從大數(shù)據(jù)角度看天津市政府債務(wù)管理

◎文/李 娜

一、天津市政府債務(wù)管理的相關(guān)舉措

中央多次提出嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債融資，有效遏制隱性債務(wù)增量，堅(jiān)持誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)地方政府屬地管理責(zé)任，債務(wù)人、債權(quán)人依法合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，積極穩(wěn)妥處置隱性債務(wù)存量，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

天津市政府也陸續(xù)出臺(tái)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，其中提出規(guī)范政府債務(wù)管理，建立政府債務(wù)“借、用、還”全過(guò)程管理機(jī)制，要求規(guī)范政府投資計(jì)劃管理，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案；嚴(yán)格政府債務(wù)舉借管理，對(duì)政府債務(wù)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，審核各部門(mén)、各融資平臺(tái)申報(bào)的新增政府債務(wù)需求，綜合評(píng)估項(xiàng)目平衡方案、財(cái)政承受能力，擇優(yōu)納入政府債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，搭建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)分析債務(wù)變動(dòng)情況，分級(jí)分類(lèi)設(shè)置預(yù)警指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，定期評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)狀況等。

二、天津市政府性債務(wù)數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀

財(cái)政部門(mén)是數(shù)據(jù)密集型的綜合管理部門(mén)，隨著財(cái)政信息化工作的不斷推進(jìn)，各類(lèi)財(cái)政數(shù)據(jù)正變得越來(lái)越“大”。從財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，可以實(shí)時(shí)監(jiān)控到財(cái)政資金的具體運(yùn)行情況，每一筆資金活動(dòng)的詳細(xì)信息，都在財(cái)政部門(mén)的視野之內(nèi)。與財(cái)政改革相對(duì)應(yīng)，財(cái)政信息化建設(shè)同步發(fā)展，從部門(mén)預(yù)算編制到分配預(yù)算指標(biāo)再到國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算執(zhí)行以及年終決算，形成了一條完整閉合的信息流。而非稅收入收繳電子化管理也將非稅收入信息全部納入數(shù)據(jù)庫(kù)中。資產(chǎn)管理系統(tǒng)則包含了預(yù)算單位的所有資產(chǎn)信息。

對(duì)于政府性債務(wù)，財(cái)政部自2010年開(kāi)始，通過(guò)信息系統(tǒng)采集各地方的政府性債務(wù)詳細(xì)信息，以項(xiàng)目為主線，進(jìn)行立項(xiàng)管理、提款管理、支出管理以及還款管理，還包含政府性債務(wù)所對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)管理。各地方財(cái)政部門(mén)也開(kāi)發(fā)了具有本地個(gè)性化的政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，將地方政府性債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，將債務(wù)預(yù)算編制、新增債務(wù)審批、債務(wù)資金使用及監(jiān)控、融資成本控制等都納入信息系統(tǒng)中，以實(shí)現(xiàn)“借用管還”全過(guò)程的監(jiān)管，以及債務(wù)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)提示、動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，國(guó)土房管局的信息系統(tǒng)中存儲(chǔ)著儲(chǔ)備土地的信息，在非稅收入收繳管理系統(tǒng)中存儲(chǔ)著成交地塊的土地出讓金，這些信息都可以作為界定政府舉債能力以及還款能力的參考。自新預(yù)算法之后，要求地方政府直接發(fā)行債券，且地方政府舉債籌集的資金必須統(tǒng)一納入地方財(cái)政預(yù)算，地方政府舉債籌集的資金用于償還當(dāng)前債務(wù)、相關(guān)的公共服務(wù)或項(xiàng)目的債務(wù)。因此，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，要將當(dāng)年計(jì)劃發(fā)行的政府債券以及往年政府性債務(wù)的還本付息全部納入進(jìn)來(lái)。在政府債券發(fā)行后，銀行繳款進(jìn)入國(guó)庫(kù)，通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)進(jìn)行支出。因此，預(yù)算管理系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中的與債務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)也成為實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)“借用還”一體化管理和風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控的因子。

