被征地農民安置模式實施效果的橫向比較研究

許諾 徐濟益

摘要：改革開放以來，眾多區片圍繞征地安置問題進行了改革嘗試，安置模式呈現多樣化。探究不同安置模式的實施績效，能夠為有效保障被征地農民多元化安置利益訴求及推進城鄉融合發展提供決策參考?；谏鐣＠熑危狙芯拷Y合1564份被征地農民調研數據樣本，運用結構方程模型對被征地農民安置模式實施效果進行橫向比較分析。研究發現，被征地農民對貨幣化安置模式的預期高于其他安置模式，住房安置模式下的家庭經濟收入滿意度較差，留地安置模式下的住房保障力度最弱，土地換保障安置模式對被征地農民的整體生活保障較強。因此，應均衡不同安置模式的利益分配，加大征地“安置套餐”的協同供給，推進被征地農民安置的高質量發展。

關鍵詞：被征地農民；安置模式實施效果；橫向比較；結構方程模型

中圖分類號：F301文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0023-13

基金項目：安徽省高校人文社會科學研究重大項目（SK2020ZD17）。

作者簡介：許諾，安徽工業大學藝術與設計學院講師；徐濟益，安徽工業大學公共管理與法學院教授，碩士生導師。

一、問題的提出

改革開放以來，我國城鎮化一直在持續推進。在土地征收過程中，眾多區片圍繞征地安置問題進行了改革嘗試，安置模式呈現多樣化，但是重征用輕安置的現象在很多區域依然存在。被征地農民作為我國新型城鎮化進程中貢獻重要力量的群體，其身份的特殊性決定了他們的需求有別于普通農民的政策支持。因此，如何保障征地后農民生活水平不降低，完善被征地農民合理、規范、多元的保障機制，就需要對安置模式的整體面貌進行系統性的探索，以此助推新型城鎮化戰略的實施，為制定被征地農民多元化發展政策提供精準的決策參考和依據。

近年來，國外學者對發展中國家征地及其衍生的安置問題比較重視，主要表現為：一是對土地內在承載功能的研究。土地是一種民生資產，能夠保障農民的生命安全、食品安全、住房安全、財產安全等（Husen）[1]；如果土地條件發生變化，農民福利也會變化（Jacki和Helen等）[2]。二是對現有土地政策及農民安置政策的經驗總結。合理的安置政策能夠增加農民收入（Yumiko和Olivier等）[3]；土地改革帶來的重新分配可以減少沖突（Jordi和Francisco）[4]；土地整理、非農投資、農民賦權等不僅能夠提高農民應對風險的能力（Trung和Loc Duc Nguyen等）[5]，還成為促進農業創新發展的保障（Bellotti和Rochecouste）[6]。三是對土地政策失范現象的分析。農民與地方政府之間、地方政府與上級政府之間均存在不同程度的鴻溝（Adenew和Jasper等）[7]；農民與政府討價還價的力量微薄，政府的自由裁量權失于控制（Mulatu）[8]，這是導致政策出現爭議的主要原因。土地占用會對生態、社會、經濟、環境等方面產生深遠影響，伴隨安置后農民收入減少、住房不滿意等（Jamalunlaili和Nazura等）[9]，新環境下的貧困是農民適應新生活的阻礙，也是影響安置發揮實效的絆腳石（Tadgell和Mortsch等）[10]。如果沒有對農民進行公平公正的補償，還有可能造成社會動蕩（Nigussie和Genetu等）[11]。國外學者的研究為本文提供了一定的借鑒，但國外學者較少著力于我國征地安置后的農民生活景象。在國內，被征地農民安置模式的比較研究已受到學者關注，他們基于宏觀角度定性分析了農業安置、就業安置、留地安置、貨幣安置、社會保障安置等模式的差別（牛星等[12]；黃燁斐等[13]；王曉剛[14]；李穗農和白中科[15]）。從時間維度分析，不同安置模式下農民長期受益程度不同（唐焱和張衛衛[16]；李學瑞等[17]；劉海云和劉吉云[18]），不同的安置模式因特點不同、適用范圍也有所差異（潘科和朱玉碧[19]；石璐璐[20]）。也有學者從安置成本、社會保障水平、工作沖擊等角度對安置模式進行比較（牛妮雅[21]；謝勇[22]）。這些為后續比較研究提供了較有力的支撐。

