現代環境治理體系視域下監管能力現代化的路徑探析

熊偉　朱程昊　夏磊

摘要：在當今中國生態文明建設的關鍵時期，如何構建現代環境治理體系已成為業界和學界關注的重要議題，而實現監管能力現代化是實現環境治理現代化的關鍵環節。文章在厘清環境監管能力現代化特征內涵的基礎上，分析了龍泉市公益林信息化管理的實踐案例。研究發現，實現監管能力現代化有利于提高環境政策制定的科學性和針對性，也有利于保證環境管理的實時性和準確性。文章認為政府應加快實現現代科技在環境監管中的綜合運用。

關鍵詞：現代環境治理體系;公益林;信息化管理

一、環境監管能力現代化的特征內涵

2020年3月中辦、國辦印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《意見》）強調要構建政府、市場、社會三大治理機制均衡發展的治理體系。《意見》的發布是中國生態文明制度體系建設不斷完善的重要體現，也標志著中國生態環境治理現代化進程已進入了一個新的發展階段。但是真正實現生態環境的治理、保護和修復與經濟社會發展良性互動仍面臨不小挑戰，而構建現代化的環境治理體系，提升環境治理能力是實現生態文明的必由之路，直接關乎美麗中國的戰略目標實現。因此，在當前背景下思考如何構建現代環境治理體系意義重大且緊迫。

目前，學者們已從現代環境治理體系的內在邏輯、開展生態環境分區管治、構建現代環境法治體系、推動公眾參與生態環境治理和實現政府部門協同增效等多個方面對《意見》進行了解讀。本文認為構建現代環境治理體系還需強調現代科技手段的綜合應用，監管能力現代化應與治理體系現代化相伴而行。通過使用衛星遙感、無人機等先進設備結合大數據、云計算、物聯網等新興技術打造生態環境監管云平臺，并探索建立只能監管系統，可以提高環境規制政策的時效性、準確性和針對性。監管能力現代化是現代環境治理體系的重要體現，以監管能力現代化推動環境治理體系現代化亦是提升環境治理效能的關鍵。

二、龍泉市公益林數字化管理的實踐

自2001年中國開始森林分類經營改革以來，按利用功能的不同將森林劃分為公益林和商品林。公益林是以維護、改善生態環境為主，為提供公益性社會產品服務，而商品林旨在發揮森林的經濟效益。由于公益林的公共物品屬性，必須對經營主體的外溢效益進行補償，才能保障公益林的可持續發展。2004年國家正式建立了中央財政森林生態效益補償基金，中央財政預算安排20億元對2680萬公頃公益林進行補償。隨后公益林面積和補償金額逐年增加，目前國家公益林補貼標準為每畝15元，部分省份公益林補償金額已提高至每畝40元，公益林面積已超過林地面積的45%。從當前造林趨勢以及各地方政府的規劃來看，未來各省公益林面積仍有擴大趨勢。公益林建設已然成為生態文明建設的重要抓手。

龍泉市位于浙江省的西南部，福建、江西接壤。市域面積為3045平方公里，其中林地面積2653平方公里，森林覆蓋率達84.3%。龍泉市以山地為主，是浙江省的重點林區，素有“九山半水半分田”和“浙南林海”之稱。截至2019年，龍泉市省級以上公益林面積為1154平方公里，占全市森林面積的43.5%，涵蓋個19鄉鎮（街道）、355個村、3萬余農戶，累積發放公益林補償金達7052萬元。

與其他省份情況類似，在2001年公益林劃界時，由于時間緊、任務重，公益林劃界工作存在諸多問題。比如，山林劃界面積與實際面積不對應、各村公益林面積分配不均、將經濟林錯劃為公益林以及劃界時群眾并不了解公益林的相關政策等情況。隨著時間的推移，公益林生態效益補償資金標準已由最初的每畝5元上升至每畝35元，劃界時潛伏的矛盾問題逐漸顯現。由于劃界面積偏誤導致公益林補償款發放錯誤群眾意見很大;劃界時部分山林沒有界定清楚林權，農戶或村集體對補償款的糾紛時有發生;最初劃界時有部分農戶不知情，誤砍、盜砍公益林的現象偶有發生;也有個別農戶反映在公益林劃界時本人并不知情，現在要求將林地調出公益林的現象。這些問題給林業部門的公益林管理工作帶來了極大的困難，也給農村帶來不穩定因素。

