論信息流下的資產管理與預算管理結合

李朝芳

【摘要】行政事業單位預算資金安排決定了資產配置及使用是否合理， 資產存量影響并決定著預算資金安排， 資產管理與預算管理有機結合是提高預算資金使用效益和資產使用效率的有效途徑。 多年來， 我國行政事業單位資產管理與預算管理“兩張皮”運行的根源在于資產占用使用與管理部門的信息不對稱、資產管理機構與預算管理機構的信息不對稱。 基于此， 以政府會計權責發生制改革為契機， 探析基于信息流的行政事業單位資產管理與預算管理結合機理， 構建“信息一體化平臺—資產預算管理—資產實物管理—信息一體化平臺”的資產管理與預算管理動態循環結合機制， 明確資產管理與預算管理各環節結合的一般途徑。

【關鍵詞】信息流;行政事業單位;資產管理;預算管理;政府會計改革

【中圖分類號】 F276.1? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）03-0077-8

一、引言

根據政府主體提供職能活動的性質和目標不同， 可將國有資產劃分為經營性國有資產、非經營性（行政事業單位）國有資產和資源性國有資產[1] ， 其中行政事業單位國有資產主要提供公務服務和物品， 部分學者因之將其視為公務性國有資產。 我國行政事業單位國有資產多形成于財政預算資金， 歷年財政預算累積的資產存量隨經濟發展大幅增加。 據統計， 行政事業單位資產總額和凈資產總額分別自2006年年底的8.01萬億元和5.31萬億元增至2018年年底的33.5萬億元和23.6萬億元， 且資產結構及存在形式日趨復雜。 行政事業單位資產管理處在預算的導向和約束之下， 資產管理質量與政府機構改革、財政改革、預算管理改革等密切相關。

隨著我國政府職能的轉變， 部門預算、國庫集中支付和政府采購等財政改革大大提高了預算資金的使用效率， 但行政事業單位資產配置不科學、管理不良等問題仍亟需解決。 行政事業單位資產與預算資金是同一事物的兩個方面， 資產管理體現了資產實物形態管理， 預算管理體現了資產價值形態管理。 預算管理模式影響資產使用者和管理者的行為選擇， 預算資金安排決定了資產配置及使用效率是否合理; 資產存量及日常運營狀況影響并決定著預算收支安排。 在資產管理與預算管理相結合的基礎上合理安排資產支出， 是提高資產配置效率、降低運行成本、建設節約型政府的有效途徑。 本文解讀了我國行政事業單位資產管理與預算管理“兩張皮”運行的根源——信息不對稱， 以政府會計權責發生制改革為契機， 探析基于信息流的資產管理與預算管理結合機理， 明晰了資產管理與預算管理有機結合的循環運行機制。

二、我國關于行政事業單位資產管理與預算管理結合的探索

2006年， 財政部以第35、36號令的形式頒布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》《事業單位國有資產管理暫行辦法》， 提出資產管理與預算管理結合、實物管理與價值管理結合的國有資產管理原則。 此后， 關于資產管理與預算管理結合問題的理論和實踐探索從未間斷。

關于資產管理與預算管理結合問題的理論建議主要集中在三個方面：第一， 完善支出定額標準和資產配置標準， 在部門預算編制中加載資產配置標準信息， 逐步建立起行政事業單位資產配置管理體系和資產預算約束機制， 為資產管理與預算管理結合提供制度基礎和依據; 第二， 加強預算機構與資產管理機構的協調和溝通， 在預算機構負責確定本部門單位的預算支出指標和預算編制、資產管理機構負責資產管理的制度安排下， 倡議各部門單位呈報的投資性支出指標先經過資產管理部門審核， 然后預算機構根據審核過的支出指標確定最終投資性支出指標進而編制預算; 第三， 加強國有資產信息管理系統建設， 實現一級政府內部資產管理機構與部門單位之間、部門與部門之間、單位與單位之間的信息共享。