不同的被征地農民安置模式施行效應不僅關乎征地安置制度安排的檢視，也影響制度下的受眾群體即被征地農民的福利變化，這是一個極其重要的實證性問題。目前，我們較少看見關于被征地農民安置模式實施效果的基于大樣本的實證研究，而簡單地比較不能洞悉模式之間的諸多差異，進而影響對政策效果的準確判斷。如果關注被征地農民生活的收入與支出變化、預期與實際感知匹配度等關鍵因素，我們就可以全面闡發被征地農民的實際福利變動，測度出不同安置模式的政策績效。本文基于2016年至2018年對安徽、江蘇、浙江等地域實地調研的1564份有效數據，選擇家庭經濟收入、家庭支出成本、征地前農民預期和征地后農民感知四個變量，建立結構方程模型對貨幣化安置、住房安置、留地安置、土地換保障安置四種模式進行結構性測量，以期為被征地安置模式優化提出有效的對策建議。

二、理論與機理分析

福利是包括物質和精神內容的“福”與“利”[23]，在制度實施中呈現多元化主體、多維度項目、多樣化手法的方式。Gilbert和Terrell[24]184認為福利的內涵較為豐富，不僅包含現金、福利券等實物給予，還包括機會、服務、權利等非實物供給。Sen[25]提出人的福利不僅由財富、基本物資的效用決定，還取決于所能實現的功能及實現功能的能力集合。Spencer[26]141-151強調福利是為了解決社會問題而存在的，公共福利是個人福利的集合。Arneson[27]建構了福利機遇的平等理論。中國政府社會福利責任研究具有特殊的類型化意義。改革開放前，社會福利與計劃經濟緊密結合，與城鄉分割的戶籍制度結合；改革開放后，提出社會福利社會化的口號，但仍然保留了補缺型社會福利的特征，直至2007年民政部提出建立適度普惠性社會福利制度[28][29]。

城鎮化進程中，農民以土地作為資本與政府交換安置補償。對于農民而言，土地是維持生計的根基，被稱之為農民最大的福利保障，也是我國農村福利制度建立前的重要保障。面對征地安置時，農民通常會衡量征地后的家庭福利變化，盡可能選擇一種在特定政策環境下其收益最大化的實現形式，土地福利政策對農民生活以及鄉村振興的重要作用不言而喻。如果伴隨土地的非生產性收益喪失，農民憑借務工獲取收入的能力不足，易導致征地后家庭生活保障基礎不牢固，甚至可能衍生不確定的社會問題。因而，征地安置后農民的福利測度應從物質和精神兩個層面考量，不僅要關注體現農民當前生活水平的指標如收入、支出等福利要素，還應將農民預期與實際感知納入考察維度。

1.征地安置前，不同模式下的農民預期比較

期望理論認為期望目標是進行滿意度評價的參照標準，若目標實現則滿意度高[30]，而滿意度正是農民精神福利的體現。征地安置是一項特殊的政策，是政府與農民交換土地的籌碼。農民以失去土地為代價換取政府提供的安置，對高水平安置制度的需求與期盼拉高了農民預期。征地前預期是農民根據以往的經驗希望達到的目的或獲取的利益。預期收益判斷一般來源于農民從親戚朋友等其他渠道獲取的資源信息及其過去與政府部門博弈所積累的經驗。在征地區片周邊地域可能出現不同的安置模式，這些安置模式成效顯著與否，關系該區片農民對不同安置模式的預估和選擇情況。本文通過分析征地前農民對生活水平、安置水平、生活適應情況的預期，研究不同安置模式下農民的預期差異，由此剖析不同安置模式在實施前農民的接受情況。

2.征地安置后，不同模式下的被征地農民感知比較

感知價值一般是指在市場交換過程中，對感知質量和所付出的成本進行對比后的主觀感受，即產品或服務是否值得[31]。農民征地后的感知價值則是農民對安置質量和喪失土地成本進行比較的主觀感受，是征地后農民精神福利的體現。失去的土地資本在農民生活中扮演的角色相同，但不同的安置模式在進行福利分配時有不同的側重點，擁有不同個體稟賦的農民對福利方面的感知價值也有所差異。不同家庭生活條件存在差異，對不同品類的生活服務需求期望值不同，導致農民在接受均等化服務時所呈現的感知水平高低不一。農民的感知價值是影響其征地意愿的決定因素，對其他區片征地工作產生示范效應。本文將農民感知進行量化處理，通過對比農民關于醫療保障狀況、家庭保障狀況、社會保障狀況、住房保障狀況的不同感受，探討征地后不同安置模式下農民實際感知水平。

