簡明資料》，對福建省2014-2019 年學齡人口做如下分析：

2014 年福建省學齡人口總數(shù)為589.31 萬，2019 年福建省學齡人口總數(shù)為701.22 萬，占2019 年福建省年末常住人口3973 萬人的17.65%，較2014 年增加了學齡人口數(shù)近112 萬人。2019 年，福建省幼兒園學齡人口為166.45 萬，較2014 年增加了27.24 萬；小學學齡人口為334.40 萬，較2014 年增加了59.78 萬；初中學齡人口為136.46 萬，較2014 年增加了23.88 萬；普通高中學齡人口為63.93 萬人，較2014 年相對穩(wěn)定，穩(wěn)中略有上升；中職學齡人口從2014-2019 年呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢，共減少約10 萬人。（見圖1）

圖1 福建省學齡人口不同學段分布圖（單位：人）

2014 年，福建省城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)學齡人口分布情況：城區(qū)學齡人口230.27 萬，鎮(zhèn)區(qū)學齡人口238.64 萬，鄉(xiāng)村學齡人口120.40 萬。2019 年，福建省城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)學齡人口分布情況：城區(qū)學齡人口299.24 萬，鎮(zhèn)區(qū)學齡人口290.26 萬，鄉(xiāng)村學齡人口111.72 萬。從變化趨勢看，隨著我省整體城鎮(zhèn)化的推進和發(fā)展，我省城鎮(zhèn)學齡人口均呈現(xiàn)上升特征（2019 年比2014 年分別增加68.98萬、51.62 萬），而農(nóng)村學齡人口則成下降特征（2019 年比2014 年減少8.7 萬）。（見圖2）

圖2 2014-2019 年福建省學齡人口城鄉(xiāng)分布圖（單位：人）

（二）學齡人口發(fā)展趨勢

本文采取分學段的預測方法，采用趨勢外推和馬爾科夫鏈預測法，對福建省2020-2025 年學齡人口進行預測。結(jié)果如下：

1.2020-2025 年學齡人口增加43.1 萬人

福建省從幼兒園到高中階段的學齡人口在2020-2025 年整體呈上升趨勢，由2020 年的798，8407 人增加到2025 年的841，8921 人，增加約43.1 萬人。其中全省幼兒園學齡人口在2020 年達到高峰值后逐年減少，減少共計43.3 萬人；小學學齡人口總體增加22.3萬人（但呈現(xiàn)先增后減的趨勢）；初中學齡人口增加29.6 萬人；高中學齡人口增加34.4 萬人。（見圖3）

圖3 2020-2025 年福建省學齡人口發(fā)展趨勢圖（單位：人）

2.2020-2025 年學齡人口城鄉(xiāng)分布趨勢

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的推進，福建省城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)學齡人口呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，從2020 到2025 年，城區(qū)增加46.8 萬人，鎮(zhèn)區(qū)增加25.9 萬人；但在鄉(xiāng)村則呈現(xiàn)縮減的趨勢，從2020 到2025 年，鄉(xiāng)村學齡人口減少29.8萬人。

在城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)學齡人口發(fā)展趨勢上，幼兒園學齡人口隨著2020 年到達峰值后開始不斷下降，在下降幅度上，由于受到人口的鄉(xiāng)城遷移和城鎮(zhèn)化的影響，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的下降幅度相對農(nóng)村較小；小學學齡人口受二孩政策的影響，農(nóng)村的小學學齡人口一直處于較小幅度的下降趨勢，而城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的學齡人口均在2023 年達到峰值后有所下降；初中學齡人口在農(nóng)村處于持續(xù)小幅下降，城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的學齡人口均處于增長趨勢；高中學齡人口在農(nóng)村處于小幅持續(xù)下降，城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的學齡人口均處于增長趨勢，城區(qū)的發(fā)展幅度明顯大于鎮(zhèn)區(qū)。（見圖4）

圖4 2020-2025年福建省學齡人口城鄉(xiāng)分布預測圖（單位：人）

二、福建省“十四五”基礎教育資源供給存在的問題

（一）教職工總量不足

“十四五”時期，全省小學學齡人口增加22.3 萬人，初中學齡人口增加29.6 萬人，高中學齡人口增加34.4 萬人。按編制標準測算需分別新增小學教師1.17萬名、初中教師2.19 萬名、普通高中教師0.94 萬名，但受2012 年編制“只減不增”政策影響，近年來教師編制數(shù)幾乎沒有增加。特別是“全面二孩”政策實施后出現(xiàn)了女教師二胎生育潮，有的學校女教師二胎生育率高達10%，導致“產(chǎn)假式缺編”。據(jù)統(tǒng)計，2020 年我省公辦中小學、幼兒園編外教師近4 萬人。