由于政府性債務(wù)涉及面廣，不僅僅局限于財(cái)政部門(mén)，還需要進(jìn)行跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管。發(fā)改部門(mén)、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)部門(mén)等均應(yīng)參與到政府性債務(wù)的監(jiān)管中，將與政府性債務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)共享，對(duì)政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)債務(wù)等情況進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。因此以上各部門(mén)的信息系統(tǒng)也應(yīng)作為管理政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一部分。人民銀行具有融資平臺(tái)公司和企事業(yè)單位的中期票據(jù)、短期融資券、ABN、PPN等信息；發(fā)改部門(mén)具有融資平臺(tái)公司和企事業(yè)單位的建設(shè)項(xiàng)目、企業(yè)債券、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金信息；銀監(jiān)部門(mén)具有融資平臺(tái)公司和企事業(yè)單位的銀行貸款信息；證監(jiān)部門(mén)具有融資平臺(tái)公司和企事業(yè)單位的公司債券債券市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行及交易信息；銀行具有由政府融資平臺(tái)與財(cái)政部門(mén)共同監(jiān)管的銀行賬戶收支信息；統(tǒng)計(jì)部門(mén)公開(kāi)發(fā)布的宏觀財(cái)政及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)等；國(guó)土房管部門(mén)具有可用于抵押貸款的土地信息；融資平臺(tái)公司或企事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)；審計(jì)部門(mén)具有融資平臺(tái)公司及企事業(yè)單位政府性債務(wù)相關(guān)信息；互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)如GDP等宏觀數(shù)據(jù)；中債登、中國(guó)人民銀行、上海證券交易所、深圳證券交易所等網(wǎng)站公開(kāi)的債券數(shù)據(jù)；主流媒體或政府網(wǎng)站發(fā)布的債務(wù)輿情數(shù)據(jù)等，均可用于評(píng)估政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府債務(wù)管理中存在的難點(diǎn)

信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致對(duì)政府債務(wù)監(jiān)管困難。債務(wù)信息不對(duì)稱(chēng)既有橫向信息不對(duì)稱(chēng)，又有縱向信息不對(duì)稱(chēng)。由于政府債務(wù)從項(xiàng)目審批、債券融資、開(kāi)工建設(shè)、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行到還本付息過(guò)程中涉及財(cái)政、人行、國(guó)資、發(fā)改、審計(jì)等多個(gè)部門(mén)的監(jiān)管，對(duì)于融資平臺(tái)、事業(yè)單位的存量債務(wù)，還涉及國(guó)土房管、證監(jiān)等部門(mén)。這些外部門(mén)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與政府債務(wù)管理系統(tǒng)之間并無(wú)關(guān)聯(lián)，各自成為信息孤島，且這些數(shù)據(jù)格式不一，口徑不一，很難直接與政府債務(wù)管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析。因此，部門(mén)之間信息不互通，即橫向信息不對(duì)稱(chēng)，會(huì)導(dǎo)致無(wú)法對(duì)債務(wù)進(jìn)行“借用還”全流程的監(jiān)管。

政府債務(wù)既有市本級(jí)債務(wù)，又有區(qū)縣債務(wù)，各級(jí)政府管各級(jí)債務(wù)，上下層級(jí)數(shù)據(jù)未集中，即縱向信息不對(duì)稱(chēng)，這導(dǎo)致難以整體把握全市政府債務(wù)。另外，市區(qū)各級(jí)政府都存在隱性債務(wù)，若不能統(tǒng)計(jì)到財(cái)政體系中，將導(dǎo)致無(wú)法掌握全口徑的地方政府債務(wù)信息。這些問(wèn)題都為政府債務(wù)的整體監(jiān)管工作造成很大困難，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確估算。

因此，要建立一個(gè)面向財(cái)政局、發(fā)改委、國(guó)資委、審計(jì)局、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、國(guó)土房管局等多部門(mén)的大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)、多機(jī)構(gòu)之間的信息共享、交叉互補(bǔ)和多維驗(yàn)證，同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)技術(shù)，主動(dòng)收集統(tǒng)計(jì)局、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的宏觀經(jīng)濟(jì)公開(kāi)數(shù)據(jù)和金融市場(chǎng)相關(guān)信息，以及新聞?shì)浾摗⒄{(diào)查數(shù)據(jù)等，形成具有多維度、綜合性、海量信息的大數(shù)據(jù)，并利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對(duì)獲取的債務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，找出政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行重點(diǎn)管理。