3.征地安置后，不同模式下的被征地農民家庭經濟收入變化比較

收入是農民生活的保障。一般而言，農民的福利會隨著收入的增加而增加，但存在臨界點，并非所有的收入增長都伴隨福利水平的提高。被征地農民居于臨界點以下，征地安置后農民的收入增加會提高幸福感，夯實生活福利基礎。作為維系農民生活的命脈，經濟福利能夠保障基本生活需求，同時支撐農民獲得更優質的服務，接觸更好的發展機遇。對經濟收入變化進行比較能夠有效衡量不同安置模式下農民的家庭經濟福利保障如何變化，以此區分不同安置模式的利益劃分趨向，了解農民收益差距。征地前農民多依靠農業收入，征地后部分農民被迫外出務工，因此本文將年均農業收入、年均非農業收入、年純收入作為衡量收入變化的三個指標。

4.征地安置后，不同模式下的被征地農民家庭支出成本變化比較

家庭支出水平會受當地整體經濟發展情況的影響，這種外部因素會在一定時期內潛移默化地驅動支出變化，短期內不明顯，家庭支出成本的突變多半源自家庭收入的變化。收入增加會帶動家庭支出的增長，家庭支出水平在一定程度上能夠反映農民的物質和文化生活水平。被征地農民的經濟支出指標也是福利變化的直觀表現符號，因此需要在觀察被征地農民福利的基礎上，分析他們的收入等經濟指標，觀察不同安置模式下的農民家庭支出成本，并進行比較研究。借鑒國家統計年鑒中的人均年收入、人均年支出、人均年消費水平等指標設置，并結合調研數據考量，本文從農民月生活開銷變化、生活成本變化、消費水平變化以及征地后家庭收支平衡狀況等維度，分析不同安置模式下被征地農民家庭支出成本變化趨勢。

三、數據描述與研究設計

1.數據來源

為了獲取真實的實地調研數據，課題組設計了調查問卷，問卷涵括能夠反映征地前農民預期、征地后農民感知、家庭經濟收入、家庭支出成本等相關情況的觀測變量。在經過數次問卷試測修正以后，于2016年至2018年在安徽、江蘇、浙江等省份跟蹤采集數據。采集過程中主要采用分階段抽樣方法，兼顧分層設計，在每個層內再做整群抽樣，然后在被抽中的群中做隨機抽樣，抽出所需要的研究樣本。先后共計發放問卷1800份，回收有效問卷1564份，結合安置模式實施的實地調研狀況，最終選取貨幣化安置、留地安置、住房安置和土地換保障安置進行比較。

從表1可以看出，受訪樣本以男性為主，占比為59.85%；調查對象年齡分布在41～50歲之間的最多，占比達41.24%；被調查的被征地農民受教育程度普遍偏低，初中及以下教育水平的占樣本總量的77.11%；其中村干部占比為9.08%，非村干部比例為90.92%；樣本中征地行為發生在2010年以后的比例為72.89%；在征地用途方面，公益性和非公益性征地所占比例接近。

國家提倡地方政府為被征地農民提供多元的保障機制，現行的征地安置模式呈現貨幣化安置等多種方式并存的局面。從實地調研情況來看，如表2所示，在安置模式選擇上，政府傾向于選擇操作簡單的一次性貨幣化安置，占比為 48.146%；住房安置居其次，占比為24.808%；留地安置和土地換保障安置的占比分別為13.811%和13.235%。

