江蘇省村鎮建設檔案長效管理機制研究

袁玉恒 潘瑜

摘 要：文章著眼于對江蘇省村鎮建設檔案長效管理機制的研究，從管理現狀、創新做法和改革瓶頸幾個方面，總結分析了江蘇省村鎮建設檔案的發展現狀，并提出了切實可行的建議對策，為江蘇省的村鎮建設檔案長效管理和高質量發展提供了有益的參考。

關鍵詞：鄉村振興；村鎮建設檔案；管理機制；檔案事業

江蘇省城鎮化自改革開放以來快速發展，在黨的十八大提出的推進城鄉發展一體化新戰略的時代背景下，省委省政府作出了全面實施村莊環境整治、建設美麗鄉村和特色田園鄉村、蘇北地區農民群眾住房條件改善等一系列的重要決策部署，全省村鎮建設進入有序規劃、標準建設、規范管理的良性軌道。通過建設新型農村社區、集中安置區以及就地新建、翻建、改善等措施，村鎮基礎設施和農民人居環境逐年改善，在此過程中產生的工程項目和農戶資料等與村鎮建設相關的檔案資料數量呈迅猛增長態勢。為了做好村鎮建設檔案管理工作，把城市建設檔案成熟的管理方法運用到鄉鎮，江蘇省城建檔案管理部門大力推動村鎮建設檔案管理工作，經過多年的探索實踐，村鎮建設檔案管理工作逐步實現了規范化、精細化，從規劃協調、建章立制、督促指導等各方面積累了較為完善的工作方法和經驗。

一、江蘇省村鎮建設檔案管理現狀分析

1.管理現狀

早期的村鎮建設檔案一直處于分散管理的粗放狀態，收集得多但標準化整理得少，管理得多但有效利用得少，這些問題嚴重影響了鄉鎮建設工程的管理。2009年，江蘇省住建廳依據住建部《關于加強中小城市城鄉建設檔案工作的意見》出臺了《關于進一步加強村鎮建設檔案工作通知》，明確提出鄉鎮人民政府村鎮建設檔案管理部門應當建立村鎮建設檔案室，各市、縣城建檔案管理機構加強本行政區域內村鎮建設檔案工作的業務指導和監督，將建設檔案管理從城市向村鎮延伸。截至2015年，全省鄉鎮一級共建村鎮建設檔案室556個，“在全國率先構建了省、市、縣（市、區）、鄉（鎮）四級建設檔案工作管理體系，率先開展目標管理”，形成了由住房和城鄉建設廳統一領導，市、縣（市、區）城建檔案主管部門統籌推動，鄉鎮建管部門和屬地城建檔案管理機構雙重業務指導的新機制，形成了鄉鎮建管部門專業特長和城建檔案系統管理優勢相結合的聚合效應。截至目前，全省已建成省級標準村鎮建設檔案管理機構711個，覆蓋率為88%，從事村鎮建設檔案工作的專（兼）職人員1600余人，館庫面積68620平方米，村鎮建設檔案現有館藏414萬余卷，照片12萬余張，有效記錄了江蘇省新農村建設過程，真實反映了江蘇鄉村振興戰略實施成效。

2.創新做法

（1）著眼長遠，統籌規劃

每個五年發展的節點期，都緊密結合全省住房城鄉建設中心工作和村鎮建設重點任務，在省級建設檔案事業發展五年專項規劃制定過程中，專題研究村鎮建設檔案的發展規劃，對五年內的村鎮建設檔案工作目標任務進行全面部署，強化目標引導和計劃管理，確保村鎮建設檔案事業發展的科學性、連續性和實效性。“十三五”期間，為確保各項工作取得切實效果，結合全省城鄉環境綜合整治、美麗鄉村建設、特色田園鄉村建設、傳統村落保護、蘇北地區農民群眾住房條件改善等重點工作安排，積極引導各地將村鎮建設檔案工作納入政府年度考核體系或重點工程驗收評估體系，開發全省統一的村鎮建設檔案系統。在全省全部鄉鎮建立村鎮建設檔案室的基礎上，要求“十三五”末蘇南和蘇中村鎮建設檔案室100%、蘇北85%達省級標準，統籌推進全省村鎮檔案工作進度。

