過快地方政府債務增速對經(jīng)濟增長造成負擔

海金波 劉元鵬

摘?要：本文選取全國30個省、自治區(qū)、直轄市（不含西藏、港、澳、臺，以下簡稱各省區(qū)市）2009—2019年地方政府債務和區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)，通過省級面板確定效應模型來分析地方政府債務對經(jīng)濟增長的影響。實證結果顯示，短期內(nèi)人均地方政府債務的增加確實能夠促進地方經(jīng)濟增長，這為地方政府通過增加債務來實現(xiàn)短期經(jīng)濟增長提供了理論依據(jù)。但長期來看，地方政府債務負擔率（政府債務余額/GDP）與地區(qū)經(jīng)濟增長率之間已呈負相關，說明政府通過增加債務來刺激經(jīng)濟的手段已經(jīng)失效，很難取得經(jīng)濟增長的可持續(xù)發(fā)展。為此建議中央加強地方政府債務管理，建立考核機制和債務預警機制，減少政府通過增加負債來刺激經(jīng)濟的情況，避免為實現(xiàn)短期經(jīng)濟增長的目的而忽視對經(jīng)濟發(fā)展造成的長期影響。

關鍵詞：地方政府債務?面板模型?倒“U”形關系

一、引言

2020年上半年包括北京、上海等在內(nèi)的13個省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布了2020年重點項目投資計劃清單，共計3383萬億元。預示著新一輪的財政刺激政策拉開序幕，這也意味著地方政府債務的規(guī)模有可能會進一步擴大。然而黨的十九屆四中全會提出要研判地方政府債務與區(qū)域經(jīng)濟增長之間的確切關系，是推進地方政府治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是防控地方政府債務風險、完善地方治理的有效途徑。在這一背景下，地方政府債務如何管理，政府債務對基建投資和經(jīng)濟增長的影響，以及它們的內(nèi)在關系再次引起學者的關注。

寧夏作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方政府通過舉債獲得投資的方式較為普遍，但也面臨著債務規(guī)模持續(xù)擴大、存量債務難以消化、舉債投資對經(jīng)濟增長的邊際效用大小不明等問題。針對上述情況，本文以全國30個省區(qū)市2009—2019年地方政府債務和其他經(jīng)濟數(shù)據(jù)為樣本。利用計量經(jīng)濟學理論，以C-D函數(shù)為基礎，選擇省級面板模型分析地方政府債務對經(jīng)濟增長的影響，根據(jù)實證分析結果對地方政府管理本區(qū)域政府債務提出建議。

對于地方政府債務和地區(qū)經(jīng)濟增長之間的影響研究，學術界尚無統(tǒng)一結論。部分學者認為政府債務對經(jīng)濟的長遠發(fā)展存在著負面影響，如Cochrane（2010）。國內(nèi)學者萬其龍（2019）構建三部門的博弈模型，結果顯示，地方政府官員在“晉升錦標賽”的背景下，對舉債投資有很強的意愿，往往為了自身經(jīng)濟業(yè)績造成地區(qū)舉債過度的局面，使地區(qū)發(fā)展環(huán)境惡化，政府債務刺激經(jīng)濟增長效果有限。另一部分學者認為，適當?shù)恼搨軌蛟黾诱顿Y，彌補私人投資的不足，進而促進經(jīng)濟發(fā)展。通過閱讀文獻發(fā)現(xiàn)，部分學者已開始意識到政府債務規(guī)模對經(jīng)濟發(fā)展的作用并不是長期不變的。政府債務規(guī)模過大，不僅影響人們對未來經(jīng)濟的預期，同時私人投資被擠出，不利于經(jīng)濟長期發(fā)展。為了進一步給寧夏經(jīng)濟發(fā)展建言獻策，本文通過面板模型，結合地域特點，為寧夏政府債務規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展相匹配尋找度量尺度。

二、理論模型

根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟增長理論，資本、勞動和技術是影響經(jīng)濟增長的關鍵因素。本文以C-D函數(shù)為基礎，構建了地方政府債務對經(jīng)濟影響的短期模型如下。

其中，n表示資本投資中政府債務占比，y=YL表示人均產(chǎn)出，d=DL表示人均地方政府債務。

長期來看，影響經(jīng)濟增長的因素比較多，如固定資產(chǎn)投資額、國有建設用地出讓收入、區(qū)域金融機構貸款余額、勞動力人數(shù)等。借鑒以往學者的研究，考慮需驗證經(jīng)濟增長與政府債務之間的倒“U”形關系，建立長期靜態(tài)面板模型如下。

