農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索

張兆康　王君波　朱蕓　賴燕飛

摘要：文章從寧波市江北區(qū)實(shí)施的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定出發(fā)，提出了成員界定的四個(gè)階段，創(chuàng)造性提出預(yù)備成員、恢復(fù)成員等理念，同時(shí)按照成員權(quán)理論學(xué)說(shuō)，創(chuàng)建“世居社員+新增人員”的界定新方法、七個(gè)步驟的界定操作程序以及作了改制之后的新增人員是否天然就是成員資格的各種情況與權(quán)益享有的深入探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;資格界定;操作程序;制度創(chuàng)新

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員核定要看該人員是否依賴該（股份）經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)包的耕地來(lái)滿足其基本生存需求，是否與該（股份）經(jīng)濟(jì)合作社簽訂過(guò)承包合同，是否享有承包合同約定的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。為此，寧波市江北區(qū)在發(fā)放土地征用款額、實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以及集體收益分配時(shí)，依照“依據(jù)法律、尊重歷史、尊循世俗、公平合理”的界定原則，妥善化解了農(nóng)村社會(huì)不同群體之間的矛盾和糾紛，奠定了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不斷增加的良好局面，被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第一批二十個(gè)典型案例。

一是提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的四個(gè)階段劃分。即從戶籍關(guān)系、社會(huì)保障、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及形成財(cái)產(chǎn)關(guān)系。實(shí)踐已經(jīng)表明，對(duì)界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格工作應(yīng)該貫徹綜合分析的集成觀點(diǎn)，具體情況具體對(duì)待。其中第四個(gè)階段也就是對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)程度，為成員界定的高級(jí)階段。這是說(shuō)明成員權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)的核心所在，以及與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的密切聯(lián)系。確定一個(gè)農(nóng)村居民是否是該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)看其與該集體經(jīng)濟(jì)組織是否存在財(cái)產(chǎn)上的關(guān)系，具有財(cái)產(chǎn)關(guān)系或形成集體財(cái)產(chǎn)有過(guò)貢獻(xiàn)的必是成員，否則就不是成員。第一輪農(nóng)村土地承包之后遷入戶籍關(guān)系的，僅僅在本村居住的人員，假如沒(méi)有向該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資入股過(guò)，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的積累沒(méi)有貢獻(xiàn)，與該集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有發(fā)生財(cái)產(chǎn)關(guān)系，則不能成為該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因而不能享受成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。這點(diǎn)必須向農(nóng)民朋友講清楚說(shuō)明白。

二是創(chuàng)造性地設(shè)立預(yù)備成員、成員恢復(fù)以及成員享有地的自主選擇權(quán)理念。依照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)的三要素：戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系以及對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等予以綜合性的考慮和判斷，戶籍關(guān)系遷入只是享有該集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)待遇的一個(gè)前提，不要認(rèn)為一遷入戶籍關(guān)系之后就可以享有該集體經(jīng)濟(jì)組織待遇。通過(guò)婚姻等戶籍變化的人員成為預(yù)備成員由各村作出規(guī)定：對(duì)第一次結(jié)婚的人員規(guī)定持續(xù)一年時(shí)間為預(yù)備成員期間，期滿后交由社員股東代表大會(huì)討論決定;喪偶后再婚而遷入戶籍的配偶，一年持續(xù)時(shí)間為預(yù)備成員，向該村提出入社申請(qǐng)，待婚姻關(guān)系持續(xù)三年的方可由社員股東代表大會(huì)討論決定;離婚后第二次結(jié)婚而遷入戶籍的配偶，在婚姻關(guān)系持續(xù)滿三年為預(yù)備成員，待婚姻關(guān)系持續(xù)滿五年的方可由社員股東代表大會(huì)討論決定;第二次離婚再婚的在婚姻關(guān)系持續(xù)滿五年為預(yù)備成員，待婚姻關(guān)系持續(xù)滿七年的方可由社員股東代表大會(huì)討論決定。關(guān)于成員資格恢復(fù)，就是對(duì)原是國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員被開(kāi)除、辭退以及主動(dòng)退職的，戶籍仍在原村的，由原不能享有的給予成員恢復(fù)，繼續(xù)享有應(yīng)該可以享有的集體經(jīng)濟(jì)待遇;而遷出戶籍關(guān)系畢業(yè)后未在國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的大中專畢業(yè)學(xué)生回家就業(yè)創(chuàng)業(yè)的，則在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按照本地政策由社員股東代表大會(huì)討論決定，允許其恢復(fù)成員資格，享受應(yīng)該可以享有的集體經(jīng)濟(jì)待遇。還有成員資格的自主選擇權(quán)。這主要是出嫁女，根據(jù)其本人愿望將自主選擇權(quán)交給其本人，即到底在娘家村享有還是在夫家村享有集體經(jīng)濟(jì)待遇，如果結(jié)婚之后戶籍仍保留在娘家村則在娘家村享有，在規(guī)定時(shí)間之內(nèi)必須辦好手續(xù)，在夫家打一份沒(méi)有享有夫家村集體經(jīng)濟(jì)待遇的證明材料。在夫家村享有的則將戶籍關(guān)系遷入夫家村，則按夫家村的成員界定操作程序進(jìn)行。

