“十四五”時期天津城鎮化進程中村莊建設思路研究

◎文/穆瑞章

推進農業供給側結構性改革、加快實現鄉村振興是我們黨著眼“兩個一百年”奮斗目標做出的重大決策。黨的十九屆五中全會提出，實施鄉村建設行動。2021年中央一號文件再次強調，大力實施鄉村建設行動，重點聚焦加快推進村莊規劃工作，積極有序推進“多規合一”實用性村莊規劃編制。

“村莊建成什么樣？依靠誰來建？資金怎么來？”針對上述問題，農業農村部部長唐仁健在《中國城鎮化進程中村莊的命運與守望》一文中明確指出，“鄉村建設，是為農民而建的，一定要考慮他們的需要，照顧他們的感受，一定要從農村的實際出發”。目前，國家層面已出臺一系列支持政策，京津冀地區的鄉村振興戰略中即將興起一批示范村莊建設。

一、“十三五”以來天津城鎮化進程中鄉村建設的基礎工作

（一）明確新型城鎮化發展目標與路徑

印發《天津市城市總體規劃（2017—2035年）編制工作方案》，加強城鄉統籌，實施鄉村振興。以鄉村振興為核心，明確新型城鎮化發展目標與路徑。

天津常住人口城鎮化率位于全國前列。伴隨天津經濟發展逐年向好，及以“海河英才”為代表的人才政策實施，2019年天津常住人口城鎮化率達到83.48%，僅排在上海、北京后，位居全國第三。

（二）各領域鄉村建設基礎工作齊頭并進

天津市農業農村委以《天津市鄉村振興戰略規劃》和《天津市農村人居環境整治三年行動實施方案》為依托，組織編制《天津市美麗鄉村建設總體規劃》，強化城鄉融合、產業融合、多規合一、整體推進，確保規劃成為美麗鄉村建設的“金規鐵律”。落實《天津市歷史文化名城名鎮名村保護規劃》，將薊州城區、楊柳青鎮、葛沽鎮、獨流鎮、西井峪村、陳家口村、大神堂村等歷史文化遺存比較豐富的名城、名鎮、名村，加以保護并配備相應的保護措施。天津通過推進特色鎮和美麗鄉村建設為城鎮化進程中村莊建設打下了一定基礎。

天津涉農區村鎮建設工作有序推進。北辰區強化“七個堅持”，加快推進大都市近郊鄉村治理現代化，成為全國首批鄉村治理體系建設試點示范區。靜海區認真落實中央環保督查要求，全面開展“散亂污”企業和鋼鐵圍城綜合整治、散煤和燃煤鍋爐“清零”治理等專項戰役，徹底治理滲坑，持續開展三街化工廠場地污染治理，為“十四五”期間推進城鄉融合、產城融合發展奠定基礎。武清區崔黃口鎮加強產業數字化、數字產業化，網絡強鎮、數字智慧強鎮建設，產業興旺帶動村民富裕。東麗區結合綠色屏障建設古海岸生態廊道新型生態綜合體驗示范區運營和服務基地，詹莊村古槐樹城保護留下了“三鄉（鄉情、鄉愁、鄉韻）”的記憶。

二、天津城鎮化進程中鄉村建設的不足

在城鎮化加快發展的同時，必然會給農村帶來一種重構過程，而近年來天津在城鎮化過程中進行的鄉村建設，或多或少存在以下不足。

（一）城鄉統籌有待加強

一些村落由于前期規劃工作缺乏對城鄉關系統籌與協調，將規劃重心過多放在城市建設上，輕視了鄉村的內在價值，導致城市用地擠占農村實體空間，城鄉間的文化、環境、設施等方面無法實現有效互通，人力、物力、財力等資源更多向城市集聚，導致鄉村建設放緩。

（二）鄉村特色有待深挖

村莊建設中缺乏對鄉村特色的有效挖掘和提取，將城市建設的標準和方法簡單復制到村莊建設上來，導致出現“千村一面”苗頭，鄉村建設趨于城市化、建筑的鄉村識別度降低等問題也時有發生，村莊格局與周圍環境缺乏一致性，鄉村風貌處于不協調狀態，造成鄉村本土特色流失。

（三）村民參與度有待提高

在一些村民的觀念中，尚未將自家建設與鄉村建設融為一體，“等、靠、要”思想依然存在，缺乏自身積極主動謀劃，只是被動配合政府的政策措施，無法將村莊建設和鄉村振興的價值最大化。從“被動接受”到“主動參與”鄉村建設理念轉變不是一個一蹴而就的過程。