其中，DEBT表示地方政府債務負擔率（地方政府債務余額/GDP），Xit表示其他變量，εit表示隨機擾動項。

三、面板模型指標的選取和結束

根據(jù)前文理論推導，將模型分為短期和長期來驗證政府債務對經(jīng)濟的促進作用和效果的大小，各變量如表1所示。

四、數(shù)據(jù)整理及實證分析

本文數(shù)據(jù)來源于萬得資訊，各省區(qū)市年度統(tǒng)計公報等。值得說明的是，對于地方政府債務統(tǒng)計要分為城投債和政府債兩部分。學術界對于城投債是否屬于地方政府債存在爭議，但考慮到城投債融資用途（主要用于建設公益類基礎設施），再加上城投債的主體都是地方國有企業(yè)，擁有政府信用背書，因此，本文將城投債納入地方政府債務范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮。

（一）模型一實證結果

通過LLC和IPS檢驗，各截面數(shù)據(jù)一階單整，常序列通過單位根檢驗，可以進行面板回歸。而且豪斯曼（Hausman）檢驗顯示各變量符合確定效應模型，建立確定效應面板模型。

選擇2009—2019年30個省區(qū)市政府債務的面板數(shù)據(jù)，建立基于時間和地域的雙向確定效應面板模型，以此驗證地方政府債務對本地經(jīng)濟的促進作用。實證結果如表2所示。

從表2中可以看出，模型R2=096，擬合度很高，D-W檢驗值為174，模型的殘差不存在自相關。變量lnd、lnn的系數(shù)在5%的顯著性水平下顯著，且lnd系數(shù)為正，說明短期內(nèi)人均地方政府債務對地方經(jīng)濟增長存在顯著的正面效應。

（二）模型二實證結果

同模型一，經(jīng)過LLC和IPS檢驗，以及豪斯曼（Hausman）檢驗，可以建立確定效應面板模型。

考慮到不同地域地方政府債務對經(jīng)濟的影響有一定差距，分別選擇同系數(shù)固定效應面板模型和變系數(shù)固定效應面板模型來驗證地方政府債務與本地經(jīng)濟增長的關系，結果如表3所示。

由表3結果可知，模型各類檢驗均已通過。從變量系數(shù)的符號來看，DEBT、DEBT2的系數(shù)為負，即隨著地方政府債務負擔率的提高，地方經(jīng)濟增長率反而下降。長期來看，地方政府債務的增加已對地區(qū)經(jīng)濟增長造成負擔。DEBT2的系數(shù)為負且顯著，整體來說國內(nèi)地方政府債務與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)倒“U”形關系，但其系數(shù)的絕對值很小，倒“U”型關系很微弱。其他變量X1、X2、X3的系數(shù)均為正，說明固定資產(chǎn)投資增長率，常住人口增長率，城鎮(zhèn)化率都對地區(qū)經(jīng)濟增長起到推動作用。

考慮區(qū)域之間的差異，選擇變系數(shù)固定效應模型來驗證，實證結果如表4所示。

由表4的結果可知，模型各類檢驗均已通過。分區(qū)域來看，在東部省市中，天津、上海、海南、遼寧4個省市的DEBT系數(shù)為負，說明每增加1單位的DEBT，相應的經(jīng)濟增速下降的DEBT系數(shù)。即增加地方政府債務負擔率，反而不利于經(jīng)濟增長，其他7個省市的系數(shù)為正，即增加地方政府債務還能促進經(jīng)濟增長;中部9個省區(qū)市中，湖北、湖南、江西、山西4個省的DEBT系數(shù)為負，也就是說中部有4個省已無法通過提高地方政府債來刺激經(jīng)濟;西部10個省區(qū)市中，有9個的DEBT系數(shù)為負，這些省區(qū)市已無法通過增加政府債務來刺激經(jīng)濟增長，反而過高的地方政府債務對經(jīng)濟增長造成負擔。此外，從DEBT系數(shù)的絕對數(shù)來看，均值為-01655，即地方政府債務負擔率提高1%，反而是地方經(jīng)濟增速下降017%，也就是說，從整體來看，現(xiàn)階段我國地方政府通過大規(guī)模增加債務融資投資很難刺激經(jīng)濟增長。

變量DEBT2的系數(shù)顯著性來看，大部分省區(qū)市該變量的系數(shù)均不顯著，得出地方政府債務對該地區(qū)經(jīng)濟增長沒有明顯的閾值效應，更不會存在一個閾值區(qū)間。其他變量也存在區(qū)域差異，即不同地區(qū)的固定資產(chǎn)投資增長率、常住人口增長率、城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟增長變化并非一致，有的省區(qū)市是同方向變化，有的則是相反方向變化，說明了我國各省區(qū)市之間差異明顯，經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力并非完全一致。