為了破解公益林管理工作的諸多問題，2018年龍泉市林業管理部門開始探索優化公益林管理手段，并制定《龍泉市公益林落界完善工作方案》，明確了在公益林落界和管理過程中要實現信息化。隨后龍泉市開始了以信息化手段推進公益林落界完善工作。在龍泉市公益林信息化管理系統搭建完成后，首先建立了龍泉市公益林監管平臺，實現了基于GIS對公益林數據、林地權屬、林地管護、補償資金等模塊的動態管理;然后建立了公益林數據采集APP軟件，實現了公益林地塊數據選定、數據采集、地塊勾繪、數據檢查等工作在移動設備的運行和完成。系統建設完成后，工作人員可直接在平板電腦上對地圖進行切割勾繪，農戶可在室內在線完成公益林地界指認，界定書簽訂和資金發放均可在系統中完成。值得一提的是，該系統可實現多層次、全方位的公益林狀態與態勢的表達，并對接森林資源動態監測平臺，與采伐、林權、營造林、征占用林地等業務系統自動完成數據交換形成“一套數”、“一張圖”，為國土和林業等政府管理部門提供了極大的方便。目前龍泉市公益林信息化管理系統已完成落界的所有權地塊共計15863宗地，所有權林權信息3.23萬條，公益林面積1154平方公里。

三、構建環境治理體系監管能力現代化的政策建議

龍泉市公益林信息化管理系統的建立，實現了農戶在公益林劃界過程中的知情權、參與權和監督權，保證了公益林補償款發放的準確性，也實現了對公益林管理的精準性、實時性和科學性。基于龍泉市公益林信息化的實踐經驗，本文對構建環境治理體系監管能力現代化從以下三個方面提出政策建議。

第一，基于信息化技術提高環境監管能力和監管效率。有效的環境監測是實現良好環境監管的基本條件。隨著近年來中國科技水平的快速進步，大數據、云計算、物聯網、“互聯網+”等新技術也逐漸應用于環境監測領域。但是從全國范圍來看，環境監測中對新技術的使用仍然較為匱乏。主要原因是環境監管工作人員使用先進科技手段的能力有限，而且部分基層工作人員觀念較為陳舊，缺乏人才隊伍的配備和資金支持，這也導致了新技術的推廣存在“上熱中溫下冷”的問題。因此，政府一方面應加大對管理工作人員的技術培訓，并給予基層單位使用現代科技設備的資金支持，提高其對現代化科技手段的使用能力和監測能力。另一方面政府還應加大推動衛星遙感、無人機遙感、用能監控、實時采集和無人監測設等現代科技手段的應用，繼續推行非現場監管方式，進一步提高監管能力和監管效率。最后，政府也應構建迅捷有效的信息公開查詢系統和舉報投訴平臺，并推進其在移動互聯端的使用，為公眾實時有效參與環境監管提供便利條件，有助于發現及時反饋環境問題也有助于提高公眾滿意度。

第二，統籌各部門信息資源形成監管治理合力。形成環境監管治理合力是構建現代環境治理體系創新舉措。政府應統籌各部門信息資源，加快構建陸海統籌、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡。對于污染源監測信息和環境信訪舉報信息，可整合多部門的環境監測數據，打通一、二、三產業點源、面源污染信息交換壁壘，通過數據共享形成生態環境數據一本臺賬、一個窗口和一本圖，確保監測數據“真”、“準”、“全”。然而，從目前情況來看，各部門間對數據協同應用的關注仍然不足，信息資源開發利用水平也有待提高。接下來應推動多部門間信息整合共享，以大數據的思維完善和推動上下級部門和同級部門間的協同。

第三，使用現代化科學分析手段為環境政策的制定與實施提供科學支撐。科學地制定環境政策是構建現代環境治理體系的重要保障。環境政策的科學制定需要考慮各種政策措施合理性，為保證環境政策的合理性必然要依托現實數據對政策實施的可能結果進行科學研判。然而，現實世界中往往存在多種政策對社會環境系統產生影響，各種政策之間也存在交叉影響，進而可能產生超出政策預期的正向溢出效應或負向抑制作用。目前，隨著社會科學研究的不斷進步，基于大數據進行的模擬分析、仿真分析能較好的評估環境政策可能出現的政策效果。因此，政府可在加強對大數據收集整合的基礎上，與高校、科研院所等研究性機構展開合作，提高對數據的分析能力，激活數據資源價值，以期保證環境政策的科學性進而產生正向的溢出效應。

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（作者單位：熊偉、夏磊，浙江省龍泉市林業局;朱程昊，浙江省森林資源監測中心）