四、國(guó)內(nèi)財(cái)政管理中大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用

由于國(guó)內(nèi)外并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的案例，而地方政府性債務(wù)作為財(cái)政的一部分，由大及小，通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外在財(cái)政管理中對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，得到在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的啟示。

1999年，財(cái)政部開(kāi)始規(guī)劃建設(shè)“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”。2002年，國(guó)務(wù)院將該系統(tǒng)定名為“金財(cái)工程”，列為國(guó)家電子政務(wù)“十二金”之一。“十二金”是面向政府辦公業(yè)務(wù)建立的十二個(gè)重點(diǎn)信息應(yīng)用系統(tǒng)，金財(cái)工程在金融系統(tǒng)中排列第一，國(guó)家對(duì)于該項(xiàng)目重視程度可見(jiàn)一斑。

“金財(cái)工程”是以實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)集中管理、集中利用的財(cái)政一體化為目標(biāo)，支撐預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等核心業(yè)務(wù)的財(cái)政綜合管理信息系統(tǒng)。

隨著金財(cái)工程不斷深入，逐步形成了以預(yù)算管理為源頭，國(guó)庫(kù)收支管理為主線的系統(tǒng)框架。雖然能夠支撐財(cái)政業(yè)務(wù)運(yùn)行，但是這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致系統(tǒng)之間沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，相互獨(dú)立，無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政業(yè)務(wù)全流程閉環(huán)管理的要求。于是財(cái)政部在2006年正式啟動(dòng)了“金財(cái)工程應(yīng)用支撐平臺(tái)1.0”的建設(shè)。平臺(tái)對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)和財(cái)政信息系統(tǒng)進(jìn)行分析、歸納，把基礎(chǔ)的、公共的、較穩(wěn)定的部分剝離出來(lái)形成應(yīng)用支撐平臺(tái)，而把針對(duì)具體業(yè)務(wù)的個(gè)性化要求、易變的部分放在表層應(yīng)用系統(tǒng)。

天津市金財(cái)工程應(yīng)用支撐平臺(tái)1.0于2010年啟動(dòng)，并于2011年1月1日正式上線使用。基于金財(cái)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的貫通，健全了預(yù)算指標(biāo)管理體系，加強(qiáng)了財(cái)政資金監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了以預(yù)算編制為源頭、以國(guó)庫(kù)收付為主體、以財(cái)政決算為結(jié)果的閉環(huán)管理，從根本上強(qiáng)化了預(yù)算的約束力，控制了超預(yù)算支出和無(wú)預(yù)算支出。

隨著近年來(lái)新一輪財(cái)稅體制改革的推進(jìn)和信息技術(shù)的發(fā)展，平臺(tái)1.0在支撐能力上逐漸遇到了瓶頸，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理應(yīng)用不到位、系統(tǒng)交互和數(shù)據(jù)共享手段較為單一、上下級(jí)間數(shù)據(jù)交換和業(yè)務(wù)協(xié)同功能尚需完善、平臺(tái)總賬承載的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)范圍有限等。于是，財(cái)政部推出了金財(cái)平臺(tái)2.0，以金財(cái)平臺(tái)2.0作為信息系統(tǒng)一體化建設(shè)整合的工具和手段，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一維護(hù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集中共享、業(yè)務(wù)操作規(guī)范處理、上下級(jí)數(shù)據(jù)貫通，形成橫向一體化、縱向集中化、全國(guó)系統(tǒng)化的財(cái)政信息化發(fā)展格局。橫向一體化是通過(guò)建設(shè)核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)、建設(shè)貫穿全流程的內(nèi)控管理體系、整合專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、集成門(mén)戶網(wǎng)站以及統(tǒng)一對(duì)外交互機(jī)制，解決本級(jí)財(cái)政業(yè)務(wù)不銜接、系統(tǒng)碎片化、數(shù)據(jù)不共享的問(wèn)題。縱向集中化是通過(guò)統(tǒng)一建設(shè)、集中部署，解決各層級(jí)財(cái)政部門(mén)系統(tǒng)碎片化，數(shù)據(jù)不共享的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)縱向跨層級(jí)間系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。全國(guó)系統(tǒng)化是通過(guò)統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)存儲(chǔ)、統(tǒng)一平臺(tái)總賬結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一縱向交換機(jī)制和統(tǒng)一信息安全體系，解決全國(guó)核心要素不統(tǒng)一、上下不銜接不貫通的問(wèn)題。