（2）建章立制，規范管理

省住房城鄉建設廳根據省政府規章《江蘇省城建檔案管理辦法》，結合實際工作需要，編制了《江蘇省村鎮建設檔案歸檔范圍和分類大綱》，圍繞村鎮建設檔案的分類體系，對村鎮建設檔案收集范圍進行詳細界定，為村鎮建設檔案規范化管理指明了方向。參照城建檔案館（室）目標管理經驗，結合村鎮建設檔案管理特點，出臺了《江蘇省村鎮建設檔案室目標管理評估辦法（試行）》，將村鎮建設檔案室的創建工作納入全省的檔案館（室）目標管理，并制定了《村鎮建設檔案室評估內容和評分標準》，從制度建設、機構和人員隊伍建設、硬件建設、檔案管理、檔案利用等方面對檔案室的建設提出量化指標。

（3）示范引領，有序推進

省住房城鄉建設廳在推動工作中，注重加強統籌規劃、政策引導和分類督促指導，充分利用示范引領作用，分別在蘇南、蘇中、蘇北積極開展示范性村鎮建設檔案室創建，并召開村鎮建設檔案管理現場推進會，觀摩先進，推動工作。每年年初，下發《關于做好建設檔案目標管理工作的通知》和《全省建設檔案館（室）目標管理考評、復查計劃》，公布創建考核任務。年終印發《全省建設檔案館（室）目標管理評估情況的通報》，總結并通報全年創建情況。在全省城建檔案系統，每兩年進行一次評選先進活動，對村鎮建設檔案管理工作開展專題評選，表現突出的單位和個人全省通報表彰，確保村鎮建設檔案管理工作常抓不懈，有序推進。

（4）圍繞中心，豐富館藏

結合全省城鄉建設重點工作，各級城建檔案管理機構主動深入一線，開展相關檔案工作的指導服務，并按規范接收和保管相關檔案。組織建設檔案聲像工作人員全程參與跟蹤攝錄，留存第一手聲像檔案資料，豐富館藏資源。研發了“江蘇省村鎮建設檔案管理系統”并投入使用，功能覆蓋省、市、縣（市、區）、鎮（鄉）四級建設檔案管理機構的工作需求，按對應權限分級管理村鎮建設檔案信息數據。現已建成九大類四十六屬類的全省統一村鎮建設檔案目錄數據庫和全文數據庫，涵蓋綜合、規劃、管理、拆遷、市政、工程、聲像等內容，已完成案卷級著錄329萬余卷，數據庫容量2.4TB。

3.改革瓶頸

一是標準體系不完善。從業務工作規程上看，村鎮建設檔案室主要以市、縣城建檔案館業務工作規程為模板，針對性不強，適用性欠缺。從法律遵循上看，村鎮建設檔案管理以《江蘇省村鎮建設檔案歸檔范圍和分類大綱》《江蘇省村鎮建設檔案室目標管理評估辦法（試行）》（附《村鎮建設檔案室評估內容和評分標準》）兩份文件為依據，法律地位不高，權威性不夠，內容過于簡單，不利于村鎮建設檔案管理的高質量發展和長效管理。

二是管理體制改革帶來挑戰。許多鄉鎮行政區劃都進行了調整與合并，隨著國家“放管服”改革的深入推進，各級管理體制進行了比較大的調整，鄉鎮內部機構也發生了較大變動，村鎮建設項目檔案的管理體系和工作流程也發生了較大變化。在省一級，住房城鄉建設部門負責城建檔案的業務管理和指導，而在市、縣則分為住建、自然資源規劃和檔案局等不同的部門負責，從而給業務指導和行業管理帶來新的挑戰。在實際工作中易造成工作協調不到位、檔案分散管理、不便于收集以及查詢利用，同時造成重復建設等現象。

三是硬件條件和人員保障乏力。與市、縣級城建檔案機構相比，村鎮建設檔案管理機構仍然面臨用房緊張、管理設施陳舊、專職人員流動性大等現實問題，現代化、信息化進度滯緩，與鄉鎮振興發展的總體要求差距較大。

四是檔案管理與檔案利用需求存在不平衡不適應。隨著依法治國理念的深入普及，在鄉村振興戰略的深入推進下，社會主義新農村建設過程中需要提供大量土地、規劃、房產等相關民生檔案資料作為舊房改造、拆遷補償等各項工作的依據和保障，從而導致檔案利用需求大增，而目前相關檔案的管理、特別是信息化工作距離充分滿足人民群眾需求還有一定差距。

二、江蘇省村鎮建設檔案長效管理的對策思考

1.抓住關鍵，完善法規標準

村鎮建設檔案的管理需要構建全面而完整的法規制度體系，并納入到現有的城建檔案法規體系中。借助修訂《城建檔案管理規定》《城市地下管線工程檔案管理辦法》和《江蘇省城建檔案管理辦法》的契機，進一步明確村鎮建設檔案的地位和作用；明確村鎮建設檔案管理機構的地位和職責；制定與村鎮建設檔案的形成、保管、利用緊密相關的規范性文件；制定和完善村鎮建設檔案管理的相關標準。

