黨建引領基層共建共治共享

[摘要]

上海市浦東新區北蔡鎮以路長制推進“微治理”，整合多元主體力量確立共建制度、建立共治機制、促進共享實現，激活城市治理的“神經末梢”。這一實踐探索發揮了基層黨組織在推動共治自治中的組織領導作用，用制度機制保障了人民群眾在社會治理中的參與機會和權利，發揮了自律、互律、他律協同治理的效能，促成了共同參與社會建設，共同參與社會治理，共同享有治理成果的善治成效。

[關鍵詞]

黨建引領;基層共治;路長制

[中圖分類號]? D231? ? [文獻標識碼]? A? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2021）03-0080-04

習近平總書記2019年考察上海時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，為我們深入推進人民城市建設提供了根本遵循。黨的十九屆五中全會提出“必須堅持黨的全面領導，充分調動一切積極因素”和“完善共建共治共享的社會治理制度”的重要要求。2020年11月12日，習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上的講話提出，“要提高城市治理水平，推動治理手段、治理模式、治理理念創新”，“率先構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系”。黨中央在新時代的新部署和新要求迫切需要我們通過全面加強黨的建設，以黨建引領基層共建共治共享，把制度優勢轉化為治理效能，提高基層治理能力現代化水平。

本文以北蔡鎮的基層治理實踐為例，展示當前黨建引領基層共建共治共享的成效。上海市浦東新區北蔡鎮面積23.71平方公里，區域橫跨上海內中環，屬于較為典型的快速城市化地區。針對外來人口增多、多種業態并存、社會治理復雜等問題，北蔡鎮把黨的組織建在城市管理問題最集中的路干上，充分發揮區域路段自治共治功能，制定了《北蔡鎮黨建引領路長制試點工作方案》。目前，3個鎮管社區黨委各有1條試點道路，由鎮管社區黨委牽頭，組建試點道路功能型黨支部和道路社會責任聯合會，根據各條道路實際制定相關制度機制，打造共建共治共享的社會治理共同體。

一、發揮基層黨組織作用，路長制推進“微治理”

把握人民城市的主體力量，打造社會治理共同體的首要前提就是要堅持黨建引領，發揮基層黨組織的組織領導作用，強化街鎮、社區在基層治理中的基礎性作用，共同推進社區“微治理”，激活城市治理的“神經末梢”。這種“微治理”通過縮小治理單元和細化治理內容，將基層治理單位與自然形成的生活單位、生產單位以及文化單位相匹配，從而拓寬了基層治理的參與渠道，激發了治理主體的參與意愿和自治體內在活力，提升了治理效能，達到降低基層治理成本的目的，是按照民主—自治邏輯開展的實踐，也是兼顧治理效率和治理效能的一種探索。北蔡鎮的路長制就是一種典型的“微治理”。

路長制探索之初，北蔡鎮通過強化黨建引領，增強凝聚力，選擇新設商鋪較多、居民區、園區、學校集聚的御橋社區五星路，率先開展試點。由社區黨委牽頭，聯合沿路所有黨組織，組建功能型黨組織五星路黨支部，并在支部指導下組建五星路社會責任制促進會，探索形成“自我監督、自我管理、自我服務”和“共有、共建、共享”（“三自三共”）道路治理模式。2019年9月試點以來，五星路上管理執法部門以及49家商戶、3446戶居民、111家園區企業，相繼參與到了城市道路治理中。

在創建全國文明城區（簡稱“創城”）期間，五星路黨支部積極營造“路+創”宣傳氛圍，一方面線上開通“路長制”微信公眾號，投放創城信息、路長制新聞資訊等，促進路黨支部、路促進會、商戶等線上互動;另一方面，線下開設“五星講堂”，每個月路長制4個專委和鎮相關職能部門都會對沿街商戶開展各類專業知識培訓和政策宣講，務必將創城中的門責制、愛國衛生工作的責任范圍及標準宣傳到位，成員單位紛紛表示將按照各自店鋪門前道路整潔、立面美觀、規范垃圾處理的創城標準積極改進。五星路黨支部還組織北蔡鎮市政、綠化等單位到相關小區開展綠化帶整治、樓道內鏟除小廣告等整治工作，撿拾垃圾40余桶，清理樓層合計68層;動員御橋社區志愿服務實踐點到居民區開展樓道整治，清理堆物、鏟除小廣告共計70余層，將創城標準與現實需求相對接，真正發揮路長制的高效聯管作用。

在試點的基礎上，北蔡鎮進一步推進組織架構全覆蓋，又在北艾路、北中路開展試點，進一步增強引領力。在逐步覆蓋整個區域的同時，在鎮級層面成立北蔡鎮路黨總支委員會，強化政治引領，有效打通管理部門、執法力量、商鋪經營、社區居民有機聯系渠道，整合各方資源，推動城市道路治理關口前移。