三、“十四五”時期天津城鎮化進程中村莊建設的基本思路

以城鎮化建設為依托，分類推進村莊建設工作，推動城鄉共融，建設高品質農村，培育高素質農民，促進人民群眾的生活質量不斷提升，城市更幸福、鄉村更宜居。

（一）聚焦鄉村價值，統籌城鄉關系

重新審視鄉村異于城市的獨特價值，包括生態價值、農業生產價值和社會文化價值等。加強城鄉間統籌協調，避免為促進城市發展而大面積拆并村莊，擠占鄉村用地。堅持城鄉平等互利，以鄉村價值為根基，高起點謀劃城鄉新形態，在經濟、文化、生態環境、基礎設施等方面，實現城鄉間的有效互通與資源共享。充分發揮城鄉聯動綜合效益，推動先進生產要素向鄉村轉移、基礎設施向鄉村延伸、公共服務向鄉村覆蓋、現代文明向鄉村傳播。

（二）把握鄉村特色，分類有序建設

第一，要在文化、產業、生態環境等方面，充分挖掘鄉村內涵與價值，尊重傳統村莊結構、農民生產生活方式和當地民俗習性，將低碳、生態理念與鄉土地域特色結合起來，因地制宜，打造一村一品，不能將城市建設的方式方法生搬硬套到鄉村，不能強求集中居住，更不能強迫農民“上樓”，避免城鄉同質化。第二，應突出差異性，分類編制規劃。通過對村莊的差異化識別，有效分類推進村莊建設，可將村莊按集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類進行分類建設。其中，老村的建設重在改，需要在理念、規劃、建房等方面借鑒成功經驗，特別注重對歷史文化村要采取“修舊如故”方式加以保護，建議在《天津市歷史文化名城 保 護 規 劃（2020—2035年）》的基礎上，編制《天津歷史文化村保護規劃》，實現村落“修繕保護”與“傳承發展”的統一。第三，在農村數量較多、距離中心城區較遠的地區推動小集鎮建設。對于小集鎮，有產業的則圍繞產業做文章，有文化價值的則予以保護和資源開發，區位好、環境好但無特色產業和資源的，可作為農民集中居住地來發展，把小集鎮建設成為服務農民生產生活的副中心。

（三）關切村民需求，實施精準服務

明確鄉村群眾在鄉村振興戰略中的主體地位，加大各類惠農政策宣講，切實提高村民對鄉村振興工作的知曉度、滿意度和支持度。充分調動村民參與村莊建設的積極性，發揮其主動性，激發其創造性，使村民成為村莊建設和鄉村振興的主要依靠力量。提高村民在基礎設施、公共服務和政策制定等方面的話語權，推動村民需求表達機制的建立，最大程度體現并回應村民需求。改變“自上而下”的供給方式，依照“按需制單、村民點單”模式，以群眾需求為基礎促成精準供給，防止“一建了之”等現象發生。

（四）堅持規劃先行，注重協同承接

樹立“城鄉融合、一體設計、多規合一”理念，高標準編制村莊建設相關規劃，做到村莊建設步步有規可循，層層有人把關。天津作為直轄市，在做好城鄉結合、產業融合、資源整合等方面更具優勢，規劃中心城區、城郊區與遠郊區融合發展。在充分考察村莊、廣泛聽取群眾意見、體現差異化特色發展基礎上，分類推進天津“多規合一”實用性村莊規劃編制工作。同時，注重規劃的協同性，加強與上位規劃相銜接、與各類專項規劃相協同，特別是與土地利用規劃、生態保護規劃、文化保護規劃、產業發展規劃等專項規劃的協同性。

四、“十四五”時期天津村莊建設的配套措施

（一）加強鄉村人才隊伍建設

人才缺乏是農村發展最大的現實問題，必須讓更多人感到在天津農村有奔頭、有前程、有獲得感。要用事業留人，用待遇留人，使更多人能在農村有作為，才盡其用。提高鄉村的人口吸納能力，有序疏解中心城區部分功能，吸引富裕人群、中產階級到鄉村尋找新的居住之所和心靈歸宿。

（二）構筑綠色生態屏障

鞏固和踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，以環境資源承載能力為基礎，建立環境影響評價長效機制，營造自然環境與村莊共生共融的生態格局，不應以犧牲生態環境為代價而實現鄉村快速發展。

（三）推進農村土地制度改革

加快農村承包土地和宅基地“三權分置”改革，完善進城落戶農民“三權”自愿有償退出機制和資本化途徑，盤活農村存量建設用地，調整優化村莊用地布局。繼續推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，加快建設國家農業農村改革試驗區。

（四）全力實施精準招商

制造業立市，同樣體現到制造業興農上。天津作為都市型農業有產業基礎，有提升空間。通過招商會、網絡宣傳、實地考察、以商引商等形式，配合有針對性的招商措施和優惠政策，做優做強“農業+加工+科技”的都市農業發展模式。

（五）加大金融支持力度

推進農村金融綜合改革，建立健全機構、信用、支付、保險、擔保、村級服務“六大金融服務體系”，打造“產業+互聯網+金融資本”的產業鏈整合服務平臺，推廣和完善“農金村辦”“政銀擔”“政銀保”“政銀企”等服務模式，大力發展鄉村普惠金融。