以建設川渝高竹新區為抓手 強化改革創新 積極探索經濟區與行政區適度分離

唐川

推動成渝地區雙城經濟圈建設，是以習近平同志為核心的黨中央著眼全局和長遠發展作出的戰略部署，是形成高質量發展的重要增長極、優化國家區域經濟布局的戰略決策，是打造內陸開放戰略高地、優化國家對外開放格局的重大行動，是保護長江上游和西部地區生態環境、維護國家生態安全的必然要求。“兩中心兩地”的定位使成渝地區戰略地位凸顯、戰略空間拓展、戰略潛能釋放，為成渝地區發展帶來前所未有的戰略機遇。重慶市渝北區堅定不移把習近平總書記重要指示精神和市委要求貫徹到實踐中、落實在工作上，更加注重從全局謀劃一域、以一域服務全局，更加注重尊重客觀規律、發揮比較優勢，更加注重做大自己、做深合作，切實做到中央和市委有部署，渝北有行動。

成渝經濟走廊、成渝經濟區、成渝城市群等概念提出由來已久，但在協同化發展的過程中，存在著諸如斷頭路、產業同構化、招商引資競爭等現象。究其原因，主要在于地方政府都有自己GDP、財稅、人才等方面的目標追求，首先考慮的是這樣做對自己是否有利。在現有的行政區劃下，能否打破利益的藩籬，實現資金、技術、人才的同城化流動，這是實現川渝協同發展的核心問題所在。

解決這一問題的關鍵在于破解跨行政區合作的體制機制障礙，僅靠地方政府的“自發性合作”是無法破壁的，而由國家層面加強頂層設計的引導和推動，能使原先束手無策的很多問題迎刃而解。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確提出“探索經濟區與行政區適度分離改革”，率先探索建立統一編制、聯合報批、共同實施的規劃管理體制，試行建設用地指標、收儲和出讓統一管理機制，探索招商引資、項目審批、市場監管等經濟管理權限與行政區范圍適度分離。

一、深化機制創新，積極探索經濟區與行政區適度分離

（一）統籌協同，堅持一盤棋思維、一體化理念

一是建立集約高效、保障有力的組織架構體系。“畫圈”絕非畫地為牢，必須遵循經濟圈建設規律，改變傳統行政區框架配置資源的模式，按照“決策層+協調層+執行層”的組織架構，成立跨行政區的協調管理機構。目前，重慶市渝北區與四川省廣安市正在攜手共建川渝高竹新區，就是采用的這種模式，構建了“領導小組+管理機構+市場化運營公司”運行體系。

二是建立統一編制、聯合實施的規劃管理體制。一體構建“總體規劃—專項規劃—詳細規劃”三級國土空間規劃體系，逐級劃定生態保護紅線、永久基本農田保護線、城鎮開發邊界，并同步建立各類規劃銜接機制，實行多規合一，確保規劃協調一致。與此同時，深化規劃審批制度改革，賦予共建區更大自主權，對控規實施一般性技術內容修改的，可直接由共建區自主審批。

三是建立激勵有效、約束有力的考核評價機制。探索導向鮮明的監督考核評價機制，建立經濟區和行政區適度分離的指標評價體系，適度減少對產業轉移、技術輸出地政府的經濟考核目標要求，將毗鄰地區一體化發展作為地方績效考核的重要內容。

（二）因地制宜，突出差異化、特色化發展

成渝地區雙城經濟圈建設既要保持每一個城市的獨立性與個性，又要構成彼此包容、競合共生的整體，充分發揮成渝雙核產業帶動力以及川渝毗鄰地區產業基礎和發展潛力，努力形成各揚所長、各具特色的發展局面。

一是強化融入雙核意識。重慶和成都雙城相向發展，重慶都市圈和成都都市圈互動，雙核引領帶動成渝地區雙城經濟圈建設勢態明顯。毗鄰各市區縣應主動融入“雙城記”，積極投身“大循環”，立足優長找切口，甘當配角促發展，形成“皓月當空、眾星閃耀”的格局。比如，鄰水縣高灘工業園區主動融入兩江新區和渝北區，2019年簽約項目87個，有70個來自重慶;目前已建成投產企業42家，有39家是面向重慶的配套企業。