三是主張采用“世居社員+新增人員”的成員資格界定方法來(lái)化解農(nóng)村難題。這一辦法就是依照《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條法律規(guī)定：戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織，開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)原生產(chǎn)大隊(duì)成員，遵守（股份）經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為該農(nóng)村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社的世居社員。由此可見(jiàn)，筆者認(rèn)為在第一輪農(nóng)村土地承包制實(shí)施之前遷入戶籍關(guān)系的人員都是世居社員，也就是以血緣、法定關(guān)系以及地緣組成的村社共同體成員，因此，凡是與世居社員形成血緣關(guān)系、法定關(guān)系的都是該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。換言之，張家村集體經(jīng)濟(jì)組織由張姓子孫以及相關(guān)人員享有該村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)待遇。

四是提出成員權(quán)理論的關(guān)鍵內(nèi)容。世居人員是在1956年時(shí)候以當(dāng)時(shí)的土地、耕牛以及大型農(nóng)機(jī)具等生產(chǎn)資料投資入社后而成為社員身份的，經(jīng)歷了初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社，繳納過(guò)公積金、公益金等承包費(fèi)，為集體財(cái)產(chǎn)的發(fā)展壯大作出過(guò)一定的貢獻(xiàn)，而對(duì)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后遷入的外來(lái)戶等群體，應(yīng)確定是否向遷入的的集體經(jīng)濟(jì)組織繳納過(guò)公共積累資金，以及是否與該集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成成員資格確認(rèn)協(xié)議。也就是說(shuō)外來(lái)種田農(nóng)戶在遷入另一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍之后，在第二輪農(nóng)村土地承包期間是否擁有了該集體經(jīng)濟(jì)組織家庭承包方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有了家庭承包方式的耕地就意味著取得成員權(quán)，還有就是在引進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)人才以及農(nóng)牧場(chǎng)等技術(shù)人員時(shí)是否簽訂過(guò)協(xié)議，有協(xié)議的就按照協(xié)議執(zhí)行，沒(méi)有協(xié)議的按成員代表大會(huì)決議執(zhí)行。

五是提出詳盡的操作程序。梳理出七步工作步驟，重點(diǎn)就是成員資格界定過(guò)程中的提出申請(qǐng)、材料審核、公開(kāi)公示、登記備案、成員保留制度以及除名注銷。這些制度中的核心即為三榜公示制度。各村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定標(biāo)準(zhǔn)和條件經(jīng)民主決策程序表決通過(guò)后，成員資格確認(rèn)工作小組應(yīng)當(dāng)依照上級(jí)機(jī)關(guān)和本社出臺(tái)的界定標(biāo)準(zhǔn)和界定條件逐一核實(shí)、分門(mén)別類，對(duì)初審沒(méi)有異議的人員名單在各個(gè)自然村（村民小組）進(jìn)行第一榜公示。公示時(shí)間為7日。村民如對(duì)第一榜公示的人員名單持有異議的，可以在公示期間向成員資格確認(rèn)工作小組申請(qǐng)復(fù)核，并附上相應(yīng)的證據(jù)材料，由成員資格確認(rèn)工作小組予以復(fù)查評(píng)議;因有異議未在第一榜公示的人員名單，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提供相應(yīng)的書(shū)面材料，由成員資格確認(rèn)工作小組查證核實(shí)。經(jīng)查實(shí)可予以認(rèn)定為該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人員進(jìn)行第二榜公示。公示時(shí)間為7日。對(duì)第二榜公示的人員名單仍持有不同意見(jiàn)的，可以在第二榜公示期限內(nèi)向成員資格確認(rèn)工作小組再次申請(qǐng)并附上相關(guān)材料，成員確認(rèn)初步意見(jiàn)提交社員代表大會(huì)進(jìn)行認(rèn)真審議，經(jīng)全體社員代表三分之二以上同意的方可予以通過(guò)。由社員代表大會(huì)審議確認(rèn)后的人員名單報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)審核后進(jìn)行第三榜公示。第三榜公示的人員名單為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的最終結(jié)果。

