公共治理背景下高校科研經費監管困境及突破策略

林彤彤

（中山大學新華學院經濟與貿易學院，廣東 廣州 510520）

1 研究背景

高校科研工作的發展是國家實施創新驅動發展戰略的重要推動力。 2016 年，國務院印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發 〔2016〕50 號）， 強調對科研經費監管的必要性。2019 年，李克強總理在《政府工作報告》中提出 “進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用‘包干制’改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”[1]，對目前我國的科研經費監管體制提出了更高要求。 看似進一步放寬的監管環境，是否能夠真正提高科學研究人員的自主性，激發其研究活力，還是增加科研經費違規使用的風險，依賴于我國科研經費監管體系的進一步完善。

2 公共治理理論與高校科研經費監管的契合之處

高校科研經費列入公共資源監管，其目標是要實現政府財政支出的高效配置[2]。 公共治理理論通過不同主體間的相互協作、相互制約關系，提出主體多元、層級眾多、中心廣泛、公眾參與的治理模式，使公共資源實現最優配置，實現公共利益最大化的目標。 在公共治理的背景下， 高校科研經費作為重要的公共資源，同樣需要政府、高校及社會其他組織機構發揮各自的監管作用，為其科學的使用提供保障。 因此，高校科研經費的監管需突破傳統管理主體及單一手段的局面，參考公共治理理論的歷史經驗，發揮主體多元化，治理機制復合化及治理手段多元化的特性，使政府在公共性與市場性之間尋找平衡，探尋突破政策困境的具體路徑，而高校在科研經費資源使用中達到效益最大化，社會公眾積極參與，讓科研成果落地經濟建設。 逐步形成政府主管，教育行政部門、學校、社會共同參與的科研經費監管機制。

3 高校科研經費監管現狀及困境

（1）科研經費預算監管困境。 經費預算為科研經費的使用設立了標準，具有一定的約束功能。 隨著科研經費“包干制”的進一步深入發展，科研經費使用在一定程度上被放寬。 對于科研經費預算的編制要求也有所降低，進一步擴大了科研人員對經費管理和使用的自主權。 “包干制”為科研人員擺脫煩瑣復雜的科研經費管理約束、緩解科研經費矛盾、激發科研人員研究創新活力等方面發揮的作用是巨大的。 但當科研經費不再受到預算的約束，研究人員在放寬的范圍內自由安排科研經費并執行其管理和使用權時，能否科學客觀地使用經費， 而避免寬松環境帶來的科研腐敗。對于相關管理部門來說，是值得進一步考慮的問題。

（2）科研經費報銷監管困境。 通過實地走訪調查發現，高校科研管理部門、財務部門和審計部門普遍感覺科研經費“監管難”。 依據撥款主體的不同，科研經費主要分為橫向科研經費和縱向科研經費。 橫向科研經費一般指企事業單位撥款，縱向科研經費一般指政府性資金撥款。 科研經費的來源不一，監管面臨多重挑戰。 在科研經費使用過程中，各高校根據主體分類、本校實際情況制定科研經費監管制度，常造成管理辦法眾多且執行過程中有歧義及沖突的局面。 同時，在科研經費報銷過程中，涉及具體調研、設備采購等明細， 財務處理人員未必具備同等專業的判斷力，辨別支出是否與科研項目相關。 長期以來，財務處理人員“只算難審”的現象時常出現，真正用于研發的費用占較低比例。 當經費的報銷得不到科學的審查時，監管效果也大打折扣，盡管有煩瑣的報賬程序，也無法真正促進科研經費的有效監管。

（3）科研經費績效監管困境。

績效評價是對科研經費使用情況的科學評估，通過綜合評價，能夠及時發現經費在管理和使用中的違規違紀行為， 保證科研經費使用的科學性和效益性。同樣的，通過實地走訪各高校調查發現，大部分高校面臨績效監管的困境。 一方面，在實際的科研活動中，由于學科專業不同，其績效評價也應有所不同。 以技術發明專利為例，在自然科學學科中，該項指標是能夠體現研究成果轉化的重要體現， 而在自然科學中，這方面的成果產出會相對減少。 若以相同的績效考核指標來對不同學科進行評估，顯然是不合適的。 另一方面，高校在建設過程中形成的各自辦學優勢及學科優勢給科學研究活動帶來創新性和多元性，單一的績效評估標準易忽略到這一點。