二是強化產業規劃布局。川渝毗鄰地區應共同編制產業協同發展規劃、指導目錄和產業地圖，加強重大項目對接和招商政策協同，促進產業錯位布局和特色發展，形成產業鏈上下游緊密配套、集群集聚穩步發展的格局。產業布局上，可發揮各自比較優勢，實行“總部+基地”“研發+生產”模式。在川渝高竹新區，有不少企業愿意將總部和研發環節擺在兩江新區或仙桃數據谷，這樣有利于更大范圍整合資源特別是招攬高層次人才，而生產環節則放在當地，這樣更有利于發揮當地能源價格和人力成本優勢。

三是強化產業政策激勵。針對當地優勢產業集群，篩選一批經營效益好、發展前景優的企業進行重點扶持，集成科技專項資金、工業技改資金、基礎設施專項債、品牌培育、企業上市等政策，使其盡快做優做強做大。尤其要注意集中專項資金支持重點企業智能化改造，建設一批數字工廠和智能車間，形成高質量發展的示范效應。

（三）優勢互補，堅持市場主導、政府引導

毗鄰地區一體化發展是在市場“拉力”與政府“推力”雙重力量下展開的，雖然在不同階段，這兩個力量所起的作用有所不同，但對毗鄰地區一體化發展都起到了不可或缺的作用。

一是允許自主選擇適用政策。可由川渝兩省市共同協商，選擇幾個成熟共建區（比如川渝高竹新區）先行試點，打破政策適用范圍的行政區限制，賦予共建區選擇適用政策的自主性，讓市場主體有更多獲得感。這其實是建立公平市場環境的應有之義，也是推行經濟區和行政區適度分離的創新之舉。

二是構建完善的要素市場配置體系。著眼于發揮市場配置資源的決定性作用，根據不同要素屬性、市場化程度差異和經濟社會發展需要，分類完善要素市場市場化配置機制，促進土地、勞動力、資本、技術、數據等各類要素在經濟區內高效配置。

三是建立統一的跨區域產權交易市場。可依托重慶市公共資源交易中心或土地交易所，以毗鄰地區為示范或突破口，探索建立統一的產權初始分配與跨地區交易制度，推動公共資源交易平臺互聯共享、標準互認、業務攜手、服務聯動、政策共商，為全國提供產權交易“成渝范本”。

二、積極共謀聯建，推進川渝高竹新區建設扎實起步

川渝高竹新區是重慶市和四川省人民政府共同批復設立的新區。從渝北區、廣安市鄰水縣各自的管理體制來看，政策環境、政府收入機制、人均財力有較大的差異;在現行以行政單元考核比較的背景下，兩地關系更多地體現為競爭大于合作，舊的產業發展布局和政府支持政策設計均服從于此導向，政府與市場邊界不夠清晰，市場在資源配置中的決定性作用發揮還不夠充分。呈現出來的問題主要為產業同質化、市場封閉、要素資源流動不暢、機制缺失、合作內生動力不足。

川渝高竹新區的地理范圍，正處于兩地接壤的地方，兩邊鄉鎮的產業發展階段、規模、形態大體相當，使得高竹新區在發展方向、機制構建、政策設計等方面具備融合、共享的基礎條件。高標準建設川渝高竹新區，是落實習近平總書記“推動高質量發展、創造高品質生活”“探索經濟區與行政區適度分離改革”的具體行動，肩負著為毗鄰地區一體化發展探索可復制、可推廣經驗的重任。

（一）著力規劃“一幅圖”，以新理念繪制新藍圖

川渝高竹新區的設立，是四川和重慶兩省市加快推動成渝地區雙城經濟圈建設的具體舉措之一。在兩省市政府聯合批復的《高竹新區建設總體方案的批復》（以下簡稱《批復》）中，明確了新區的定位是“努力建成經濟區與行政區適度分離改革試驗區、產城景融合發展示范區、重慶主城都市區新型衛星城”。提出了新區建設先進制造業集聚區、都市近郊現代農業集中發展區、高品質生活宜居城、生態康養旅游帶“兩區一城一帶”功能布局。

圍繞川渝高竹新區三大定位和功能布局，打破行政區域編制規劃，在262平方公里范圍內總體平衡、綜合統籌、科學布局。合理優化新區規劃范圍內的生態保護紅線和“四山”管制范圍，加快開展城鎮開發邊界試劃和永久基本農田平衡調整。明確新區“2+N”規劃編制體系，“2”即高竹新區概念性規劃、國土空間總體規劃，“N”即新區“十四五”規劃、2035遠景規劃、控制性詳細規劃和交通、水、電、氣等其他N個專項規劃。