（二）學位需求仍然較大

截至2019 年，我省有幼兒園12391 所（含各類基礎教育學校附設幼兒園）、小學7442 所、初中1741 所、普通高中554 所，基本滿足學齡人口入學需求。“十四五”期間，全省幼兒園學齡人口總數(shù)逐年減少，但城鎮(zhèn)幼兒園學位仍然可能出現(xiàn)飽和而需新建部分幼兒園。我省中小學布局標準規(guī)定，完全小學每校單個校區(qū)辦學規(guī)模原則上不超過2000 人，初級中學每校單個校區(qū)辦學規(guī)模原則上不超過2000 人，普通高中每校單個校區(qū)辦學規(guī)模原則上不超過3000 人，根據(jù)“十四五”時期各學段學齡人口變化情況測算，需新建小學111 所、初中148 所、普通高中42 所。或者考慮“十四五”時期小學、初中學齡人口波動較大，為增強學校容量彈性，可新建“九年一貫制學校”260 所、普通高中42 所；或者新建小學111 所、完全中學138 所。

（三）教育投入仍需加大

按照“三個增長”的要求，“十四五”時期，一般公共預算教育事業(yè)費方面，幼兒園略減到1.77 億元，小學需增加222.61 億元，初中需增加200.73 億元；普通高中需增加85.07 億元；中職學校需增加59.2 億元；一般公共預算教育公用經(jīng)費方面，幼兒園需增加13.19億元，小學需增加74.58 億元，初中需增加63.96 億元，普通高中需增加52.6 億元，中職需增加42.16 億元。“十四五”時期，全省經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變，外部環(huán)境復雜嚴峻，經(jīng)濟面臨下行壓力。受經(jīng)濟形勢和減稅降費影響，全省財政收入預計呈現(xiàn)“微增長”，同時，財政支出增長剛性較強，收支關系將面臨“緊平衡”。各級政府都要過“緊日子”，公共財政教育支出占公共財政支出比例可能有所下降，教育經(jīng)費投入規(guī)模總體還不能滿足事業(yè)發(fā)展需求，各類教育生均撥款標準有待提高。

三、優(yōu)化福建省“十四五”基礎教育資源供給的建議

（一）完善教師培養(yǎng)和補充機制

一要完善師范教育體系。科學規(guī)劃師范生培養(yǎng)規(guī)模，逐步實現(xiàn)與教師崗位需求有效對接。促進專科、本科、研究生三個層次的師范教育協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵各地根據(jù)當?shù)貙嶋H，采取定向培養(yǎng)、委托培養(yǎng)等方式，與師范院校合作培養(yǎng)農(nóng)村學校教師。二要創(chuàng)新和規(guī)范教師編制配備。充分考慮新型城鎮(zhèn)化、人口流動、全面二孩政策及高考改革等新情況，加大編制跨區(qū)域調(diào)整力度，盤活編制存量，優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，多形式增加教師總量，優(yōu)先滿足中小學、幼兒園教師用編需求。參考外地“編制池”的做法，在現(xiàn)有的政策框架內(nèi)研究探索適合我省的編制動態(tài)管理辦法，進一步穩(wěn)定教師隊伍。三要盤活教師存量資源。“十四五”期間，隨著新高考改革高中選課制實施推廣，部分科目會出現(xiàn)教師人數(shù)不足或部分科目教師富余。要根據(jù)新高考的培養(yǎng)目標、課程設置、教學內(nèi)容、教學方法和課程評價，實施系統(tǒng)的、科學的教師管理制度改革，對于有潛力適應新科目任教的教師，可以實施靈活性的教師調(diào)配。要加大部門協(xié)同推進教師“縣管校聘”改革，建立教師信息管理平臺，實行更加精準的縣域教師流動機制，完善教師“走教”制度，推動師資均衡配置。

（二）加大普惠性學前教育資源供給

一要完善布局規(guī)劃。認真貫徹中共中央、國務院和省委、省政府關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的意見，建立省市統(tǒng)籌、以縣為主的學前教育管理體制，不斷調(diào)整完善幼兒園布局規(guī)劃，城鎮(zhèn)改造、居住區(qū)建設須將配套幼兒園建設納入公共管理和公共服務設施建設規(guī)劃，并根據(jù)人口變化和區(qū)域發(fā)展趨勢，按照相關標準和規(guī)范予以調(diào)整。二要優(yōu)化幼兒園資源結(jié)構(gòu)。大力實施公辦園建設項目，落實城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園與居民住宅區(qū)同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用政策，公辦率低于50%的縣區(qū)建成交付使用的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園應辦成公辦園，確保公辦學前教育資源供給。統(tǒng)籌考慮嬰幼兒照護服務設施建設，建立嬰幼兒照護和兒童早期教育服務體系，加強3 歲以下幼兒托育服務。三要加大普惠性民辦園扶持力度。規(guī)范普惠性民辦幼兒園認定管理，健全完善經(jīng)費保障機制，將普惠性民辦幼兒園納入財政生均公用經(jīng)費補助范圍，并根據(jù)實際逐步提高補助標準，鼓勵和支持民辦園向社會提供普惠性教育服務。逐步縮小普惠性民辦園與公辦園在收費標準、保教質(zhì)量等方面差距。

