天津資源稅立法專題調研報告

◎文/張 健 李 鑫

一、基本情況

（一）資源稅發展歷程

資源稅是對在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域開發應稅資源的單位和個人征收的一種稅。1993年12月，國務院發布《中華人民共和國資源稅暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）開始征收資源稅，實行從量計征。2010年6月起，資源稅從價計征改革在部分資源稅目中逐步實施。按照黨中央、國務院決策部署，2016年7月1日起，資源稅從價計征改革全面推開，同時，取消礦產資源補償費改征資源稅。

2019年8月26日，《資源稅法》經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過對外公布，自2020年9月1日起施行。《資源稅法》是在原《暫行條例》的基礎上，按照稅制平移思路，保持現行稅制框架和稅負水平總體不變，對部分征稅事項作調整后將《暫行條例》上升為法律。《資源稅法》規定，在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域開發應稅資源的單位和個人，為資源稅的納稅人。應稅資源的具體范圍由稅法所附《資源稅稅目稅率表》確定。

（二）《資源稅法》授權事項

《資源稅法》授權地方事項有三項：一是在法定幅度內提出適用稅率。《資源稅法》第二條規定，對《資源稅稅目稅率表》中規定實行幅度稅率的，其具體適用稅率由省、自治區、直轄市人民政府在規定的稅率幅度內提出。二是提出計征方式。《資源稅法》第三條規定，對《資源稅稅目稅率表》中規定可以選擇實行從價計征或者從量計征的，具體計征方式由省、自治區、直轄市人民政府提出。三是決定免征或者減征資源稅。《資源稅法》第七條規定，對納稅人開采或者生產應稅產品過程中因意外事故或者自然災害等原因遭受重大損失以及開采共伴生礦、低品位礦、尾礦的，省、自治區、直轄市人民政府可以決定免征或者減征資源稅。

二、天津資源稅概況

（一）礦產資源情況

天津已發現礦產資源有能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產和水氣礦產四類，共分為35個礦種。為保護生態環境，結合天津產業發展方向，在已發現的應稅資源中，目前正在開發利用的僅有石油、天然氣、礦泉水、地熱等四種，其他應稅資源已停采或被禁止開采。

（二）資源稅征管現狀

2016年以前，天津征收資源稅的稅目有原油、天然氣和海鹽。2016年，根據財政部、國家稅務總局全面推進資源稅改革的部署要求，對原先征收礦產資源補償費的石灰巖、其他粘土、礦泉水、地熱改征資源稅，按照稅費平移原則確定了適用稅率，對海鹽由從量計征改為從價計征。資源稅的稅目為原油、天然氣、石灰巖、其他粘土、礦泉水、海鹽、地熱等七種，目前，天津資源稅納稅人較少。資源稅收入除海洋原油和天然氣資源稅收入歸屬中央外，其他歸屬地方（表1）。2018年和2019年資源稅收入分別為27.67億元和30.67億元，其中歸屬地方的資源稅收入分別為3.64億元和3.26億元（表2）。

1.地熱開采利用全國領先。天津地熱資源開發利用規模和科學管理水平位居全國前列，主要以鉆井方式開采利用熱水型地熱。在用途上以供暖為主，還包括歷史形成的生活用水、溫泉洗浴、農業種植養殖等用途。按照天津地熱資源管理規定有關要求，流溫在40℃（含40℃）以上的地下水認定為熱水型地熱資源，歸屬規劃和自然資源部門管理，征收資源稅。流溫在40℃以下的地下水資源，歸屬水務部門管理，征收水資源稅。天津早期對地熱按照從量計征方式征收礦產資源補償費，按照溫度區間和用途劃分，共有9檔收費標準。2016年資源稅改革時，國家部委要求只允許最多保留2檔稅率，按照稅費平移原則，我們平移居中的2檔費率，確定公共生產生活地熱稅率為每立方米2元，特殊用途地熱稅率為每立方米6元，對回灌給予優惠為每立方米0.6元。

表1 歸屬中央的資源稅收入 單位：億元

表2 歸屬地方資源稅收入 單位：億元

2.海鹽、礦泉水征管較為平穩。海鹽現行稅率為5%，礦泉水現行稅率為2%，天津海鹽生產企業共2家，分別為海晶集團、漢沽鹽場；礦泉水生產企業主要集中在薊州北部山區區域，海鹽、礦泉水資源稅征管總體較為平穩。同時在優惠政策方面，根據天津相關規定，對利用制鹽過程中產生的廢水（苦鹵），通過分解提煉等工藝制造的分離鹽、烘干鹽等，免征資源稅。

3.石灰巖、其他粘土已停采。石灰巖現行稅率為2%，其他粘土現行稅率為每立方米1.5元，以上兩種資源天津合計僅有企業3家，2019年征收資源稅8.77萬元（石灰巖6.68萬元、其他粘土2.09萬元），企業數量少，經營規模小。根據天津相關規定，目前石灰巖、其他粘土均已按照規劃時間節點關閉，處于停采狀態，在實際征管過程中，石灰巖和其他粘土的納稅環節為銷售應稅產品環節。2019年征收的資源稅主要是納稅人銷售礦山關停前年度開采的應稅資源。

三、存在問題

（一）現行地熱地下水資源稅稅率倒掛

按照現行規定，具備能源屬性的地熱稅率遠低于地下水資源稅率，直接開采地熱比開采地下水后再加熱更為優惠，形成價格倒掛，造成地熱超采情況普遍，資源利用程度不高。特殊用途地熱資源稅價格偏低，消耗型地熱開發利用縮減困難。

（二）現行地熱稅率未按開采溫度分級

考慮稅收公平原則，企業用熱供熱成本與地熱資源開采溫度關系緊密，開采溫度越低企業用熱供熱成本越高。現行地熱稅率未按照溫度分級，部分企業反映對開采溫度較低的企業不夠公平。

（三）海鹽生產受自然災害影響較大

目前天津開采的應稅資源中，海鹽生產受自然災害等因素影響較大，但現行政策未給予稅收優惠，加重了企業的稅收負擔。據了解，海鹽生產工藝以大面積露天生產，利用自然蒸發濃縮析出為主，遭受大風、冰雹、暴雨和大潮等自然災害較為頻繁，已給企業造成巨大損失。

四、地方立法建議

（一）地熱稅率適當提高

按照“保供暖、促回灌、減消耗”的地熱管理方向和《資源稅法》立法初衷，根據企業經營數據、基礎價、分級價格比例系數等，建議設計回灌稅率是未回灌的20%，比現行30%的比例更加優惠，進一步鼓勵地熱回灌。若不考慮回灌因素，地熱稅率均高于天津地下水資源稅率，避免倒掛現象。

（二）地熱稅率劃分溫度區間

根據稅收公平原則，建議以每20℃為區間，按溫度、用途、回灌制定7個稅率檔次，主要考慮若檔次過多，不利于稅收征管和納稅人操作掌握；若檔次過少，不符合稅收公平原則。劃分溫度區間，溫度越高稅率越高，相對更加公平。

（三）優惠政策方面的設想

根據《資源稅法》第七條第一款授權，考慮到天津海鹽企業受自然災害影響較大，建議對納稅人開采或者生產應稅產品過程中，因意外事故或者自然災害等原因遭受重大損失的，根據其損失程度減征資源稅，最高可全額減征。