4 公共治理背景下高校科研經費監管突破策略

高校科研經費產生的量與學術成果產生的質，代表著高校的科研實力與水平，彰顯著學校的聲譽與地位。 龐大的科研資金投入是否真正轉化為了生產力，是社會關注的焦點。 本文結合高校經費監管中三階段中的困境，結合公共治理理論，從“監管主體” “監管機制” “監管手段”三方面提出突破策略。

4.1 監管主體多元化

治理主體多元化是公共治理的核心特征，可以為高校科研經費監管提高新的思路。（1）政府。高校科研經費屬于公共資源，其目標是要實現政府財政支出的高效配置，政府在監管高校科研經費時應以社會價值為導向，加強科研經費制度建設，進一步完善法律法規體系建設，為監管提供有力的政策依據。 （2）高校。高校作為科研經費使用的主體， 要加強內部監管，探究在科研管理中的“管什么”和“怎么管”這一問題，使經費監管不再流于表面，實現有效監管。 （3）社會公眾。 除了政府、高校及社會其他機構等主體，政府可引入社會公眾參與監督，包括會計師事務所、財務公司等社會第三方機構， 對高校科研經費信息進行監督。廣泛吸收社會公眾意見與建議，對高校科研經費進行全面的監督，發現腐敗問題可及時反饋，形成協調統一的公共治理網格體系。

4.2 監管機制復合化

科研經費的管理要尊重科研規律，以創新驅動發展為導向，以服務科研為目的，采用不同的監管機制。（1）責任追究制。 高校科研經費使用應遵循科研經費“包干制”的原則，將科研經費使用的自主權賦予項目負責團隊，對經費使用進行彈性管理，尊重科研工作的特點和需求，為科研人員松綁，充分釋放科研創新活力。 另一方面，設立責任追究制，對科研項目負責人及團隊實行責任追究制，花錢必問效、無效必問責，強化科研人員合規使用經費的意識，進一步完善落實責任制。（2）信息公開制。將科研經費信息及上級撥款情況及時進行公示，并積極推動績效公開，提高信息的透明度。 （3）協同監督制。 形成條塊清晰、上下協同的聯動機制，強化科研信息共享平臺的建設與更新。

4.3 監管手段多樣化

（1）預算監管。 對科研項目的立項進行嚴格的篩選，宏觀上，應要求科研項目具備可行性的研究動機及研究計劃；微觀上，應要求科研項目立項申報時需確立具體的績效目標，而對于含糊及模棱兩可的績效目標，要求項目申請團隊需進一步進行明確。 （2）賬務監管。 在實際經費支出報銷中，對于賬務的合理性及合規性的審查十分重要。 高校科研管理部門、二級學院及二級部門應在報銷單據審批流程中把好專業關，可以一定程度上避免經費違規報銷的風險。 保持各行政部門的溝通暢通，提高信息對稱度。 （3）績效監管。依據學科間的不同特性，政府部門可設立分類管理的績效考核標準，設立針對性的績效評估體系，從自然科學與人文社會科學兩類學科角度構建科研投入績效評價體系。 高校在進一步擬定相關細則的過程中，可成立校內相關專業群的專家學者對經費績效細則進行評定，不斷完善細則規定，結合本校的特色辦學優勢，有方向地提出科研建設績效目標。

5 結語

在公共治理的背景下，政府、高校及社會公眾應協同合作，從治理主體、機制、手段各個層面對公共資源進行共同監管和治理。 克服當前科研經費監管體系中所存在的問題。 通過搭建科研經費協同監管體系，實現多方共同監管，科學地推動高校科研經費監管體系的完善，使得政府科研經費落到實處，用到實處，體現社會公眾的意愿和要求。