建立適應高質量發展的公共文化資源配置機制研究

楊 永

（國家圖書館,北京 100081）

黨的十九屆五中全會根據我國發展階段、發展環境、發展條件變化作出科學判斷，提出“十四五”時期要把推動高質量發展作為經濟社會發展的主題，要求把發展質量問題擺在更為突出的位置，著力提升發展質量和效益。推動高質量發展，就是堅定不移貫徹新發展理念，堅持質量第一、效益優先，推動質量變革、效率變革、動力變革，使發展成果更好惠及全體人民。作為國家基本公共服務的重要內容，我國公共文化服務已經從建機制、搭框架、建設施、鋪網絡的階段步入完善服務體系、擴大覆蓋面、增強實效性的高質量發展階段。資源配置是所有門類公共服務的核心問題。建立體現高質量發展要求的資源配置機制，促進公共文化資源高度統籌、高效循環和精準使用，是推動公共文化服務高質量發展的關鍵。

一、公共文化服務高質量發展的基本內涵及要求

高質量發展是發展經濟學的核心概念。高質量發展是定性要求，突出成本意識、效率觀念，強調提高事業發展的能力、效率、效益。推動高質量發展，要求適應社會主要矛盾變化，著力解決好發展中的矛盾和問題，以更加平衡更加充分的發展滿足人民美好生活需要。公共文化服務主要是滿足廣大人民群眾精神文化需求、保障人民群眾基本文化權益，發揮文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發展的功能。公共文化服務的基本內涵，構成了公共文化服務政策的理論基礎和邏輯起點，決定了公共文化服務具有公益性、基本性、均等性、便利性的特點。高質量的公共文化服務，必然要求充分體現公共文化服務的基本特點，高水平實現基本功能。

（一）空間布局體現均衡性、便利性

高質量的公共文化服務必須保障不同區域、不同群體的群眾均等便利獲取公共文化產品的權利。這就要求優化布局，提高可及性，把公共文化服務的觸角延伸到群眾身邊。目前，我國基本實現了公共文化設施在行政層級意義上的全設置，但距離空間意義上的全覆蓋還有差距。推動公共文化服務高質量發展，必然要求樹立空間理念，充分考慮單一設施的覆蓋范圍，推動公共文化設施由行政層級上的全設置向空間意義上的全覆蓋轉變，促進公共文化服務均衡、便利。依據設施服務半徑，通過總分館制建設、小型設施和基層服務點建設、流動設施建設、數字化設施建設，促進公共文化服務布局多點化、分散化。按照規模適當、布局科學、業態多元、特色鮮明的要求，創新打造一批融合圖書閱讀、藝術展覽、文化沙龍、輕食餐飲等服務的“城市書房”“文化驛站”等新型文化業態，營造小而美的公共閱讀和藝術空間。

（二)服務內容具有較強的針對性

服務內容應基于實現公共文化服務的基本功能，也就是發揮文化愉悅身心、引導激勵、社會整合、文脈傳續的作用。高質量的公共文化服務應著眼傳播和弘揚社會主義核心價值觀、豐富人民群眾精神世界、提升社會文明程度、增強人民群眾獲得感幸福感，提供門類齊全、內容豐富、喜聞樂見、思想深刻、鼓舞人心的公共文化產品。公共圖書館、文化館應拓展陣地服務功能，面向不同群體，開展經典誦讀、閱讀分享、大師課、公益音樂會、藝術沙龍、手工藝作坊等體驗式、互動式的公共閱讀和藝術普及活動。在豐富公共文化服務產品的基礎上，堅持問需于民，建立“需求征集—服務供給—評價反饋”的服務模式，根據需求側變化靈活滿足人民群眾精神文化需求，提高針對性和實效性。

（三）服務方式體現多樣性新穎性

采取何種服務方式在一定程度上取決于不同歷史條件下群眾文化消費習慣這一基本變量，也體現一定科技水平下的文化產品呈現方式。高質量發展要求解決服務方式落后、渠道狹窄、供需錯位、有效供給不足的問題。特別需要加快推進公共文化服務數字化，通過構建公共文化服務數字化平臺，完善大數據管理和服務功能，逐步建立公共文化場館智慧服務和管理架構，構建全民閱讀、全民藝術普及的數字化服務空間。探索基于5G等新技術應用的數字服務類型，建設實體體驗空間，發展數字藝術、沉浸式體驗等新型文化業態，拓寬數字文化服務應用場景，以數字化手段創新服務方式、拓展服務渠道。