（三）推進義務教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

一要加強城鎮(zhèn)擴容建設。通過新建、改擴建城鎮(zhèn)義務教育學校校舍，進一步解決學位供給，滿足學生就近入學需要，緩解城鎮(zhèn)學校擁擠現(xiàn)象。對于新建、改擴建學校校舍項目，各地要科學規(guī)劃、提早謀劃、提早實施，提前啟動征地、立項審批等前期準備工作。按照基本辦學標準，為新建、改擴建城鎮(zhèn)義務教育學校配置設施設備和師資，確保新建、改擴建學校交付使用時，能夠正常開展教學。二要辦好農(nóng)村“兩類學校”。也就是辦好鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校，這兩類學校是教育體系的“神經(jīng)末梢”。要結(jié)合脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，科學制訂布局規(guī)劃，辦好必要的農(nóng)村小學和教學點，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校和鄉(xiāng)村小規(guī)模學校達到基本辦學標準，打造“鄉(xiāng)村溫馨校園”。要加強鄉(xiāng)村閑置、半閑置校舍的綜合利用，在保障教育的前提下，優(yōu)先滿足鄉(xiāng)村公益事業(yè)需要，可轉(zhuǎn)設為文化活動中心或舉辦附設幼兒園，為農(nóng)村中小學培育生源，為貧困低齡兒童提供就學機會。三要推進優(yōu)質(zhì)均衡。修訂完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的學校建設標準和裝備標準，在學校布局、資源配置、學校管理、教育教學等方面實施城鄉(xiāng)一體化管理，實現(xiàn)義務教育階段公辦學校建設、設備配置、信息化建設、教師配置與收入、生均經(jīng)費等標準基本統(tǒng)一，城鄉(xiāng)之間、學校之間義務教育優(yōu)質(zhì)均衡水平進一步提升。解決好生源凈流入地和凈流出地之間教育資源調(diào)配不平衡問題，加大對生源流入地的扶持力度，制定合理的財政補助政策，配齊教學場地和配套設施，提升生源激增地區(qū)義務教育辦學質(zhì)量，更好滿足隨遷子女的教育需求。

（四）提升普通高中資源配置標準

一要加快布局規(guī)劃調(diào)整。根據(jù)學位需求和人口發(fā)展趨勢，堅持面向未來、規(guī)模適度，合理規(guī)劃普通高中布局。在總體平衡基礎上，通過規(guī)劃新建、存量優(yōu)化、內(nèi)涵提升等方式，縱深推進解決區(qū)域供給不均、普職比失當?shù)冉Y(jié)構(gòu)性失衡問題。普通高中原則上進城，整合提升一般普通高中，推動薄弱普通高中轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進省均規(guī)模以下學校布局調(diào)整。提高新建學校建筑面積規(guī)劃標準和建設標準。二要優(yōu)化學校功能空間。適應新高考改革，優(yōu)化學校建筑形態(tài)，優(yōu)化校舍功能，加大跨學科教室、功能教室改造提升力度，建設一批走班教學所需的教室和特色建設所需的學科教室、創(chuàng)新實驗室、社團活動室等，確保滿足普通高中課程改革需求。三要擴大優(yōu)質(zhì)學位供給。綜合考慮數(shù)量、規(guī)模和能力，以多樣化、有特色為取向，對普通高中分類辦學和特色發(fā)展進行總體布局，綜合設計普通高中多樣化發(fā)展類型、項目和路徑，引導不同普通高中從傳統(tǒng)分層走向分類發(fā)展。加大普通高中達標創(chuàng)建力度，并實行定期復查、動態(tài)管理機制，進一步擴大優(yōu)質(zhì)資源供給。加大民辦普通高中扶持力度，加強規(guī)范管理，促進公辦、民辦普通高中健康協(xié)同發(fā)展，充分滿足人民群眾對高質(zhì)量、個性化普通高中教育的需求。

（五）完善教育投入和管理機制

一要健全教育經(jīng)費投入機制。強化財政教育投入，堅持把教育作為財政支出重點領域給予優(yōu)先保障，合理劃分教育領域省、市、縣財政事權(quán)和支出責任，確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數(shù)平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。二要引導社會力量加大教育投入。落實完善政府補貼、購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地使用、稅費減免、教育收費等扶持政策。各級政府要建立社會捐贈財政配比制度，鼓勵學校吸引社會捐贈。落實公益性捐贈財稅優(yōu)惠政策。三要優(yōu)化教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)。加強教育發(fā)展規(guī)劃與中期財政規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，科學謀劃教育經(jīng)費支出。保障義務教育經(jīng)費投入，鞏固完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費保障機制；加大教師隊伍建設投入，優(yōu)先保障中小學教師配備、提高教師待遇；加大教育教學改革投入，促進“五育并舉”，提升教育教學質(zhì)量；著力補齊教育發(fā)展短板，財政教育經(jīng)費向擴大普惠性學前教育資源、普通高中和職業(yè)院校辦學條件提升傾斜。