實踐中， 中央本級和各級地方財政部門關于資產管理與預算管理結合的探索主要集中在制定和完善支出定額標準、資產配置標準等方面。 預算基本支出和項目支出均會形成資產， 合理的支出定額標準、資產實物經費定額， 可為預算資產支出提供依據和參考， 在科學配置資產的同時推動財政管理科學化、精細化， 是資產管理與預算管理有機結合的基礎。

2004年我國中央本級開始探索基本支出定額標準， 在推進基本支出定員定額管理的同時， 財政部選擇審計署等五部門對行政機關用房和機動車輛進行實物費用定額試點。 2010年按照人員定額與實物定額相結合的方式核定公用經費規模。 2012年將實物費用定額擴大到所有中央部門本級， 建立了人員定額和實物定額相結合的基本支出標準體系。 2014年開始實施的《中央和國家機關會議費管理辦法》（2016年修訂）規定會議費開支實行“綜合定額控制”， 明確了會議費開支范圍、每人每天標準等定額標準。 中央本級項目支出定額標準體系建設于2009年啟動， 《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》和《中央本級項目支出定額標準體系建設實施方案》提出， 到2020年基本建立起“與公共財政相適應的中央本級項目定額標準體系”。 2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中提出， 加快項目支出標準體系建設， 充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基本支撐作用。 2015年財政部《關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》、2016年《關于進一步做實中央部門預算項目庫的意見》、2017年《關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》等一系列文件大力推進項目支出改革， 對加強業務與預算管理整合、完善項目支出預算管理等提出了具體要求。

中央本級對新增資產配置預算及資產配置標準的相關制度規定， 在強化行政事業單位資產配置管理約束的同時， 不斷完善資產管理與預算管理相結合的激勵和約束機制。 2008年《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》要求中央級事業單位擬新購置資產品目、數量和所需經費的資產購置計劃， 應由資產管理部門會同財務部門根據資產存量、使用及績效情況一并提出; 2010年財政部要求將車輛和單位價格超過200萬元的大型設備支出納入新增資產配置預算編報范圍， 列入《中央行政事業單位新增資產配置預算表》; 2017年起購置超過50萬元的通用設備和超過100萬元的特殊設備需統一納入部門預算中的新增資產配置預算; 2016年《中央行政單位通用辦公設備家具配置標準》按照職位對中央行政單位配置的辦公家具數量、價格上限和最低使用年限等作出規定; 2017年《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》明確辦公用房、公務用車的配置、使用和處置實行全流程管理; 2018年《中央行政事業單位國有資產配置管理辦法》明確了資產配置標準、方式、預算等管理制度標準。

在頂層設計和推動下， 全國各地各級財政部門均根據本地具體情況， 以中央本級相關制度規定為指導， 探索資產管理與預算管理結合的有效途徑。 例如：廣東省財政廳于2006年開展增量資產預算工作， 2007年增設增量預算表和資產存量表， 編審資產配置預算， 2013年在省直機構實施購置資產標準限額制; 福建省自2010年以來逐步出臺通用辦公設備家具購置費預算標準、省級行政事業單位資產購置預算管理業務流程等制度性文件， 將資產購置預算納入部門預算編審， 推進資產購置預算管理與采購管理的結合。

