基于長效管理機制的城鎮低效工業用地評價方法探究

曹猛

摘要：目的：在當前城鎮低效工業用地相關研究的基礎上，探究構建適宜長期動態監測的城鎮低效工業用地評價方法體系。研究結論：工業用地利用效率評價工作良好的反映了區域工業用地整體利用情況，通過將該項工作制度化、常態化，可以有效的反映低效工業用地處置效果與整體發展變化趨勢，從而為城鎮低效工業用地長效管理提供支持。

關鍵詞：長效管理;城鎮低效工業用地;評價方法

一、引言

在土地資源緊缺與工業用地粗放利用矛盾突出的今天，如何促進低效工業用地轉型升級與退出管理已經成為當前學界和政府亟需面對的問題。

關于低效工業用地的內涵，相關政策文件或國內學者仍尚未形成較為統一的表述。有學者通過梳理2007～2016年相關文獻，認為雖然學界對城鎮低效工業用地內涵界定有所區別，但其落腳點均是對城鎮工業用地效率的考量，因此將內涵總結為：城鎮范圍內，利用效率低下、落后于區域發展、不符合環保要求、具有再開發利用潛力的工業用地。

出于對其內涵認知程度不同與結合地方實際，各地在理論和實踐應用上并未形成系統和細致的認定體系，如庫爾勒經濟技術開發區只用開發面積與投資額兩個指標進行界定，姜堰市從用地效益、用地狀況、用途合理性三個方面進行界定;而通過對城鎮工業用地進行一次性、定性化的認定，往往無法滿足地方政府對城鎮低效工業用地實施差異化、系統化管理的要求，更無法提供政府對城鎮低效工業用地實行長效管理的必要條件。

因此，有必要在結合城鎮低效工業用地內涵的基礎上，構建城鎮工業用地宗地數據庫，制定精細化、定量化的認定體系，以滿足對城鎮低效工業用地持續監測的要求，從而實現長效管理的目標。

二、基于長效管理機制的城鎮低效工業用地認定思路

（一）基于長效管理機制的城鎮低效工業用地評價指標體系構建

依據上文對城鎮低效工業用地內涵的總結，用于低效認定的維度包括“利用效率低下”、“落后于區域發展”、“不符合環保要求”和“具有再開發潛力”，而其中只有“利用效率”可以用于量化評價，后者則是低效認定的決定性指標，符合其一即可認定為低效，本文不再討論。

圍繞“利用效率”的評價，國內學者常用的評價目標有：土地投入產出、社會服務效益、土地利用結構;還有學者考慮到用地合規性、行業發展前景。國內學者常用的評價指標有：綜合容積率、建筑系數、地均稅收、單位面積就業人數、綠地率、閑置率等;還有學者使用了R&D經費投入強度、總產值增長率、能耗降低率、能源消費量等指標，有些相關研究的指標甚至達到三十個。

為避免評價指標體系過于龐雜，結合城鎮工業用地利用效率這一本質，希望選取的指標可以反映工業用地以下三個方面的利用情況：一是工業用地產出水平明顯當地同行業的平均水平，如企業經營不善、破產倒閉，占地卻不經營的情況;二是工業用地開發程度低，如空閑大片土地未利用、只建設單層廠房，未達到約定建筑系數、容積率的情況;三是社會服務效益低，如單位面積參保人數少。

綜上，參考2015年原國土資源部《關于開展低效工業用地調查清理防治企業浪費土地的函（2015）》、《工業項目建設用地控制指標》等文件，考慮到指標可行性與可獲取性，本文擬從以下三方面選取指標，工業用地產出水平、工業用地開發程度、工業用地社會服務效益。工業用地產出水平以地均營業收入、地均稅收體現，地均營業收入反映了企業本身的經營效益情況，地均稅收反映了企業給社會帶來的效益情況，二者是反映企業產出水平常用的最佳指標;工業用地開發程度以建筑系數、綜合容積率體現，二者是《控制指標》中對工業用地建設情況進行控制的重要指標，反映了工業用地建設的開發廣度與空間強度;工業用地社會服務效益以地均參保人數體現，參考相關文獻，許多研究使用的是“單位面積提供的就業崗位”而不是“地均參保人數”，本文認為，實際調查表明，工業企業內工作人員往往存在較大的流動性，相關部門也沒有進行過該項統計，且統計結果也必然缺乏可信度，而“地均參保人數”是存在于地方人社部門現有的數據，盡管其代表性稍弱于前者，但數據可信度高，易獲取，因此是替代前者的絕佳指標。