2.實證模型設定

結構方程模型是一種多元數據分析工具，可為研究抽象復雜、難以測量的變量提供計量依據，模型的構建包括測量模型和結構模型。運用結構方程模型分析數據時，首先需要將不可直接觀測的變量（潛變量）通過觀測變量來說明，即界定潛變量與觀測變量之間的關系；然后界定潛變量與潛變量之間的關系（如圖1所示）。本文的結構方程模型設計包含1個一級潛變量（農民福利狀況FW）；4個二級潛變量（征地前農民預期EX、征地后農民感知PE、征地后家庭經濟收入EI、征地后家庭支出成本EC）；14個觀測變量（年均農業收入EI1、年均非農業收入EI2、年純收入EI3等）。征地安置后農民的福利水平變化，不僅要觀測收入與支出，還要通過農民的預期與實際感知來衡量，即需要多個潛變量來說明，而每個潛變量又需要眾多觀測變量來描繪，運用結構方程模型能夠清晰地厘清農民福利測量中出現的各種變量關系。其中的二級變量不可以直接測量，只能通過三級指標也就是觀測變量來描述解讀。對每一個二級變量進行拆分，進一步得到觀測變量，用以描述農民預期的指標有農民預期的生活水平、安置水平以及生活適應情況；對農民感知進行描繪的是醫療保障、家庭保障、社會保障和住房保障四個方面；征地之后農民家庭經濟收入的考察指標為年均農業收入、年均非農業收入以及年純收入；觀測征地之后農民支出成本選取了農民家庭月生活開銷變化、生活成本變化、消費水平變化以及收支平衡狀況等，并根據研究需要對支出變化的相對值進行了處理（如圖2所示）。

在理論模型假設中，變量要具有代表性、獨立性，且敏感性高、重要性大。在此基礎上，最終將被征地農民安置滿意度測評指標體系劃分為一級潛變量、二級潛變量、觀測變量三個層次，每一層次的測評指標均由上一層測評指標展開，且由下一層測評指標的測評結果反映。根據理論模型圖，確定指標體系構成情況見表3。

一級潛變量：被征地農民安置后福利狀況，是測評的總目標，為一級指標。

二級潛變量：本研究針對被征地農民安置滿意度的測量模型包括4個結構變量，即征地前農民預期、征地后農民感知、征地后家庭經濟收入、征地后家庭支出成本。這4個潛變量不能直接測得，需要通過對應的觀測變量來測評。這些潛變量構成了指標體系的二級指標。

觀測變量：上述4個潛變量展開后，分別對應不同的觀測變量，這些觀測變量構成了指標體系的三級指標。根據初始模型結構和指標之間的關系界定，建立了表4中的初始模型方程式。

四、實證結果分析

1.信度與效度分析

在對原始數據進行篩選剔除后，需要進一步檢驗數據的一致性和有效性，即對問卷進行信度分析。本文運用SPSS 19.0軟件采取Cronbachs Alpha系數法檢測問卷數據的信度。一般認為Cronbachs Alpha系數（α系數）>0.7為高信度。效度分析是反映測量條目與所要測量變量的吻合程度，即準確性。在因子分析中常通過KMO和Bartlett球形檢驗，且要求KMO>0.7，Bartlett球形檢驗P<0.05。

從表5中可以發現，四種安置模式的α系數介于0.703至0.834之間，總樣本的α系數為0.774，說明數據組群具有良好的內部一致性和穩定性。此外，四種安置模式的KMO值介于0.700至0.841之間，總樣本的KMO值為0.817，說明樣本數據的效度在接受范圍；且Sig值均為0.000，小于0.05，通過了Bartlett球形檢驗，適合做因子分析。

2.模型檢驗與結果分析

被征地農民安置滿意度為一級潛變量，通過征地后家庭經濟收入、征地后家庭支出成本、征地前農民預期與征地后農民感知來測量。在樣本數據信度與效度可接受的前提下，運用AMOS 21.0對四種安置模式各個指標進行結構方程模型分析。

文中通過驗證性因子分析，檢驗了四種安置模式的結構方程模型，對模型進行擬合修正后得到了每種安置模式的結構方程模型參數估計結果（表6）和標準化路徑系數（圖3至圖6）。表6中顯示四種安置模式的CFI值介于0.810至0.879之間，RMSEA值均低于0.1，AGF值介于0.800至0.884之間，所有指標均在合適范圍，模型擬合度良好。

結合圖3至圖6及表7中的相關數據，從征地前農民預期與征地后農民感知、征地后家庭經濟收入與家庭支出成本四個方面，對不同安置模式的實施效果進行橫向比較，分析不同安置模式下被征地農民的福利差異，實證表明：