三、信息不對稱：制約資產管理與預算管理有效結合的根本因素

行政事業單位資產管理和預算管理結合的實踐探索在一定程度上提高了國有資產管理效率。 然而多年來隨著我國預算管理體制的不斷改革， 國有資產管理“就資產論資產”問題一直無法利用預算約束和監督體制得到有效解決， “重增量、輕存量， 重資金、輕實物， 重購置、輕管理”的國有資產管理模式未能得到實質性改變。 在現行資產和預算管理體制下， 以財政收支分配為核心的傳統財政管理忽視了財政支出形成的資產可在多個財政年度中使用、財政資本性支出需考慮資產存量的客觀事實; 預算管理目標在于控制預算收支活動的合規性; 雖然2014年財政部單獨成立資產管理司， 財政廳下設資產管理處， 大部分行政事業單位單設資產管理機構， 但是機關事務部門、后勤、基建等部門均不同程度參與國有資產管理， 導致國有資產多頭管理; 2015年《預算法》中復式預算體系分類標準并不明確， 預算科目設置和指標統計口徑存在交叉， 一般公共預算中消費性支出與資本性支出難以分門別類地管理。 管理體制缺失導致資產管理制度與預算會計制度相對滯后， 資產從入口到出口的整體流程難以實施動態監控。 如圖1所示， 資產管理與預算管理結合的過程中存在信息不對稱， 人為割裂了資產實物管理與價值管理， 制約了資產整合與共享共用， 這是資產管理部門與預算管理部門難以協調的根源所在， 致使預算安排難以控制和約束資產配置和使用。

（一）國有資產多重委托代理鏈條下的信息不對稱

在我國國有資產管理體制下， 行政事業單位的資產由國家財政投資形成， 為履行公共服務職能和正常運營提供物質基礎， 所有權歸國家， 各級政府行使監管權， 行政事業單位具有占用使用權和管理權。 行政事業單位國有資產所有權與占用使用權、管理權的分離導致資產管理中存在如圖1所示的“政府—主管部門—單位”多重委托代理關系鏈條：政府資產管理部門主要承擔資產管理政策制定、行政審批、信息化建設等綜合管理職能， 一般由各級政府財政部門負責; 主管部門資產管理機構主要承擔本級及下屬單位資產管理監督檢查和初審等監督管理職能; 行政事業單位承擔本單位資產配置、使用、處置等全過程的具體管理職能， 并接受主管部門和政府相關部門監管。

委托人與代理人之間的信息不對稱以及由此產生的“機會主義行為”不可避免地會導致國有資產管理的道德風險和逆向選擇：第一， 由于委托人無法觀察到具體資產的使用情況、日常維護等行為， 占有完全信息的資產占用和使用者本著“經濟人效用最大化”原則， 具有隱藏行動和信息的道德風險動機， 主管部門往往由于信息不對稱難以判斷下屬單位資產采購、使用和處置的合理性， 資產決策過程和執行結果的信息不透明導致行政事業單位國有資產監督弱化; 第二， 信息不對稱的存在造成行政事業單位增量資產配置和存量資產調劑由于資產占用和使用者的逆向選擇而無法優化。

Jensen和Meckling[2] 、Fama和Jensen[3] 提出， 審計、控制系統、預算限制以及激勵性補償制度等方法會改變委托人（代理人）所用的支配非金錢收益的機會， 決策科層因組織會計與預算制度等博弈規則而加強， 監督和限制代理人的決策行為。 預算和會計制度成為解決委托代理關系下信息不對稱及降低相關代理成本的有效方法。

在我國現行預算管理體系下， 行政事業單位預算實行“兩上兩下”編報程序， 預算機構負責確定和審核財政投資性支出， 行使資產增量規模和結構配置權， 預算編制偏重控制支出的增長速度和數量， 按照資產支出要求編制項目預算; 預算執行強調按預算規定項目和數額執行支出， 以控制超支為管理重點; 資產管理機構實施資產產權管理和存量管理， 資產管理以控制支出為基本前提。 預算會計以預算管理為中心， 通過設立預算科目體系， 運用會計程序和方法對中央與地方各級政府以及政府單位預算及預算收支執行情況進行確認、計量和記錄[4，5] 。 與預算管理體系相適應， 2015年政府會計制度改革前我國預算會計體系采用收付實現制基礎， 無法反映資產折舊、耗費等價值減損情況， 不僅難以為資產管理提供及時、準確的存量資產賬面價值等信息， 而且編制預算時無法運用會計信息衡量資產存量對增量支出的影響。 以支出控制為核心的預算管理及相應預算會計模式很難實施資產全面管理， 解決資產管理中由于委托代理而產生的信息不對稱。