（二）評價過程與方法

評價過程包括數據的無量綱化、指標權重與相應目標值的確定、宗地綜合分值計算、區間劃分。

1. 無量綱化

按照常規的標準化方法進行無量綱化，會出現0值，且會導致某些分段過于集中，難以區分部分數據的細微差異，因此本文確定為以目標值以基礎的標準化方法，通過選定目標值，以指標與目標值的比值作為確定得分的依據，從而放大數據之間的差異，為劃分分段提供原始可能性。計算公式如下：

式（1）中，xi指指標值，ni指指標的現狀值，n0指指標的目標值。

2. 指標權重的確定

主觀賦權法中的德爾菲法，通過專家小組意見賦予指標權重，操作較為簡單方便，具有實用性。本次共邀請了十位專家，包括大學教授、自然資源局領導及優秀企業的代表。

3. 目標值的確定

目標值是指工業用地各項指標應達到的理想水平值。確定目標值往往通過借鑒先進經驗、咨詢專家、參考行業相關文件、挖潛最理想值等方式確定。建筑系數、綜合容積率通過參考《工業項目建設用地控制指標》中確定工業項目最低標準為基礎，分別為0.3和0.7;地均營業收入、地均稅收和單位面積參保人數沒有相應標準，因此以評價單元的后80%的均值（降低極優值的影響）作為基礎，綜合專家意見確定目標值。

4. 綜合分值計算和效用區間劃分

通過線性加權方法，得到工業用地宗地綜合評價得分，并使用自然間斷點法劃分效用區間。自然間斷點法劃分區間的原理是通過對分類間隔加以識別，恰當的對相似值進行分組，并可使各區間之間差異最大化。劃分效用區間可以使行業內的比較更有意義，同時為工業用地的精細化管理提供可能。

三、實證研究——以蕪湖市鳩江區為例

（一）研究對象概況

鳩江區位于蕪湖市東北部，作為市委、市政府所在地，是城市的政治中心、文化中心、金融商貿中心。2018年全區生產總值884.49億元，居全市第一，同比增長9.6%。轄區內除現已具規模的汽車及零部件、材料、電子電器、電線電纜等傳統產業外，同時也在大力發展電子信息、高端裝備制造、機器人及智能裝備等戰略性新興產業，是以工業為主導產業的典型區域。另外，經過多年發展，鳩江區也面臨著僵尸企業、低端產業產能過剩、創新產業用地供給缺乏、生態環境破壞等問題，急需實行工業用地減量化，退出低效工業用地。因此，以鳩江區為實證研究的對象，不僅對蕪湖市具有現實指導意義，對于其他發展工業的典型區域也具有借鑒意義。

（二）基礎數據來源及評價方式的說明

本文數據來源于蕪湖市自然資源和規劃局鳩江區2018年度城鎮低效工業用地調查項目中的統計數據，包括全區除蕪湖市經濟技術開發區和江北產業集中區外（二者在鳩江區轄區內，但直屬蕪湖市管理）的所有工業用地地籍圖及宗地內幢面圖;區稅務部門提供的工業企業營業收入、上繳稅費數據;以及由區人社部門提供的工業企業參保人數數據;屬性完整的宗地合計352宗。

通過閱讀文獻發現，大多工業用地評價研究中，研究者往往是選取區域從業較多的三到六個行業進行行業內對比評價，這種評價方式具有研究上的代表性，但用于實際執行，以及應用于全面管理具有較大缺陷：第一，工業行業分類來源于企業參照《國民經濟行業分類標準》（GB/T4754-2011）初次進行基本信息錄入時選擇的行業類別，但基于企業逐利的本質，企業后期經營范圍往往是由利益驅使的，通常會包含其他行業的一些經營項目或者從事部分銷售;第二，行業內的對比評價無法有效的反映行業在區域內的整體情況，因為對每個行業的評價都選用了不同的計算標準，其計算結果甚至可能會出現一個行業的優秀企業是另一個行業的低效企業這種錯誤情況;第三，存在對比了就必須分類的邏輯缺陷，一方面區域部分小產業企業數目不足以分類，另一方面對夕陽產業企業套用分類反而會出錯。綜合考慮，本文將所有行業內的工業企業合并，統一設定權重、目標值，進行綜合評價分析，以避免上述問題的產生。

（三）宗地綜合評價及效用區間劃分

運用線性加權綜合評價法，對無量綱處理后的各指標值與表1中權重進行線性加權，得到352家宗地的綜合評價得分，并采用自然間斷點法劃分效用區間，見表2。

（四）評價結果區間分布圖

總體來看，鳩江區低效利用型企業宗地數量占比為27%，且一般利用型企業中也有部分處于低效邊緣，這說明鳩江區作為傳統工業地區在現有的經濟水平下，依然具有極大的挖掘潛力。

