PPP模式在我國發展的問題與解決措施探究

王曉燕

摘要：20世紀九十年代初，PPP模式在西方國家出現，在隨后的十幾年時間里在全世界范圍內得到了充足的發展。2008年，北京國家體育場“鳥巢”建設時，我國第一次將PPP模式運用到大型體育場館建設中。但一年后，由于社會資本方選擇不當、市場風險分擔等問題致使“鳥巢”的PPP合作在奧運會結束僅短短一年后就走到了盡頭。鳥巢項目的失敗表明，PPP項目開始前需要充分的前期準備，包括社會資本方的合理選擇、前期充分的市場調研準備以及合作各方合理的風險分擔等，除此之外，還可適當借鑒國外PPP合作經驗，以此提升我國PPP合作的質量與水平。

關鍵詞：PPP模式 國家體育場 發展啟示

20世紀六七十年代，西方國家連續出現一系列社會、經濟與政治危機。政府對社會和經濟的全面干預導致了失業率增高、經濟增長遲緩等一系列政治及社會問題。在政府管理上，由于政府內部的官僚體制僵化以及“福利國家”的建設導致政府機構臃腫，效率低下，政府負擔日益加重。在此背景下，西方各國掀起了一場“重塑政府”的行政改革浪潮，在這場浪潮中，PPP模式作為民營化運營的一種重要方式在各國得到大力推行。

而在我國已經進行的PPP項目中，2008年國家體育場——“鳥巢”的建設中對PPP模式的運用可以說是具有特別的意義。一方面我國在“鳥巢”建設時，第一次將PPP模式運用到大型體育場館建設中；另一方面“鳥巢”的PPP合作在奧運會結束僅短短一年后就走到了盡頭。如此大型的PPP項目僅僅過了一年就無奈叫停，其中所隱藏的我國在PPP模式運行中的潛在問題對于PPP模式在我國的應用發展具有極其重要的意義。

一、國家體育場——“鳥巢”PPP項目的發展與失敗

（一）項目發展

2003年8月，國家體育場項目法人合作方招標（PPP項目）簽約儀式在北京人民大會堂舉行，社會資本方中信聯合體與政府方代表北京市人民政府、北京奧組委與北京市國有資產有限責任公司分別簽署了《特許權協議》《國家體育場協議》以及《合作經營合同》。協議規定，項目總投資中，中信聯合體占比42%，北京市國有資產經營公司占比58%，并且中信聯合體與北京市政府代表方北京國有資產經營管理有限公司共同組建國家體育場有限責任公司，負責“鳥巢”的投融資、建設和運營管理等工作。

但是，這項曾吸引世界關注目光的PPP合作項目卻在奧運過后僅僅一年就走到了盡頭。由于國家體育場后續運營不佳，2009年8月，北京市政府與中信聯合體就相關經營問題再次進行談判，并簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》，對國家體育場有限責任項目公司進行股份制公司改造。自此，國家體育場有限責任項目公司徹底轉變為中外合資經營公司，而不再是嚴格意義上的PPP項目。

（二）失敗原因

1.社會資本方選擇不當

“鳥巢”PPP項目所選擇的合作資本方包括中信集團，北京城建集團以及美國金州公司，而這些成員的擅長領域主要集中在融資及工程建設部分，對大型體育場館建設后的運營管理等方面經驗卻十分缺乏。再加之，項目招標伊始便已說明，北京市政府承擔大部分的項目投資，社會資本方承擔場館建設完成后的全部運營工作。可想而知，在缺乏運營經驗的項目公司的組織下，國家體育場的日常運營，自然缺少中心方向與規劃，致使管理混亂最終運營難以為繼。這是“鳥巢”PPP項目失敗的最根本原因。

2.市場風險分擔有誤

由于“鳥巢”項目屬于大型體育場館項目，其經營與盈利相比公路、機場等基礎設施更加不易，市場風險與經營難度也更大。在“鳥巢”PPP項目中，為提升資本投資信心與參與積極性，北京市政府承擔了項目總投資的將近六成。與此對應，社會資本一方完全承擔經營期所有的市場風險，北京市政府不提供任何保障。這就使得私營投資人一方要在體育館經營不善時承擔所有損失。國家體育場在后期運營期間，每年的還貸、場地折舊、日常維護費用約為2.2億元，而第一年場館運營所得收入卻僅2.6億元，市場運營的收入遠低于預期，長時間的盈利不足最終導致社會資本方壓力超出負荷，最終使得項目不得不進行更改。