（二）不同信息系統支持下資產管理與預算管理的信息不對稱

為加強國有資產管理， 財政部于2007年組織開發全國行政事業單位國有資產管理信息系統， 2010年全國各省級中央單位國有資產管理信息系統開始運行。 如圖1所示， 國有資產管理信息系統的運行為資產管理機構提供了信息來源， 預算會計信息系統為預算管理機構提供信息， 政府部門單位通過資產管理機構獲取資產存量及分布信息， 通過預算管理機構獲取預算收支信息。

多年來， 各地探索的加強資產管理與預算管理結合的措施之一是提高資產管理機構與預算管理機構之間的協調性。 然而資產管理權與預算管理權的分離， 以及信息來源和種類的不一致， 致使預算管理機構會同資產管理機構作出資產購置等管理決策的制度安排跡近無效：一方面， 預算管理機構主導項目支出預算編制和執行， 需要資產數據資料審核確定資產購置支出， 職能部門預算會計價值管理與業務部門資產實物管理信息的不對稱， 使得預算管理機構無法充分掌握資產配置、占有和使用等情況， 資產預算管理缺乏信息依據; 另一方面， 理性經濟人的博弈使得資產管理機構忽視對增量資產支出的審核， 并將平衡支出的壓力轉移給安排支出的預算管理機構， 而資產的多頭管理客觀上加重了這一問題。

以資產配置預算為例， 資產購置預算多由資產使用部門提出， 財務部門安排， 資產管理部門僅在資產購置后辦理登記手續， 新增資產配置計劃與新增資產配置預算沒有同步進行， 無論是資產配置預算還是資產預算審核， 均因職能部門責任不明確而無法深度融合， 影響了資金預算與資產預算的有效結合：在預算編制階段， 資產配置計劃上報后， 在編制資產配置預算時往往不再考慮資產配置計劃; 在預算審核階段， 資產管理機構未能實質性參與資產配置審核， 資產配置預算審核程序和技術銜接“兩張皮”， 預算執行階段涉及的資產購置待細化項目、追加預算等也未能納入預算審核范圍。

四、政府會計制度改革——資產管理與預算管理有機結合的契機

會計管理職能既能規范行政事業單位預算收支行為、夯實預算管理基礎， 又能全面反映增量和存量資產狀況、夯實資產管理基礎。 改革開放以來， 我國政府會計制度隨政府收支科目、《預算法》等財稅管理制度改革進行了多次修訂和改進， 1998年初步建立了依據政府預算收支科目設置的預算會計制度， 2015年開始逐步建立和完善了如圖2所示的包括預算會計和財務會計的政府會計標準體系， 為資產管理和預算管理的結合統一了信息基礎， 解決了資產管理與預算管理之間的信息不對稱問題。

（一）政府收支科目改革下收付實現制預算會計制度的發展和完善

政府收支分類科目是為全面、客觀、準確地反映政府活動而對政府收支項目進行類別和層次劃分形成的， 是編制政府預決算、組織預算執行以及進行會計明細核算的重要依據[6] 。 政府收支分類科目是預算會計科目設置的依據， 政府收支分類科目改革必然引起預算會計變革， 表1列示了歷次政府收支科目改革及相應預算會計制度改革。

政府支出分類包括功能分類和經濟分類， 如表1所示。 1998年我國收付實現制預算會計制度隨著政府預算收支分類的實施初步形成， 此時政府預算收支分類中一般預算支出“類”級科目主要按經費性質分類， 如行政費、事業費等， 支出“目”級科目雖屬經濟分類范疇， 但涵蓋范圍較窄， 不夠明細規范， 大多數資本性項目支出沒有經濟分類科目反映， 不利于預算編制和資產項目財務會計核算。