二、探索共建共治共享模式，健全路長制長效機制

探索共建共治共享模式的難點，是需要在實踐中著力整合多元主體力量確立共建制度、建立共治機制、促進共享實現，積極構建主體協同、合作互動的善治體系。

（一）探索治理模式。為了讓沿路單位當好“路管家”、管好“自家路”，北蔡鎮在路促進會中設路長單位1名，路長單位由社區黨委結合路黨支部意見推薦產生，任期1年，針對道路治理中的共性、難點問題，召集道路管理部門、商戶、企業、居民共同商議，形成共建共治舉措。北蔡鎮六里社區北艾路全長2.2公里，是一條商業、居民區、學校及公交車站密集的街面道路，分布著近220家不同類型商企，且多為外地來滬人員經營，基礎情況復雜。為此，北蔡鎮六里社區黨委以原路長制平臺為抓手，升級完善“道路黨組織—道路社會責任促進會—合署辦公會”三層架構體系，通過黨建引領，充分動員道路各方力量參與區域共治，探索“三自三共”治理模式。

新冠肺炎疫情防控期間，沿街商戶反映交通護欄設置不合理，導致人行不便、貨物裝卸不便、經營困難等問題，五星路通過路長制，架起溝通渠道，管理部門重新規劃設置交通護欄，及時解決了問題。針對街面臨時停車難問題，北艾路在沿街各居委會、業委會、物業、商鋪共同商討下，采取“潮汐式”停車方式，利用白天周邊小區車位略為空余情況，以優惠停車費方便街面群眾停車;針對街面亂倒垃圾現象，各居委會、沿街商鋪共同成立志愿者小組，開展宣傳服務、突擊整治、巡邏檢查等工作，有效改變偷倒垃圾的陋習。為拉近管理部門與商戶、企業、居民距離，路促進會下設依法經營、公共安全、環境衛生、勞動保障4個專業委員會，分別由市場監督管理所、派出所、門責自治組織和鎮總工會進行指導，督促路段所有成員單位履行道路公約;管理部門跨前一步，通過“路長制”微信公眾號開展政策宣講等活動，及時提醒指導商戶、企業、居民抓緊整改問題。商戶、企業、居民感受到管理部門“零距離”服務，問題得到解決，遵紀守法更加自覺，志愿參與到城市治理各項工作中來。目前，北蔡鎮通過試點路長制已解決社會治理難題近100例。

（二）建立長效機制。人民是城市的主體。北蔡鎮在路長制治理的實踐中，堅持黨的群眾路線，以人民為中心加強制度建設，健全發揮路長制治理效能的長效運行機制，讓人民群眾成為城市發展的積極參與者、最大受益者、最終評判者。

北蔡鎮以黨建引領路長制，在長效運行機制上著重制度化、系統化、體系化的構建：第一，會議協商機制。路黨支部每年召開1次總結會，路促進會每季度召開工作例會，堅持問題導向、效果導向，凝聚各方力量，加強道路管理、優化道路服務、美化道路環境、改善道路治安、促進道路文明。如北艾路向商戶發出防疫公約、創城文明公約、街面垃圾分類公約等，不斷提高道路治理能力。第二，監督考核機制。社區黨委對路黨支部和路促進會開展年度考核，路促進會對路段成員單位定期開展檢查督查，根據不同道路實際情況，形成具體操作辦法。五星路建立“日查、月查、季查”3個日常監督檢查和“檢查會、季度會、總結會”3個疑難問題會議推進機制。考核內容包括（但不限于）黨建特色、道路文化、公共安全、環境保護、合法用工、公益活動等。聯合會及其專業委員會每半年對路段成員單位進行考核，考核內容包括（但不限于）公共安全、環境保護、合法用工、公益活動等。第三，獎勵激勵機制。根據社區黨委考核結果，結合專業委員會評分、周邊群眾評價，對表現突出道路及相關單位進行表彰，以精神激勵、榮譽激勵和工作激勵相結合的方式，通過評星定級、政府扶持優先、先進事跡宣傳等對其進行嘉獎，讓居民、企業和商戶獲得感、滿意度進一步提升。

三、黨建引領路長制的成效啟示

從北蔡鎮黨建引領路長制的實踐來看，黨建引領基層共建共治共享，要善于把握國家治理規定動作的普適性和基層共建共治共享自選動作的獨特性，特別是在實踐過程中將中央的戰略方針與地方的具體實踐相結合，壓實治理主體的治理責任、凝聚共識、調度資源、釋放潛能、激發活力，靈活運用市域資源稟賦、制度安排的比較優勢，妥善處理社會治理中的各層級關系精準發力，為打造共建共治共享社會治理新格局拓寬渠道、提供新的路徑選擇。