寧夏地區(qū)政府債務負擔率（DEBT）與經(jīng)濟增長呈負相關，說明政府已無法通過政府舉債融資投資來刺激經(jīng)濟增長。從系數(shù)絕對值來看，該值較小，得出政府債務負擔率對經(jīng)濟增長的負作用很小，即本地政府債務負擔率上漲1%，相應的經(jīng)濟增長率下降0002%，對經(jīng)濟增長率的影響微乎其微。DEBT2的系數(shù)為0且不顯著，無法判斷兩者是否存在“U”形關系。X1和X3的系數(shù)為負，說明固定資產(chǎn)投資增長率、城鎮(zhèn)化率并不能促進本地經(jīng)濟增長。實際中，隨著近幾年固定資產(chǎn)投資邊際收益的下降，投資對經(jīng)濟的貢獻越來越小，政府想通過加大固定資產(chǎn)投資刺激經(jīng)濟增長短期會有效果，但長期來看已不可持續(xù)。同理，通常來說城鎮(zhèn)化率的提高能夠帶動經(jīng)濟的增長，但隨著近幾年寧夏城鎮(zhèn)化率已超過60%，很難再通過城鎮(zhèn)化率來實現(xiàn)經(jīng)濟增長。X2的系數(shù)為正且絕對值較大，說明近幾年寧夏常住人口的增加為經(jīng)濟增長貢獻較大，從側面印證了加大地區(qū)人才投資，吸引人才來寧，可以為地方經(jīng)濟增長增添活力。

五、結論及建議

從面板模型結果分析可知，整體來看我國經(jīng)濟已進入以高質(zhì)量發(fā)展為主的新常態(tài)時期，經(jīng)濟增速會存在換擋期，短期的經(jīng)濟增速下滑在所難免。為了使經(jīng)濟增速繼續(xù)走高，很多地方政府選擇通過增加政府舉債融資來投資刺激經(jīng)濟增長。全國30個省區(qū)市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年末，各省區(qū)市人均地方政府債務已達23714元，平均地方政府債務負擔率已高達3594%。這些僅僅是政府顯性債務占比，考慮到政府救助、應付賬款等隱性債務，其真實債務負擔率可能更高。而實證結果顯示，短期來看，增加地方政府債務能夠促進經(jīng)濟增長（模型一結論）。但長期來看，地方政府債務負擔率的增加已經(jīng)很難促進經(jīng)濟增長，增加政府債務投資規(guī)模會擠占私人投資，對經(jīng)濟增長造成一定的負擔（模型二結論）。因此，要對地方政府債務的增長實行管控，防止增長過快。基于此提出以下兩點建議。

（一）加強地方政府債務管理，提高地方政府債務管理能力

中央政府要對省一級政府的債務加強管理，省級政府必須對全省各市政府債務規(guī)模加強管理。我國很多地方政府、特別是政府部門一把手任期有限，為了政績，很多地方政府官員在任期內(nèi)會加大政府負債來獲得投資，實現(xiàn)短期內(nèi)的經(jīng)濟快速增長，但長期來看會對經(jīng)濟增長造成一定的傷害。因此一方面可以通過終身問責、倒查責任的制度，防止地方政府官員因不正確的政績觀，盲目地增加地方政府債務量;另一方面應嚴格規(guī)范地方政府舉債行為，積極穩(wěn)妥地化解累積的債務風險，特別是隱性債務風險。

（二）建立地方債務預警機制，防范系統(tǒng)性風險

近年來，地方政府通過發(fā)債、借款等融資手段來為地方經(jīng)濟發(fā)展籌集資金的現(xiàn)象已經(jīng)越來越頻繁。然而隨著政府債務率的逐步提高，地方政府債務風險越發(fā)凸顯。特別是一些財政收入欠發(fā)達地區(qū)，反而政府債務規(guī)模較大。如果對這些地區(qū)的政府債務不設置預警機制，很容易引發(fā)系統(tǒng)性風險。因此，為了能夠更加全面地掌握政府性債務預期風險，一方面要加強政府債務披露機制，特別是隱性債務披露，讓政府債務在陽光下運行;另一方面應盡快建立政府債務風險預警機制，防止地方政府債務增長過快造成系統(tǒng)性風險。隨著“十四五”規(guī)劃的制定，為防止地方金融系統(tǒng)性風險出現(xiàn)，建立地方政府債務風險預警機制已刻不容緩。同時要制訂化解存量債務計劃，通過經(jīng)濟發(fā)展稀釋和債務置換，一步步降低政府債務負擔率。

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