1999年《財政部關于印發政府收支分類改革方案的通知》啟動我國政府收支分類改革， 2007年編制部門預算時開始使用新收支分類， 支出功能分類與支出經濟分類從不同側面反映政府活動， 支出經濟分類的類、款兩級明細反映了支出用途， 其中“資本性支出”科目的提出隱含了資產管理與預算管理結合的內在聯系， 為資產管理與預算管理結合創造了有利條件。 與此次改革相呼應， 2012～2013年間《事業單位會計準則》《行政單位會計準則》《事業單位會計制度》《行政單位會計制度》等財會制度陸續修訂， 基本統一了行政事業單位會計科目和報表體系， 雖然核算內容仍側重于預算收支和結余， 但適度引入權責發生制， 對資產信息有了一定程度的反映。

2015年《預算法》實施后， 為從支出經濟屬性維度清晰、完整、細化反映政府支出預算， 2018年實施《支出經濟分類科目改革試行方案》， 增設政府預算支出經濟分類， 完善部門預算支出經濟分類。 與此同時， 2015年全面推動權責發生制政府會計改革， 逐步確立了如圖2所示包括預算會計和財務會計的政府會計體系。

政府收支分類改革之前， 政府決算與預算口徑不一致， 行政事業單位會計核算科目設置與預算收支科目不完全一致， 日常會計核算不能及時反映預算執行情況， 年終經調整仍可能存在預決算不符的情況。 完善政府收支分類體系后， 按經濟分類編制政府和部門預決算， 不僅統一了預決算編制口徑， 而且預算會計科目與政府收支科目分類一致化：政府決算編制使用政府預算經濟分類， 以財政總預算會計數據為基礎生成; 部門決算編制使用部門決算經濟分類， 以部門（單位）會計數據為基礎生成。

（二）權責發生制政府會計制度改革

隨政府收支分類改革不斷完善的以收付實現制為基礎、以預算收支鑒證為目標的預算會計體系， 主要關注預算收支和結余的預算執行過程， 注重預算資金管理。 資產折舊、損耗、更換和維修影響資產存量及價值估算， 在決定部門單位服務潛力的同時， 影響后續年度相關預算支出的核定。 然而依據預算會計制度， 行政事業單位購置資產時通常直接列入支出且不提取折舊和攤銷， 資產賬面價值與實際價值背離， 在虛增資產價值的同時造成單位業務活動成本費用核算不完整， 不僅不能提供足夠信息進行資產管理， 而且不利于評價單位績效及建立有效的資產使用激勵約束機制。 2012 ～ 2013年預算會計改革在不改變收付實現制的基礎上適度引入權責發生制， 但實踐中除醫院等事業單位外， 折舊會計沒有被廣泛使用， 資產價值攤銷問題依舊沒有解決。

公共財政下國有資產管理問題包含財政預算支出規范使用、資產運行目標確定與考核等問題。 有效的財務會計制度可以通過預算約束提高資產配置和使用效率， 資產管理、預算管理和財務管理的有機結合是實現行政事業單位資產管理的必然途徑。 與收付實現制會計相比， 權責發生制會計能夠全面記錄成本支出、資產折舊耗費等信息， 行政事業單位收付實現制會計若不向權責發生制轉型， 部門預算與公共資產占用的有效結合就缺乏微觀基礎[7] 。 政府會計職能和作用的充分發揮， 不僅需要反映預算收支執行情況及合規性的收付實現制會計信息， 還需要反映政府資產、負債等財務狀況和運營績效的權責發生制信息[8] ， 避免資產購置或建造完成脫離財政管理和監督。 基于詳盡會計科目設置的權責發生制會計能夠全面反映財政預算收支狀況， 為后續預算績效評價提供依據[9，10] 。

2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》正式啟動了我國政府會計制度從收付實現制向權責發生制轉型， 會計目標也隨之向受托責任履職績效轉型; 2015年開始逐步建立并形成預算會計和財務會計適度分離又互相銜接的雙系統政府會計標準體系。 “雙基礎、雙報告”的政府會計制度改革， 使得預算管理、資產管理和績效管理有機銜接成為可能：通過收付實現制預算會計核算形成決算報告， 通過權責發生制財務會計核算生成財務報告， 全面、清晰反映政府預算執行信息和財務信息。