六是農(nóng)村家庭新增人員是否天然就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的不同情況探討。綜合從理論依據(jù)、政策依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村家庭新增人員是否天然就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有集體經(jīng)濟(jì)待遇應(yīng)視量化資產(chǎn)到人還是到戶情況而異，如耕地全部征用以及村莊整體拆遷由成員大會(huì)決定停止無(wú)償享有集體經(jīng)濟(jì)待遇。下面分情況予以解釋說(shuō)明。

實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化的，單獨(dú)組建股份經(jīng)濟(jì)合作社分社的，不管到人還是到戶持有均可以進(jìn)行靜態(tài)管理模式，新增人員不能再無(wú)償享有，但經(jīng)股東代表大會(huì)討論決定可以現(xiàn)金購(gòu)股的方式優(yōu)惠享有。其他新組建的勞務(wù)、置業(yè)股份經(jīng)濟(jì)合作社則依章程規(guī)定精神執(zhí)行。

對(duì)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的土地股份合作社，實(shí)施的是確權(quán)到戶管理，則按照中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2016]37號(hào)）政策精神規(guī)定：該家庭今后的新增人口，通過(guò)分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。

農(nóng)村承包耕地面積全部征用之后，按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第五條和第十六條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，唯具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，才可享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)該集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶的承包耕地全部征用了，家庭新增人員就沒(méi)有權(quán)利無(wú)償享有集體經(jīng)濟(jì)待遇。

當(dāng)村莊整體拆遷，按照宅基地管理政策規(guī)定，家庭新增人員沒(méi)有權(quán)利享有一戶一宅的居住權(quán)利，也沒(méi)有權(quán)利享受農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配權(quán)利。至此，家庭新增人員只能通過(guò)現(xiàn)金購(gòu)股的方法向農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社申請(qǐng)有償投資入股。

但不管如何，凡與村社有關(guān)聯(lián)的人員都給予一定額度的集體經(jīng)濟(jì)享有待遇。主要是對(duì)已遷出原村社戶籍的人員區(qū)規(guī)定大致享有范圍，村社則確定具體的比例份額。江北區(qū)以農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室名義規(guī)定：在第一輪土地承包末期，因婚遷、自謀職業(yè)、購(gòu)房、擇校求學(xué)、就業(yè)、自購(gòu)保險(xiǎn)、政策允許照顧等原因，從本村社員轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，按不高于本村社員標(biāo)準(zhǔn)的50%給予補(bǔ)助;在第二輪土地承包之后，按不低于本村社員標(biāo)準(zhǔn)的50%給予補(bǔ)助。具體數(shù)額由成員代表大會(huì)討論通過(guò)。一般的村社對(duì)二輪土地承包之前遷出戶籍的享有社員標(biāo)準(zhǔn)的50%，二輪之后至改制日遷出戶籍的則享有80%。特別是外來(lái)種田農(nóng)戶，在政策出臺(tái)上也有一個(gè)清晰的界定意見(jiàn)，具體根據(jù)該農(nóng)戶籍關(guān)系的遷入日期、是否向該集體經(jīng)濟(jì)組織繳納過(guò)公共積累資金以及土地家庭承包情況來(lái)判定其享有集體經(jīng)濟(jì)組織待遇程度，最低享有比例為社員標(biāo)準(zhǔn)的30%以上。

當(dāng)然，對(duì)改制截止日期之后的新增人員，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的集體經(jīng)濟(jì)組織仍然按照相關(guān)政策可以予以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，如江北區(qū)甬江街道包家股份經(jīng)濟(jì)合作社則規(guī)定：根據(jù)改制截止日期與撤村建居的不同時(shí)期的新增人員分別給予2萬(wàn)元和0.80萬(wàn)元的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以此化解了新增人員的上訪問(wèn)題。

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本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化研究》（17JJD790018）課題成果。

（作者單位：寧波市江北區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）