從各類產業在圖1中的分布來看，非金屬礦物制品業（即水泥、石膏、玻璃、陶瓷等傳統建筑材料制造產業）、金屬制品業（即金屬門窗、金屬工具、金屬制日用品等傳統金屬制品產業）與橡膠和塑料制品業（即橡膠制品和塑料制品傳統制造產業）處于利用均分的末端，行業內的大部分企業處于“低效”和“一般”兩種利用類型中。作為傳統材料產業，經營規模小、布局分散、污染大、產能過剩是其面對的主要問題，近年來已逐步落后于區域經濟發展，亟需升級換代，向高端制造業轉變。電氣機械和器材制造業（在鳩江區主要是電線電纜行業）同樣作為傳統材料產業，也面臨著上述問題，但表現卻略優于前三者，原因一是鳩江區電線電纜行業在區域產業政策的導向之下經過了產業整合、技術革新，逐漸瞄準高端市場;二是電線電纜行業主要位于鳩江經濟開發區，發揮了產業集聚效應，用地強度和用地效益都明顯優于開發區外的同行業企業。專用設備制造業（即采礦、冶金、建筑等各生產行業專用設備制造產業）和通用設備制造業（即金屬加工機械、物料搬運設備、傳動部件等通用設備制造產業）在地均營業收入和地均稅收都遠遠高于傳統制造業，是相對集約的產業，但行業內部卻存在較大分異，這意味著這部分低效土地具有較大的的挖掘潛力和前景。汽車制造業（即汽車整車、零部件及配件相關制造產業）是鳩江區支柱產業之一，經過長時間的發展，即使在新興產業崛起的趨勢下仍然在行業間保有優勢。從各類評價指標來看，處于評價分值下游的企業宗地，往往建筑系數達標，容積率卻不滿足標準，這反映了工業用地用地強度低的問題，而且，導致分數差異的主要評價指標是用地效益，因此，增加企業用地強度并不能改變低效的本質，促進低端產業轉型才是低效處置應面對的關鍵問題。

（五）低效宗地的空間分布分析

從空間分布來看，低效宗地大多分布零散，江北片區（即沈巷鎮、二壩鎮、湯溝鎮和白茆鎮）尤為明顯。原因在于，一方面江北片區原屬和縣、無為縣（2019年設立縣級無為市），在2011年之后才逐步劃歸鳩江區管轄，片區原有工業基礎較為薄弱，缺乏統籌安排，企業普遍規模小，創新能力低;另一方面，鳩江經濟開發區具有區位、投資環境和產業政策的多重優勢，吸引了更多優秀企業落戶，客觀上限制了江北片區的工業發展。針對這些零散的低效宗地，要加強對關停并轉、遷移或倒閉企業用地的處置力度，緩解新增建設用地壓力，引導產業向園區、集中區集聚;一些老舊園區存在集中分布的低效宗地，如江北片區的沈巷工業園、清水街道的清水工業園、灣里街道的石城工業園等，這些應是低效處置的重點區域，遵循產業布局適度集中的原則，開發集中連片低效宗地有利于形成具備競爭優勢的產業集群，園區重新規劃可以使企業用地更為集約，為新項目選址落地提供條件。

四、結論與建議

本文通過構建低效工業用地宗地評價指標體系，對低效工業用地宗地進行綜合評價，得到了以下成果：一是反映工業用地利用效率的綜合得分;二是使用自然間斷點法將工業用地利用效用區間劃分為低效利用型、一般利用型、適度利用型和高效利用型。這些成果一方面可以通過聯系工業用地上的企業所屬行業進而反映行業之間與行業內部的差異，有利于地方政府對當地各類產業發展狀況有清晰的認識，從而更為明確低效工業用地改造方向，同時可以避免在當前新增企業落戶難的情況下，將工業用地配置給產能過剩、經濟效益低、科技含量低的行業，從而產生新的低效用地;另一方面劃分的不同效用區間可以為政府“分類別、差別化工業用地退出機制”提供參考和依據。

通過將該項工業用地利用效率評價工作制度化、常態化，建立全市工業企業宗地基礎數據庫，定期開展工業企業發展與土地集約利用的動態監測和預警，從而有效的反映低效用地處置情況和地方工業行業集約利用情況與發展變化趨勢，從而實現城鎮低效工業用地長效管理。同時提出以下建議：第一，低效工業用地宗地評價指標來源涉及國土、稅務、人社等多個部門，而不同部門間的數據交流往往存在較大障礙，因此，構建共享的數據系統是實現低效工業用地宗地評價的一個重點;第二，低效用地的處置本質上是人對地的管理，可以構建鄉鎮工業用地集約利用激勵機制，并通過該評價工作，判斷各鄉鎮工作成果，對效果良好的鄉鎮進行表彰和建設用地指標獎勵等政策傾斜。

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（作者單位：安徽師范大學）