五、基于信息流的資產管理與預算管理動態結合機理探析

國家在管理社會經濟事務過程中形成的國有資產具有公共品特征， 如監督不力則易產生“公地悲劇”。 為保障國有資產提供公共服務最大化， 有效運用政府預算資金， 應充分發揮預算對資產配置與運營的責任約束和管理， 資產管理結合預算而定， 預算落到資產管理實處。 公共資產管理理論認為， 應將資產生命周期理論運用于資產管理， 以循環機制和資金價值為基本原則， 合理安排預算。 即將資產采購、占用使用、處置全過程納入預算規劃與決策、編制、執行、控制和監督、績效考評等環節， 實現資產管理與預算管理掛鉤的動態循環。

（一）總體思路：暢通的信息流是資產管理與預算管理結合的根本支撐

資產管理與預算管理有效結合的根本途徑在于解決國有資產委托代理關系下的信息不對稱及資產管理與預算管理之間的信息不對稱， 2015年開始的政府會計改革給予了實現資產管理與預算管理動態結合的契機。 基于權責發生制的政府財務會計實現了對資產購置、使用、處置及收益的全過程價值反映， 可將資產管理與財務會計信息、預決算信息， 甚至采購系統連接起來。 利用財務會計信息和資產管理信息系統之間的勾稽關系， 預算管理部門可通過與其他業務部門之間的信息溝通， 定期核對政府會計信息與資產管理信息數據， 如財會部門與資產管理部門定期對賬以確保資產賬實相符， 與各資產占用使用部門定期核對預算執行情況等， 實現重要經濟活動信息共享， 避免資產實物和價值管理“兩張皮”。

圖3揭示了基于信息流的資產管理與預算管理結合機理， 其中融合政府會計信息系統、資產管理信息系統等的信息一體化平臺（如我國各地正在推進的財政核心業務一體化平臺）可以實現資產管理與預算管理信息的共建共享共用。 以信息一體化平臺為基礎和核心， 可以構建資產管理和預算管理動態結合機制：各級資產管理機構與預算管理機構的決策信息均來源于信息一體化平臺， 減少了各級資產管理（機構）和預算管理（機構）之間的信息不對稱， 使得預算編制可以根據資產存量和經濟項目需求而定， 結合具體資產配置標準， 以存量制約增量、以增量激活存量， 并將資產預算執行情況納入預算和資產管理流程， 建立嚴格按預算進行資產采購、管理和處置的規范化制度， 提高資產管理效率。

（二）預算單位資產管理與預算管理動態結合機理應用：循環機制

我國現行預算管理體制與資產管理體制均采用分級管理模式， 圖4從微觀預算單位層面揭示了基于信息流的資產管理與預算管理結合的循環運行機理：“信息一體化平臺—資產預算管理—資產實物管理—信息一體化平臺”的閉環運行機制。 以信息一體化平臺提供的資產管理各環節價值信息流為依據， 根據存量信息決定預算年度增量資產預算， 合理配置資產; 繼而利用權責發生制資產會計全方位核算價值管理信息， 將資產預算納入預算管理過程， 建立資產實物管理與預算管理相互促進、相互制約的協同機制， 實現以存量制約增量、以增量調整存量的動態管理目的。 資產管理信息與預算管理信息匯總反映在信息一體化平臺上， 繼續為下一期循環管理提供數據信息。 基于信息流的資產管理與預算管理結合循環機制， 能夠實現預算年度資產管理與預算管理協同的動態管理和約束目標：一方面， 將存量資產相關的維護費用支出等使用信息、處置信息列入年度一般預算; 另一方面， 實現對閑置和使用頻次低資產的調撥調劑等處置， 完善資產購置、使用和處置全過程管理。

