“十四五”時期天津財政落實鄉村振興戰略措施展望
——以天津財政服務“三農”發展為例

◎文/徐德發 李 峰 于世明 閆自仁

一、“十三五”時期財政支持鄉村振興戰略成效顯著

（一）財政服務“三農”資金規模總體穩定

“十三五”時期，天津財政緊緊圍繞推進現代都市型農業和實施鄉村振興戰略重大任務、重大政策做好保障服務工作。據統計，2016—2020年全市財政支持鄉村振興戰略支出（依據213農林水支出科目決算數，2020年為預算執行數）達797.1億元（詳見圖1），其中：2016年161億元、2017年158.4億元、2018年165.7億元、2019年161.5億元、2020年150.5億元，反映了天津市財政支持鄉村振興資金規模總體保持穩定。雖然天津市一般公共預算收入趨緊，但農林水支出資金規模穩定在160億元左右，體現了天津市財政優先保障鄉村振興戰略的特點。

（二）財政服務“三農”資金投入領域眾多

天津市財政支持鄉村振興資金按農業類、農村類、水利類、扶貧類、林草類劃分（詳見圖2），其中：農業類包括保障糧食安全省長責任制和“菜籃子”市長負責制，改善耕地質量以及農業生產防災減災救災等工作；農村類包括美麗村莊建設、農村廁所革命、農村污水處理設施建設、農村人居環境示范村建設、特色小鎮等工作；水利類包括水務改革發展、水資源和水生態保護、南水北調工程建設等工作；林草類包括重點造林綠化和濕地保護等工作；扶貧類包括困難村基礎設施和產業帶動幫扶等工作。“十三五”時期，隨著國家和天津市“三農”發展形勢變化，特別是脫貧攻堅戰、鄉村振興戰略等重大決策部署陸續出臺，財政服務“三農”工作支出結構不斷調整優化，主要呈現以下特點：一是農業類投入呈現出逐年下降趨勢，農村類投入呈現逐年上升趨勢，“十三五”期間農業生產領域支出規模總體穩定，部分資金調整用于農村基礎設施建設。二是水利類支出總體穩定年度間略有波動，主要是通過發行地方政府債券，解決南水北調等重大水利工程建設資金，有效補充了一般公共預算投入缺口。三是扶貧類支出呈現大幅增長態勢，天津市支持打贏脫貧攻堅戰，全面開展新一輪結對幫扶困難村工作，市、區兩級財政加大投入力度，確保全面建成高質量小康社會不落一村一戶一人。四是林草類支出呈現一定下降趨勢，天津市重點打造綠色生態屏障，部分涉農區造林綠化和濕地保護資金通過發行地方政府專項債券解決，按照現行統計口徑，無法納入農林水支出科目。

圖1 “十三五”時期天津市財政支持鄉村振興戰略資金投入規模

圖2 “十三五”時期農林水分類支出變化趨勢

（三）財政服務“三農”資金監管效能增強

“十三五”時期，天津市財政支持鄉村振興資金投入總量797.1億元（詳見圖3），較“十二五”時期同口徑相比增長190.3億元，增幅32%。資金投入大幅度增長帶來資金監管挑戰逐漸增加。為切實管好用好寶貴的財政資金，保障“三農”事業健康發展，采取兩方面措施提升資金監管效能：一方面加強監督。“十三五”時期天津市陸續開展了涉農資金專項整治、農村“微腐敗”專項整治、扶貧助困補助資金專項檢查、扶貧助困專項巡視等一系列強農惠農政策監督檢查和績效審計工作。審計署京津冀特派員辦事處、財政部天津監管局、市紀檢監察委、市審計局均將農業農村領域財政資金監管作為年度工作重點，形成監督工作合力，為財政支持鄉村振興戰略、確保資金安全“保駕護航”。另一方面加強管理。“十三五”時期天津市堅持把涉農資金統籌整合作為深化財稅體制改革和政府投資體制改革的重要內容，優化財政支農投入供給，加強財政支農政策頂層設計，理順涉農資金管理體系，創新涉農資金使用管理機制，切實提升支農政策效果和支農資金使用效益。經過努力，天津市將原100多個專項資金統籌整合為農業生產發展資金等五個“大專項”，并采取“大專項+任務清單”管理模式。同時印發《天津市農業相關轉移支付資金績效管理實施細則》，在制度設計上對財政支持鄉村振興戰略資金實施全覆蓋績效管理，提高財政支持鄉村振興戰略資金管理效能。