2.把握規律，強化主體責任

村鎮建設項目具有小、全、雜等特點，每個項目所形成的檔案絕對數量少，但是相關的檔案資料種類繁雜，涉及部門多。江蘇地區特點明顯，各地差異較大，蘇南、蘇中、蘇北區域之間發展不平衡。為扎實有效地推進村鎮建設檔案管理工作，落實好歸檔的政策要求，需要有關部門統一組織，提出相關管理要求，在規劃制定、政策發布、總結表彰等工作中，突出強調村鎮建設檔案管理工作，強化市、縣、鎮各級主管部門和城建檔案管理機構，特別是村鎮建設檔案管理機構的職責和義務，加強相關政策宣傳，明確各級接收、保管等管理職能，督促切實擔負起責任，隨時跟進提供指導和服務，及時查驗、接收檔案。強化對所有形成單位的全覆蓋管理，督促以建設單位為主的各參建單位切實履行檔案收集、整理、移交職能，做到及時、準確、完整收集和編制項目工程檔案，為檔案驗收、保管和利用打好基礎。

3.廣泛收集，細化歸檔工作

要對村鎮建設檔案資料進行科學評估，從檔案門類、形成單位、保管期限、價值作用等方面進行科學的劃控鑒定，推進科學化、精細化管理。區劃調整后的鎮（鄉）要以行政區域為范圍，廣泛收集各類村鎮建設工程檔案和村鎮規劃、建設、管理過程中形成的各類檔案。市、縣兩級城建檔案管理機構做好對所轄區新建農民集中居住項目工程技術檔案的業務指導和接收保管工作；基層村鎮建設檔案室做好“一戶一檔”農戶檔案的業務指導和接收保管工作。同時，以村莊環境整治、特色田園鄉村建設、傳統村落保護、蘇北地區農民群眾住房條件改善等重點項目實施為契機，收集拍攝村莊產業發展、人居環境、特色風貌、文化傳承等方面的照片和視頻，豐富特色檔案的收集，建立江蘇鄉村建設圖片庫，多角度展現村莊建設成果，全面反映村莊建設發展變遷。

4.加強管理，提升服務水平

各級主管部門和鎮（鄉）人民政府要按照相關法律、法規的要求，不斷完善相關檔案管理制度，統籌規劃和管理村鎮建設檔案工作。不斷提高村鎮建設檔案規范化和信息化管理水平，保證和促進村鎮建設檔案工作的高質量發展。落實各項保障措施，切實做好館庫設施建設、信息化建設、檔案保管保護等方面的工作。依法做好村鎮建設檔案收集、整理、驗收和保管工作，確保村鎮建設檔案的真實、完整、準確。在做好傳統載體檔案編研利用工作的同時，著眼于信息時代檔案發展的新形勢、新要求，努力推動實現村鎮建設檔案信息資源收、管、存、用的電子化、數字化和智能化，做到數據共享，線上線下無縫銜接，充分利用先進技術，實現檔案利用的網絡化。

5.強化組織，促進全面提升

按照“省級政策指導、市級統籌推動、縣區總體負責、鄉鎮具體實施”的要求，省、市、縣（市、區）、鎮（鄉）城建檔案主管部門和管理機構分工協作，密切配合，將村鎮建設檔案管理工作列入行業規劃、年度工作計劃和目標管理范圍，并加強考核監督。明確檔案收集、整理、報送的主體責任，注重檔案形成全過程的監督檢查和服務指導，按照建設工程項目審批制度改革的相關要求，將村鎮檔案驗收事項納入各類項目的建設審批流程中，做到應收盡收，并確保檔案整理規范、移交及時、保管科學。有針對性地統籌安排培訓學習，提高村鎮建設檔案管理人員的專業知識和業務水平。推進比學趕超，以評促建，以創建促發展，著力通過目標管理和達標創建，提升村鎮建設檔案的收集、整理、立卷、保管和檢索利用水平。運用現代技術手段，適應當前的新農村建設需要，按照電子文件網上傳輸要求，探索異地查詢利用的方式方法。

村鎮建設檔案作為建設行政主管部門依法行政和建設管理、運營維護的重要依據，在規范村鎮建設管理、強化村鎮建設質量、服務社會主義新農村建設、記錄鄉村振興發展等方面發揮了重要作用。建立江蘇省村鎮建設檔案的長效管理機制，推動村鎮建設檔案工作的高質量發展，不僅是城鄉建設檔案協同發展和村鎮建設管理的必然要求，更是實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的催化劑。