1. 資產預算：資產管理與預算管理結合的橋梁。 行政事業單位資產購建、運營、維護以及更新處置等相關經費在財政總經費中占比較高， 資產預算是經費預算編制中的一項重要內容。 經費預算不僅預算單位經費分配活動， 而且經費預算分配應和實物資產管理協調一致， 資產管理的實質是預算單位經費的存量管理， 是經費預算管理的延伸。 資產預算包括資產配置預算、資產維修預算等， 是連接資產管理和預算管理的橋梁， 預算單位存量資產的使用、處置等信息均會影響到資產配置預算和維修預算等的編制和執行， 建立在科學資產配置標準上的資產預算及其與一般公共預算管理的深度結合， 能夠充分發揮預算管理制度對資產管理的促進作用， 實現預算管理引領資產管理、資產管理促進預算管理的目標。 資產預算管理應按單位資產配置要求， 實行“先申報配置計劃， 再編制配置預算”的管理流程， 匯總形成資產配置計劃表上報上級預算機構審批通過后， 通過與資產購置等實物管理的對接和協同， 有效監控資產的投入形成、調劑使用、審核報銷、計價核算、處置報廢等過程， 提高資產使用效率和預算資金使用效益。

2. 資產管理與預算管理各環節的結合路徑。 行政事業單位資產管理與預算管理的結合， 體現為資產購置、使用、處置以及收益等環節與預算規劃與決策、預算編制與審批、預算執行、調整與決算、預算控制與監督、預算績效考評等環節的有機結合。 圖5描述了資產管理與預算管理各環節結合的一般路徑。

（1）資產購置、使用、處置管理與預算編制的結合。 在預算編審環節， 資產占用和使用部門根據預期提供服務需求提出資產配置申請和資產購置計劃， 資產管理部門會同預算管理部門審查現有存量資產， 在通過信息一體化平臺利用資產共享共用機制實現資產整合與優化配置的基礎上， 決定各業務部門之間調劑使用資產或將新增資產納入預算， 實現資產購置、使用與處置管理與預算編制的有機結合。 資產配置預算編制是資產管理的入口， 也是年度預算編制的核心， 在資產配置標準約束下， 應將“二上二下”預算程序融入資產預算思路， 利用資產動態管理數據開展資產配置預算編制工作， 把住資產入口關， 實現資產配置與存量資產的互聯互通， 從源頭上解決重復、超標準購置等資產管理問題。

為此， 首先要明確資產配置標準， 依據單位履行職能需占用資產的合理額度綜合制定; 其次， 明確存量資產使用情況， 資產配置標準及存量會影響后續預算年度相關日常維修及配套水電支出等日常運行成本預算支出， 中期預算規劃需要考慮現有資產配置及實物狀態， 為后續預算年度新增資本性支出及一般經常性支出提供編制依據; 再次， 建立閑置資產置換和調劑制度， 探索公務倉等資產共享共用制度， 規范出租出借流程， 實現資產統一存放、調配和回收， 避免資產重復購置和閑置; 最后， 嚴格遵循資產處置流程， 完善資產處置進場交易和環保回收制度， 及時核算調整資產存量信息， 為下一期預算編制提供信息。

（2）資產購置、使用、處置管理與預算執行、調整與決算的結合。 新增資產預算執行和調整管理是資產管理與預算管理結合的必要環節。 首先， 新增資產預算經審批后， 預算單位必須嚴格執行審批內容和進度計劃， 并將正式預算的資產預算信息反饋給資產管理部門， 為實施資產預算跟蹤管理提供依據。 其次， 應完善資產預算執行機制， 通過政府采購等方式配置資產， 實現新增資產預算、財務會計、國庫集中支付和政府采購系統的有效銜接， 實時跟蹤資產預算執行結果， 規范資產購建和使用行為， 建立資產預算執行報告制度， 檢查資產使用情況， 并督促資產占有使用單位不斷提高資產使用效率。 再次， 加強預算執行部門與資產管理部門的溝通， 預算執行部門應將履行采購、資金撥付等手續后形成的資產信息及時傳遞給資產管理部門， 資產管理部門及時跟蹤資產預算執行結果， 輸出資產增減變動數據， 為預算執行和資產調劑提供參考。 最后， 預算調整要考慮存量資產使用及變動狀況， 優化存量資產配置， 預算部門通過調整資產增量預算引導和糾正資產管理行為。 在年度決算報告環節， 預算管理部門應通過決算報告和財務報告及時反映單位資產預算執行及資產形成狀況， 資產管理部門總結分析資產動態管理情況， 形成年度資產報告， 與財務報告和決算報告有關項目相互印證， 為以后資產預算編審和資產管理提供基礎和依據。