（四）充分發揮人民群眾的主體性

相對教育、衛生、養老等門類公共服務需求的剛性特征，文化需求具有高彈性的特點，個體的選擇性更強，所受影響因素更為復雜，對群眾主體性和參與性提出了更高要求。從高質量發展的角度看，公共文化服務工作的最高目標是充分實現群眾主體性，為人民群眾提供便捷的文化參與渠道，激發群眾參與的積極性，使參與文化、創造文化、享受文化成為人民群眾生活的一個部分，形成公共文化服務可持續發展的內生動力，增強文化發展活力。這就要求堅持群眾觀點，突出群眾主體地位，為群眾參與搭建平臺、提供渠道、創造條件。

本質上看，任何門類的公共服務都是為了滿足群眾需求，都要處理好公共產品與群眾精準對接的問題，資源配置是核心。落實公共文化服務高質量發展的要求，關鍵是在資源配置上下功夫，探索建立適應高質量發展形勢的資源配置機制，創新資源配置方式，增強供給側對需求側變化的適應性和靈活性，推動公共文化服務質量變革、效率變革，增強公共文化服務的均等性、便利性、實效性。

二、公共文化資源配置的內在邏輯和基本要素

資源配置是相對稀缺的資源在各種不同用途上加以比較做出選擇的過程，是資源實現流動和發揮作用的過程。從深層次上看，推動公共文化服務高質量發展的本質就是促進公共文化資源優化配置。從內在邏輯看，公共文化資源配置涉及兩個相互聯系、互相影響的環節：一方面是如何建立以政府為主導、社會力量廣泛參與的公共文化資源保障體系，通過有效的工作機制把各類文化資源集聚到公共文化服務領域，轉化為公共文化產品；另一方面是如何創新公共文化服務供給機制，提高資源利用效率，解決好資源閑置、供需錯位、吸引力不足、效能不高等突出問題，實現公共文化資源供給端和需求端的良性互動，把公共文化資源精準配送到個體，促進公共文化資源高速流動和高效使用。以上兩個環節共同構成了公共文化服務的全鏈條，其中第一個環節的工作重點是集聚公共文化資源，形成高效的服務能力；第二個環節的工作重點是精準供給資源，把資源轉化為群眾消費的公共文化產品，產生服務效益。上述過程是形成公共文化服務能力、產生服務效益的過程，涉及公共文化資源保障、服務供給、績效評價以及激勵約束等基本要素。

（一）由政府主導的標準化資源保障機制

公共文化服務屬于國家基本公共服務范疇，是政府對人民群眾的承諾，政府是責任主體，要為公共文化服務提供保障。重點是完善公共文化保障、公共文化機構管理等法律法規，以及國家基本公共文化服務標準規范。各地政府根據本地實際情況，因地制宜制定本地基本公共文化服務標準，按照標準化均等化的要求，強化資金、人才、資源保障，配齊資源要素。按照便利性的要求，根據人口空間分布，統籌推進固定設施、流動設施、數字化設施建設，優化設施布局，形成有機銜接、相互補充的公共文化服務網絡。

（二）面向全社會的資源生產和整合機制

我國公共文化服務的基本格局是以政府為主導、以公共文化機構為主要載體和陣地、社會力量廣泛參與。公共圖書館、文化館等公共文化機構是公共文化服務的骨干力量，但僅靠公共文化機構將限制資源的體量和傳播渠道，公共文化服務成本過高，難以滿足公眾的海量需求。企業和社會力量是重要的公共文化產品生產主體，與公共文化機構是良性互補和互相合作的關系。創新資源配置方式，應充分發揮政府主導作用，把推動社會力量參與作為擴大增量、盤活存量的重要途徑。一方面，按照共享的理念，建立統籌協調機制，盤活各部門深入到基層的公共文化資源，實現共建共享。另一方面，樹立開放性理念，通過社會化合作等手段廣泛整合分散在社會各個領域的文化資源，低成本擴大資源增量，提高效率。通過委托運營、購買服務、合作共建、志愿服務等方式，為社會力量參與供給搭建平臺，使公共文化服務嵌入其他公共平臺、市場平臺，拓展服務渠道，推動公共文化資源配置從體制內循環轉變為面向全社會的大循環。