川渝高竹新區將著力規劃編制“一盤棋”，顛覆“遇山推山、遇水填水”的大開發大建設模式，按照“先定山水后定城”思路，新區“十四五”規劃、概念性規劃、產業策劃、重點片區城市設計、國土空間總體規劃、控制性詳細規劃和部分專項規劃已通過公開評定、公開招標等方式確定編制單位，確保一體化規劃、一體化建設。積極對接重慶、四川和“兩地三方”國土空間總體規劃，確保規劃“一幅圖”，全域“一張網”。

（二）著力構建“一張網”，以大項目支撐交通網

交通是川渝高竹新區開發的“動脈”。為了打通“動脈”，凸顯出新區的區位優勢。新區在第一時間就研究確定了關系川渝高竹新區發展的重大基礎設施項目，采用“清單制+責任制+時限制”，初步策劃了包括2個軌道項目、2個高速項目、3個干線道路在內的骨干交通網絡體系建設，計劃總投資400億元。其中，渝鄰快速路建設將率先取得突破。該線路起于渝北空港東路，止于高灘石馬河村，全長35公里，多數路段為雙向六車道，少數路段為雙向四車道。建成后，高竹新區核心區到江北國際機場距離將縮短到38公里、40分鐘，到兩江新區里程將縮小到15公里、20分鐘。目前，該線路一期已經建成投用，即將完工通車二期，啟動三期建設，2023年5月底將全線建成通車，成為新區連通重慶主城都市區的真正“大動脈”，成為帶動沿線5個鎮、163萬人發展的“致富路”。

（三）著力貫徹“一體化”，以新產業體現高質量

新區目前已依托四川廣安川渝合作高灘園區，初步建成重慶兩江新區配套產業園、重慶空港工業園區配套區和四川省新型工業化示范基地，已入駐企業129家，主要生產汽車零部件，其中90%為重慶配套，2020年實現工業總產值68億元。2021年3月成功舉辦新區投資推介暨項目集中簽約活動，簽約產業項目18個、總投資230億元，基礎設施項目18個、協議投資1250億元，獲得23家金融機構意向授信1160億元。

新區將著力構建“345”產業體系，深入打造汽車、電子、裝備3大主導產業;著力布局發展智能制造、新能源、食品科學、生命健康4大重點產業;積極發展現代物流、供應鏈服務、商務商貿、教育醫療、康養旅游等5大生產生活服務業，按照“集約用地、集群發展、招商選商”的工作思路，嚴把項目質量關，加快新區高質量發展。

（四）著力扛起“一面旗”，以新試驗形成新示范

突破省際建立高效精干運行機制，推動改革試驗既深入又生動。按照《批復》要求，新區建設要堅持體制機制創新，積極探索與現行管理體制協調、聯動的管理方式和運行機制;要創新管理體制，按程序組建新區管理機構，賦予與新區發展階段相適應的管理權限。為此，新區已經成立由渝北區、廣安市兩地黨委主要領導任“雙組長”的高竹新區開發建設領導小組和由兩地政府主要領導任“雙指揮長”的開發建設指揮部。抽調精兵強將成立了川渝高竹新區臨時黨委和籌備工作委員會，下設綜合事務中心、財稅金融中心等6個職能機構，負責片區發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目、支持政策的統籌協調;按約定比例出資組建了川渝高竹新區開發建設有限公司，具體負責園區的市場化運營。雙方人員已陸續到位，首期工作經費到位，拉開了新區全面建設的大幕。

（五）著力強化“一家親”，以同城化實現高品質

廣安和重慶山水相連、人文相親。鄰水高灘鎮更是與渝北區“不在一市，已似一城”。新區的定位之一是“重慶中心城區新型衛星城”，將有效承接重慶中心城區功能疏解，打造高品質生活宜居城。目前，新區掛牌設立了渝北區人民醫院高竹新區分院，高灘園區固定電話正式啟用重慶“023”區號。此外，兩地在社會保障共享、生態共治等方面也廣泛開展了合作。下一步，川渝高竹新區將著力推動公共服務優化配置、共建共享，大力實施城市提質工程，全面啟動新區骨干道路綠化、美化、亮化，建設花街、花園、花道，力爭香爐山公園建成投用。科學布局學校、醫院、商超、電影院等生活配套設施，積極推動優質教育、醫療等資源入駐新區，啟動新區商品房開發，開通新區至渝北、廣安城際公交，豐富城市業態，打造高品質生活宜居城。

作 者：中共重慶市渝北區委書記

責任編輯：馬 健