（3）資產收益管理與預算管理的結合。 行政事業單位資產收益管理與資產配置、使用、處置等管理環節密切相關， 從公共經濟再生產周期循環過程看， 行政事業單位資產來源于財政資金， 其出售、轉讓和殘值回收等處置收入也必須上繳同級財政、納入政府收入預算。 將資產收益管理與部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等預算制度改革結合， 可以有效銜接資產配置預算管理和收益管理， 在完善資產管理的同時， 強化預算對資產收益的管理與約束職能。

（4）資產購置、使用、處置、收益管理與預算控制和監督的結合。 預算控制和監督貫穿于預算編制、執行、調整、決算全過程， 目的是保證政府預算的法律性、嚴肅性和效率性， 以實現預算政策目標。 資產管理與預算管理相結合的運行機制要求資產自配置形成的“入口”到資產處置的“出口”全過程， 均納入預算控制和監督過程， 以實現公共資產占用的排他性安排——資產用途限制， 發揮預算對資產的約束作用。 在預算編制環節， 應嚴格按單位職能需求和資產配置標準監督和控制新增資產預算， 嚴禁超額預算項目和超標準分配、非法購買資產等行為， 定額管理實物費用; 在新增資產預算執行環節， 對擅自挪用資產購置資金或改變新增資產用途的， 應減少或停止財政撥款， 按規定處罰; 在資產處置環節， 嚴格監控資產處置流程， 資產報經主管部門和資產管理部門審核后應由資產管理部門統一集中處理; 在資產收益管理環節， 應加強財政、審計等部門監管， 規范資產出租出借出售流程， 確保行政事業單位資產出租出售、殘值處置等收益均納入預算管理。

（5）資產績效評價與預算績效評價的結合。 良好的公共部門產品和服務質量離不開公共資產績效管理， 國有資產是否得到最佳管理， 直接關系到政府是否能以最佳效率和規模提供公共服務和產品。 行政事業單位資產管理的目的不僅在于保全國有資產， 更重要的是提高公共資源使用效率。 如圖5所示， 將績效評價運用于資產管理， 有機結合資產績效評價與預算績效評價， 是資產管理與預算管理結合循環機制運行的目標和起點。 對行政事業單位資產開展績效評價是推行資產管理科學化、精細化的內在要求， 也是實現預算資金后續使用成果跟蹤評價的重要手段。 資產績效評價與中長期預算規劃和資源配置息息相關， 資產績效評價制度要求行政事業單位和部門管理者不僅負責當前預算支出效果， 而且對與提供服務相關的所有費用負責， 可以推動單位重視預算資金后續管理和資產使用效率， 實現資產從購置、日常管理到績效評價的閉環管理。

我國行政事業單位績效管理實踐中， 雖然部門預算和行政事業單位國有資產年度報告均能夠反映資產存量信息， 但由于資產績效評價脫離預算績效評價， 預算資金流入流出與預算資金形成的資產使用效率之間缺乏有機聯系， 部門預算實質上簡化為調節經費分配與控制經費增長的手段， 客觀上致使資產管理與預算管理脫節。 科學的績效管理應注重資產管理與預算績效目標管理的結合， 明確物耗與運行成本的關系， 結合資產管理縮減和控制行政成本支出， 優化資產配置標準與流程。 圍繞資產提供的公共服務與產品構建資產績效與預算績效相結合的績效評價體系， 將財政資源耗費與產出服務對應聯系起來， 不僅可以綜合考評單位資產項目執行情況、預算資金超支或結余情況、資產運行情況和使用效率等， 而且可以綜合考評資產存量配置效率和預算增量效果， 糾正預算管理偏差。

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