3.項目設計中途變更

國家體育場的建設過程中，曾由于設計方案的變更導致工程在2004年7月至12月共計六個月的時間內，一直處于停工狀態。在最初設計方案中，體育場配備有可閉合式頂蓋，以保證場館在陰雨天氣條件下可以轉化成為封閉式體育場進行使用。但由于項目預算等原因，可閉合頂蓋設計被迫取消，從而導致了后續一系列問題。首先，頂蓋的取消使得國家體育場的可使用運營面積由之前的12萬㎡縮減到了6.6萬㎡，給體育場的運營帶來了不便。并且頂蓋的取消導致體育場在陰雨天氣無法開放使用，一些大型體育賽事、商業演出也無法開展。另外，項目的長期停工使得負責場館建造的北京城建集團承擔了巨大的經濟損失，而關于損失如何分擔各方之間卻相互無法達成一致。一方面城建集團認為不能由其獨自承擔所有損失，另一方面其他投資方認為損失并非由他們造成拒絕分擔損失。這就造成了投資方內部之間產生了嫌隙，為日后項目的穩定運行埋下了隱患。

二、“鳥巢”PPP項目失敗對我國PPP模式的發展啟示

（一）充分的前期準備

1.社會資本方的選擇

國家體育場項目中，對于社會資本方的選擇，由于沒有根據體育場館長期的發展角度進行選擇，只是考慮到了針對場館的建設選擇具有相關建設經驗的企業，最終導致在場館的后期運營中，企業因為沒有相關運營經驗不能根據場館運營的實際情況進行運營方案的制定和調整而最終導致項目虧損難以繼續。這就體現出，在前期的項目準備過程中，政府必須要根據長遠的眼光選擇要與之合作的社會資本方。不僅僅是要注重資本方在實際項目建設中的能力，更要考慮到合作方在未來項目建成落地后的后期經營能力，甚至經營能力更要重于建設能力。原因在于，PPP的重中之重在于項目后期的運營成功與否，如果項目建設成功但運營失敗，那么對于政府以及社會資本方來說，都是一項巨大的損失。

2.前期市場調研的準備

在本項目中，項目組對于場館的運營前景所進行的市場調研不充分。國家體育場項目中，在前期對于場館的市場預期過于樂觀，導致在后期運營中因為實際中出現的很多在預期中沒有的預想的情況而使企業措手不及。例如，體育場冠名權由于公眾輿論被迫暫停出售、體育場附近由于政府規劃商業配套設施建設減少等，由于這些未能預計到的情況而使得企業受到了大批利潤損失，但是卻沒有一個前期制訂的合理補償方案，這就使得企業又受到了損失。另外，在項目建設過程中由于種種原因曾經導致工程中斷，使得投資方在此付出了了一大筆額外損失。因此，關于項目建設方案，應當在前期就明確并且避免在項目進行中斷再進行更改，否則由此又會產生額外的項目負擔。

（二）合理的風險分擔

國家體育場PPP項目中，前期政府為了吸引社會組織的投標，承擔了近六成的投資額，但是與此相對，后期項目公司要獨自承擔所有體育場的運營風險。當然，這種風險分擔方式并不是沒有優勢。一方面這種分責方式相對比較簡單，而且權責明確，政府方面承擔的壓力和風險相對更少。但是缺點在于，一是政府前期一次性投資壓力較大；二是運營期內難以對項目公司提供的公共服務產出形成有效的經濟手段約束，不利于公益性目標的合理引導；三是在時間較長的運營期內項目公司在沒有政府的支持下，項目公司要獨自承擔來自市場的全部風險。這就為項目的運營埋下了很大的隱患。

（三）適當借鑒國外PPP合作經驗

現代PPP模式緣起于西方，在西方經歷了幾十年的發展歷程，因此我國在發展PPP模式時也可以適當學習西方經驗。例如，在西方國家，PPP模式的爭端可以通過仲裁解決。政府與私營機構被看成兩個平等主體，PPP項目爭端被看作商業爭端進行處理。在我國雖然也有仲裁的爭端解決辦法，但是我國《仲裁法》中第三條規定“下列糾紛不能仲裁：依法應當由行政機關處理的行政爭議”。所以在實際的運行中，我國PPP項目的可仲裁性仍然有待完善。因此，我國可以借鑒西方國家的發展經驗，完善我國PPP模式的運營模式。但是，我國國情畢竟與西方國家大有不同，因此在制度借鑒和運用上必須首先將相關制度、經驗等與我國實際國情相結合，在此基礎上投入實際進行操作。

三、結語

PPP模式作為在西方各國紛紛進行行政改革的背景下出現的新型政府部門與社會資本共同提供公共物品與公共服務的合作模式，對于現階段的中國國家治理能力發展顯然有著十分特別的意義。這種公私合作的模式，一方面，可以將一部分使政府在成本降低的情況下提供更加高質量的公共服務，并且同時可以以此模式為基礎探求更加合理高效的政府治理模式；另一方面，這種合作也可以扶持相關企業的發展壯大，特別對于私營企業來說，承擔政府項目不僅是能夠帶來物質上的實際盈利，更為企業形象上帶來良好的幫助。但是，PPP模式的發展特別是在我國的應用仍然不完善，因此接下來還是應當結合實際應用經驗，探究PPP模式運用的內在邏輯，結合實際進行改革和發展。

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