（三）靈活適應群眾需求的資源供給機制

與其他公共服務領域的需求結構不同，文化需求屬于精神層面，具有多樣性、多變性。特別是隨著經濟社會快速發展、信息技術進步，人民群眾的文化需求呈現出多樣化、個性化和快速變化的特點，具有較大的彈性。優化公共文化資源配置，提高覆蓋面和實效性，必須尊重群眾主體地位，把公共文化服務根植于群眾需求，在對接群眾需求上發力，精準開展服務。依托公共文化服務數字平臺等途徑，建立文化需求征詢反饋制度，為群眾表達需求提供渠道，為群眾參與搭建平臺，及時了解群眾所需所盼，形成以需求引導供給的工作模式。

（四）以效能為導向的績效評價機制

績效評價具有較強的導向作用，是資源配置的關鍵環節。創新公共文化資源配置，應建立健全科學化、常態化的服務績效考核評價制度，加強效能指標設計，把工作成果體現在服務效能上。重點研究提出體現政府主體責任落實、公共文化機構職責履行、公共文化項目建設成果的分層次評價指標。應把群眾滿意度作為績效評價的重要內容，由“需求端”來評價“供給端”，讓公共文化服務的效果由群眾說了算。在開展公共文化服務效能評價的基礎上，需注重加強績效評價結果應用，與獎懲制度及文化投入、項目分配等掛鉤，形成激勵約束機制，增強事業發展的動能。

三、創新資源配置機制、促進公共文化服務高質量發展的措施

創新資源配置方式、促進公共文化服務高質量發展是個復雜的系統工程，涉及供給主體、供給機制、供給內容和供給方式等各個環節，需要正確處理政府市場社會的關系、標準化與多樣化的關系、基礎建設與服務創新的關系。

（一）加強標準化、均等化建設，強化資源保障、優化公共文化服務布局

要按照《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》等法律要求，推動各級政府履行主體責任，建立標準化工作機制，落實國家基本公共文化服務標準，加強資源保障，強化服務能力。特別是要注重抓好貧困地區、城鄉接合部、邊遠地區等薄弱環節，以標準化建設促進均等化發展。要樹立服務半徑和覆蓋面的理念，打破單純按行政層級配置資源的傳統做法，充分考慮人口分布，突出小型服務點建設，優化資源布局，擴大覆蓋面，增強便利性。

（二）加強社會化建設，建立面向全社會的公共文化資源整合機制

突出社會力量和公民個人參與的公共利益價值，把企業、社會組織、民間文化團隊等作為重要的供給主體，完善向社會力量購買公共文化服務的工作機制，建立能夠精準反映群眾文化需求、社會力量廣泛參與的競爭性供給模式。樹立“不求所有、但求所用”的借力助力思維，建立廣泛的合作機制，在旅游景點、賓館、飯店、咖啡館、銀行、地鐵等公共場所提供圖書等公共閱讀資源，通過社會化合作拓寬服務渠道，延伸公共服務空間，讓群眾便捷享受公共文化資源。通過社會化手段建立競爭機制，擴大供給主體，豐富供給內容，提升供給質量，增強活力，提升效益。

（三）加強數字化建設，提升公共文化服務數字化、網絡化、智能化水平

充分發揮現代信息技術對優化配置公共文化資源的重要支撐作用，利用現代信息技術對公共文化服務進行全流程改造。加快完善各類公共數字文化服務平臺，形成服務資訊發布、資源點播、活動預約、場館導航、需求征集、服務評價等功能，用信息技術連接公共文化資源供給端和需求端。特別要適應我國從數字化、網絡化向智能化轉變的形勢，運用大數據強化資源整合、信息精準推送、服務評價和日常監督，建設全民閱讀、全民藝術普及的智能化服務體系，提升公共文化服務效能。

（四）加強績效評價監督，強化對公共文化資源配置的激勵約束

改革公共文化服務績效評價內容和方式，改變過去重視行業主管部門評價、重點評價存量指標、不重視服務創新等弊端，探索建立主觀經驗和客觀評估相結合的績效評價機制。統籌行業主管部門意見和群眾滿意度，統籌公共文化服務存量指標和增量指標，統籌公共文化服務基礎建設和改革創新。加強績效評價結果應用，建立有效的激勵約束機制，形成公共文化服務高質量發展的動力。