（一）深化對黨建引領作用的認識，以黨建帶動共建共治共享，把基層黨組織建成堅強戰斗堡壘。黨建引領是核心，就是凸顯黨的建設這個“紅色引擎”，彰顯黨“統攬全局、協調各方”的作用，構建黨組織統一領導、其他各類組織積極協同、市民群眾廣泛參與的基層治理體系。處理好“領導”與“管理”的關系——要注重黨委價值和方向的引領，避免“包辦一切”;處理好組織群眾與服務群眾的關系——不能以服務群眾代替組織群眾，要調動群眾參與社會治理的積極性;處理好黨的領導與社會共治的關系——以黨建帶動共建，提升其他社會主體的治理能力。在北蔡鎮黨建引領路長制的探索中，成立道路社會責任促進會后，商鋪有找到組織找到家的感覺，主人翁意識顯著增強，激發了商戶的社會責任。特別是通過路黨支部，有效挖掘出隱形黨員，鼓勵黨員商戶掛牌亮身份，發揮黨員模范帶頭作用，帶動其他商戶共同提高。

（二）通過賦權賦能、功能優化、體制機制創新等方式，使黨建有效嵌入基層社會，積極構建基層良性互動的規則體系。黨建引領基層共建共治共享，強調創新基層治理資源融合的體制機制，尤其強調在具體的基層治理中破解規則壁壘，形成“政治統領、自治為基、法治為本、德治為先、智治支撐”的融合格局。通過體制機制創新，有效破除制度壁壘、規則沖突、資源壟斷、體制困擾、機制障礙、保障束縛、各自為政、部門利益至上等影響和制約治理資源融合難題。還要界定基層治理的功能定位，明確治理過程涉及的責權歸屬與關系，逐步使基層治理從責權分離走向責權適配與統一，保證激勵與問責平衡。因為社會治理的運行邏輯，主要基于法治化、市場化的規則指揮下以社會化的方式運轉，所以，應以精準滿足社會需求為重要目標，“打破組織內體制區隔、體制內組織區隔、整體體制區隔三大區隔，實現黨的組織形態創新與升級，構建多維立體大黨建格局，以政黨力量推動和支持社會治理”。北蔡鎮路長制的探索實踐中，一是優化問題發現機制。通過機制保障，建立問題快速反映機制，有效緩解商戶共性問題和商戶間內部矛盾。二是強化問題協調機制。通過道路社會責任促進會平臺第一時間進行溝通協調，將問題在萌芽階段得到有效控制，阻止問題進一步擴大。三是深化問題處置機制。問題的處置實效關乎商戶的切身利益，通過路長制平臺，有效加快問題解決速度，解決商戶困擾，使商戶對路長制的信任感增強，同時自身規則意識也得到增強，從而使雙方形成良性循環，真正探索全員參與的社會治理模式。

（三）以人民為中心精準施策，激活組織功能實現整體性系統性的多元協同，積極回應人民亟待解決的治理難點。作為國家治理現代化的重要組成部分，黨建引領基層共建共治共享必然是面向人民、以人民為中心、全心全意為人民服務的社會治理。治理理念、治理體系和治理能力都要以維護人民的利益為根本，要想人民之所想，急人民之所急，愛人民之所愛，人民對美好生活的向往與追求就是基層社會治理現代化的終極目標和核心內容。隨著社會體制加速轉型，社會成員思想觀念深刻轉化，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，致使人民內部矛盾凸顯，成為基層治理最為頭疼的事情。因此，需要在積極回應人民亟待解決的治理難點上精準施策。北蔡鎮路長制的探索實踐通過路黨支部和促進會的引導，特別是4個專委對商戶的日常培訓和現場指導，以及各項機制制度的執行和落實，商戶自我監督、自我管理、自我服務的意識普遍得到提高，從“他治”到“自治”，從“他律”到“自律”的觀念轉變較為明顯，在管理好各自商鋪門前環境衛生、合法用工、加強消防安全、依法經營等方面有較大改觀。特別是這種以人民為中心的精準治理還體現在遵循治理規律，實施分類治理，積極加強協商溝通方面：一是職能部門之間加強溝通協商。以往各職能部門各司其職、獨立執法，現在各職能部門針對同一執法對象事先進行充分溝通，明確處理部門，有效提升商戶和職能部門的工作效率。二是商戶之間加強溝通協商。以往各商戶間各做各的生意，互不干涉，現在商戶之間有了更多交流，對共性的法規政策進行督促探討，既避免了職能部門的重復指導，又提升了商戶對法規政策的理解水平。三是職能部門與商戶之間加強溝通協商。通過路長制平臺，在執法管理部門和被管理者之間搭建平臺和橋梁，使雙方消除對立，能互相溝通，達成共同目標。

作者陳正芹系上海中醫藥大學副教授，華東政法大學政治學與公共管理學院博士研究生

（責任編輯：周奕韻）