圖3 “九五”期間至“十三五”期間天津市財政農林水支出規模趨勢

（四）財政服務“三農”資金發揮效益顯著

“十三五”時期，天津市財政資金投入為實施鄉村振興戰略發揮了重要支撐作用，效益顯著。一是農業生產發展水平顯著提高。市民“糧袋子”供給能力穩定，全市劃定170萬畝糧食生產功能區和40萬畝基本保障型蔬菜生產功能區，累計建成高標準農田336萬畝，糧食綜合生產能力每年保持在200萬噸以上。市民“菜籃子”保障水平提升，累計建成放心菜基地150余家，建成10個綠色循環畜產品養殖基地和50個優質高效漁業養殖生產基地。市民“舌尖上的安全”有效保障。4個區域公用品牌入選中國農業品牌，地產農產品抽檢合格率達到99.75%。二是農村生態資源環境明顯改善。種植業生產綠色度穩步提升。主要農作物測土配方施肥覆蓋率達到90%以上，綠色防控覆蓋率達到30%以上，化肥農藥使用量逐年下降。畜牧業養殖綠色度逐步提升。完成2921家規模畜禽養殖場糞污治理，規模畜禽養殖場糞污處理設施裝備配套率達到100%，畜禽糞污綜合利用率達到99%。農村生活宜居度明顯改善。建成1139個“六化六有”美麗村莊和150個農村人居環境整治示范村，農村生活垃圾無害化處理率達到95%以上，農村生活污水處理設施實現全覆蓋。三是農民收入生活質量穩步提升。全市農村居民人均可支配收入年均增幅達到7.6%，從“十二五”末18482元增長到2019年24804元，位居全國前列。第一輪500個困難村集體經濟收入全部達到20萬元以上，農民人均可支配收入達到2.2萬元。第二輪結對幫扶1041個困難村集體經營性收入全部達到20萬元以上，困難村農民人均可支配收入達到全市平均水平。農民基本養老、醫療保險參保率分別達到96.2%和95%。

二、“十四五”時期財政支持鄉村振興戰略面臨形勢與任務

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，十九屆五中全會進一步強調要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。天津市委、市政府高度重視實施鄉村振興戰略，明確提出到2025年天津市鄉村產業現代化、生態現代化、生活現代化、文化現代化和鄉村治理現代化水平顯著提升，力爭農業農村現代化水平走在全國前列。在“緊財政”條件下，有效提升財政服務鄉村振興水平，助力實現農業農村現代化，成為“十四五”時期財政支持鄉村振興工作面臨的迫切任務。

（一）保持財政投入與鄉村振興資金平衡任務艱巨

預計“十四五”時期天津市宏觀經濟形勢仍然面臨較大壓力，財政收入增長可持續性將受影響，財政收支平衡仍處于“緊平衡”狀態。與此同時，大力落實“糧袋子”“菜籃子”和鄉村建設行動等一系列政策需要大量資金投入，保持財政投入與鄉村振興資金平衡任務艱巨。

（二）鄉村振興財政事權與支出責任劃分迫在眉睫

全面落實鄉村振興需要重構市、區兩級財政事權與支出責任，構建市、區兩級財政支持鄉村振興資金投入協調聯動機制十分緊迫，平衡市財政資金投入與區財政資金投入比重任務艱巨。

（三）鄉村振興資金統籌整合進入攻堅克難深水區

鄉村振興資金統籌整合進入促進內部深度融合和實現政策有效銜接的深水區，鄉村振興五個“大專項”之間協同性和“大專項”內部各個支出方向之間協調性均需深度磨合、系統重塑，特別是需要精細化統籌整合同一“大專項”內部各個支出方向。

（四）鄉村振興財政資金績效監督效能提升挑戰大

“十四五”期間，要轉變“重資金分配、輕資金監管”的慣性思維，適應新發展理念新格局之需，加強資金監管，加快構建形成“誰負責分配、誰具體監管”的監管格局。同時運用現代技術管理手段加強全過程、全方位、全覆蓋資金監管。此外，鄉村振興領域部門行業績效評價指標體系需加快建立，著力解決績效評價指標規范性、量化程度、科學性等問題。