金財(cái)平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政數(shù)據(jù)的大集中。經(jīng)過(guò)多年數(shù)據(jù)積累，財(cái)政部門(mén)已經(jīng)沉淀了海量的數(shù)據(jù)資源，包括稅收數(shù)據(jù)、非稅數(shù)據(jù)、國(guó)庫(kù)集中支付數(shù)據(jù)、預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)、部門(mén)決算數(shù)據(jù)、政府采購(gòu)數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行分析數(shù)據(jù)、政府性債務(wù)數(shù)據(jù)、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)等，這些都是數(shù)據(jù)挖掘的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時(shí)，財(cái)政外部數(shù)據(jù)收集渠道不斷拓寬，范圍不斷擴(kuò)大，數(shù)據(jù)資源不斷豐富，數(shù)據(jù)分析利用已初見(jiàn)成效，為動(dòng)態(tài)反映資金分配過(guò)程、緊密跟蹤資金使用去向，進(jìn)而為評(píng)估政策實(shí)施效果、分析資金使用效益等提供了重要參考。

運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，資源豐富的云平臺(tái)和高速安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境是基礎(chǔ)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，天津已初步建成寬帶電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在全國(guó)率先使用骨干傳輸網(wǎng)，確保政務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全，核心環(huán)網(wǎng)帶寬達(dá)到萬(wàn)兆，骨干網(wǎng)帶寬達(dá)到千兆，桌面帶寬達(dá)到百兆，位居全國(guó)前列。政務(wù)云機(jī)房已投入運(yùn)行兩年，獨(dú)立機(jī)房面積共500平方米、機(jī)柜共200個(gè)，集中網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器等各類(lèi)設(shè)備近700臺(tái)，共可部署服務(wù)器2000臺(tái)，目前已有審計(jì)局、公安局、工信委、民政局、財(cái)政局等十幾個(gè)部門(mén)幾十個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)部署在政務(wù)云上。建設(shè)天津市電子政務(wù)綜合性服務(wù)平臺(tái)，形成全市統(tǒng)一的資源共享、信息交互、應(yīng)用集成和安全保障中心。建設(shè)法人庫(kù)、人口庫(kù)、空間地理庫(kù)和宏觀經(jīng)濟(jì)庫(kù)，形成全市1400萬(wàn)條人口基礎(chǔ)信息、四大類(lèi)法人單位百萬(wàn)條基礎(chǔ)信息、4T空間地理信息的共享。天津市還將建成統(tǒng)一的政務(wù)云計(jì)算中心，為全市政務(wù)部門(mén)提供統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)、計(jì)算和存儲(chǔ)資源服務(wù)，滿足其5至8年的計(jì)算和存儲(chǔ)需求。

2017年3月，天津“津云·中央廚房”上線運(yùn)行，“云上系列”作為“津云·中央廚房”的第二階段，旨在打通政府部門(mén)間數(shù)據(jù)信息共享渠道，按照“融為一體、合而為一”的理念，推動(dòng)大數(shù)據(jù)與網(wǎng)上政務(wù)大廳、社會(huì)公共服務(wù)平臺(tái)的應(yīng)用層面融合。

“金財(cái)工程”的建設(shè)，為如何建立債務(wù)大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)相關(guān)全部數(shù)據(jù)的采集整合提供了良好的經(jīng)驗(yàn)；寬帶電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)云計(jì)算中心的建設(shè)，為運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供了扎實(shí)的硬件基礎(chǔ)環(huán)境。