三、“十四五”時期財政支持鄉村振興戰略對策

（一）建立健全財政支持鄉村振興多元投入機制，實現總量有所增加

一是堅持把鄉村振興作為財政優先保障領域，公共財政更大力度向“三農”傾斜，逐步形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保力度不斷增強、總量持續增加，確保財政投入與鄉村振興重點任務相適應。二是全面貫徹落實中辦國辦關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興決策部署，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，集中支持鄉村振興重點任務，為實施鄉村振興戰略提供財力支撐。三是切實推動完善農村金融服務，健全農業信貸擔保體系，支持農業信貸擔保機構擴大擔保覆蓋面，構建“財政+金融”聯動機制，切實增強農業新型經營主體貸款的可得性。四是在繼續利用一般債券支持鄉村振興重大項目基礎上，探索在農業農村領域有穩定收益的項目發行專項債券，進一步拓寬“三農”投入資金渠道。五是結合國家層面正在研究的鄉村振興戰略投入統計制度改革，研究完善天津市財政支持鄉村振興戰略投入統計口徑，實現統計口徑準確、權威，為科學決策提供數據支撐。

（二）調整完善財政支持鄉村振興事權和支出責任，實現投入結構優化

一是按照國家出臺的農業農村領域財政事權和支出責任改革實施方案要求，系統重塑天津市鄉村振興戰略領域市、區財政事權和支出責任，結合天津市財力分配格局變化和涉農區困難系數，調整完善市對區鄉村振興戰略投入補助比例，實現差異化分配，促進財政支持鄉村振興戰略資金投入結構持續優化，理順市區資金投入和資金監管權責。二是探索統籌各涉農區土地出讓收益一定比例資金的實現路徑，解決鄉村振興戰略重大項目、重大工程和重大政策實施資金來源，提高市財政資金統籌調度和平衡保障能力。三是持續抓好財政支持鄉村振興戰略資金投入考核工作，繼續將“三農”投入預決算情況納入各涉農區黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核指標體系，提高涉農區對全面實施鄉村振興戰略資金投入重視程度。

（三）探索建立財政支持鄉村振興支出標準體系，實現預算編制科學

“十四五”時期，鄉村振興資金整合工作重心是推動政策整合和管理整合，實現“大專項”之間和“大專項”內部各支出方向之間政策協同。工作抓手是探索建立“大專項”資金支出標準體系，更大范圍、更大力度推動財政支持鄉村振興資金采取因素法分配，最大限度減少項目法分配資金，提高財政支持鄉村振興政策科學化水平，加快構建財政支持農業高質量發展、鄉村綠色發展、城鄉基本公共服務均等化、鄉村治理體系現代化的政策體系，努力保障天津市“十四五”時期鄉村振興戰略目標任務。

（四）優化提升財政支持鄉村振興資金監管效能，實現資金管理規范

“十四五”時期可結合財政預算管理一體化系統部署，運用“大數據”思維理念和技術手段，選擇覆蓋面廣、涉及人口多的強農惠農補貼政策，借鑒直達資金監管模式，探索建立財政支持鄉村振興戰略資金智慧監管平臺，摸清財政支持鄉村振興資金流向，對違規使用、擠占挪用等行為進行實時在線預警管理，實現被動整改式監管向主動出擊式監管轉變。與此同時通過財政支持鄉村振興資金投入智慧監管平臺積累“大數據”資源，為找準財政資金支持方向和關鍵環節提供數據支撐，為優化和完善財政支持鄉村振興戰略政策體系提高決策參考。

（五）全面實施財政支持鄉村振興資金績效管理，實現資金有效使用

“十四五”時期，要推動建立全過程、全方位、全覆蓋績效管理工作機制，將績效管理涵蓋所有鄉村振興資金項目。推進績效管理與預算編制、執行、監督有機融合，在預算編制環節明確績效目標，預算執行環節強化績效監控，預算監督環節開展績效評價，特別是研究建立財政落實鄉村振興戰略資金績效評價指標體系，將財政資金的分配和使用管理與支持鄉村振興工作的實際成效緊密結合起來，強化績效評價結果運用，切實將評價結果作為預算安排、政策調整和改進管理的重要依據，努力使財政資金發揮出最大效益。

綜上，“十四五”時期天津市財政支持鄉村振興戰略要聚焦重點、難點問題，集中力量“啃下”支出標準體系和智慧監管平臺建設等“硬骨頭”，開動腦筋淌過提升資金監管效能和全面績效管理等“深水區”，推動天津市財政支持鄉村振興工作實現新發展和新突破，為加快補齊天津市“三農”發展短板，開啟全面建設社會主義現代大都市新征程貢獻財政力量。