第一，征地前農民的預期對安置后被征地農民福利狀況產生正效益。從標準化路徑回歸系數來看：（1）對于土地換保障而言，農民預期生活水平、預期安置水平與征地前農民預期相關系數絕對值較小，水平偏低，可見農民對土地換保障安置模式的認知較為客觀，預期與實際感知差距不大，預期生活適應情況與征地前農民預期回歸系數為0.266，說明農民較為關注征地后生活適應情況。（2）貨幣化安置、住房安置模式下征地后農民的生活水平相較于預期都有所提高，且程度相差不大，系數分別為0.219和0.191，留地安置模式下水平略低，為0.142。（3）土地換保障安置模式下的農民認為安置水平較之預期有所下降，路徑系數為-0.024，而其他幾種安置模式下農民感知都不同程度地高于預期水平。由于其他安置模式帶來的安置效果短期內明顯可見，而土地換保障安置的政策實效則需時間的印證，屬于隱性福利，農民在安置水平的衡量上難以杜絕主觀臆測。（4）在生活適應方面，貨幣化安置和住房安置模式下的農民感知比預期水平高，路徑系數分別為0.329和0.313，安置后農民獲得現金補償或住房，短期內可通過現金購買滿足各類需求或解除住房之憂，所以這兩種安置模式下的農民征地后生活適應性較強。

第二，征地安置后農民福利狀況與征地后的感知呈正相關。對標準化路徑回歸系數進行分析，可以發現：（1）醫療保障方面。土地換保障安置模式下的農民醫療保障水平最高，路徑系數為0.333。如果政府在提供土地換保障安置模式時，將醫療保障列為必選項，這必能有力解決被征地農民看病難的問題，因此，該模式下的被征地農民醫療保障水平高于其他模式。留地安置下的農民醫療保障狀況仍然堪憂，路徑系數最低僅為0.018。（2）家庭保障方面。留地安置模式下的農民最為擔憂，他們的家庭保障路徑系數為-0.050，可見在征地安置后農民的家庭保障安全性過低。貨幣化安置模式以及土地換保障安置模式下的農民家庭保障相對較高，路徑系數分布在0.2左右，可能由于看得見的貨幣補償和長期保障能夠在一定程度上解除農民的后顧之憂，讓農民感到家庭保障得到滿足。（3）社會保障方面。土地換保障安置模式下的農戶滿意度明顯低于其他安置模式，路徑系數僅為0.008，可能因社會保障多由社會力量供給，政府在提供土地換保障安置時對此處關注度不足，提供的保障范圍廣但不夠精細，致使該安置模式下的農戶感知不如其他安置模式下的農戶感知理想。（4）住房保障方面。貨幣化安置和住房安置模式下的農民感知較高，路徑系數均高于0.25，但是住房安置模式下的農民滿意度不如貨幣化安置模式下的農民感知理想，結合我國當前住房安置情況來看，安置房一般類型設置較為單一，難以滿足農民的差異化需求，致使農民獲得住房安置后住房滿意度并不如預期理想。

第三，除住房安置模式外，其他安置模式下的農民福利狀況與家庭經濟收入呈正相關。研究表7中的標準化路徑回歸系數發現：農民的家庭經濟收入與年均農業收入和年均非農業收入、年純收入存在一定的相關性，一般情況下為正相關，但不排除某項收入的增加伴隨其他收入項的減少而導致家庭經濟收入的總體下滑，說明征地后農民的家庭收入來源較為豐富，收入渠道呈現多元化，應對經濟風險的能力較之征地前僅依靠務工和務農更為穩健。從單個觀測變量來看：（1）住房安置模式下的農民年均農業收入對家庭經濟收入的貢獻度最小，為0.049，其他三種模式程度相差不大，均高于0.08。（2）土地征收后，農民獲得的直接農業收入會有所減少，而非農業收入會逐漸成為支撐家庭經濟福利的關鍵因素，但住房安置模式下的農民年均非農業收入對家庭經濟收入的貢獻度不理想。由此可見，經濟水平的提升并不等同于福利狀況的改善。通過對調研區片的實際觀察，發現住房安置模式的標準僅維持在一般水平，地方政府提供的安置住房未達到被征地農民的房屋需求，所以住房安置模式可能導致農民增收但其感覺福利水平并未提高。（3）并非所有的安置模式都會帶來農民家庭經濟收入的增加，研究發現僅有貨幣化安置模式和土地換保障安置模式下農民年純收入對家庭經濟收入的貢獻度為正值，且土地換保障安置模式的貢獻度較大，為0.478。

第四，征地后農民家庭支出成本對福利狀況產生正效益。表7中的標準化回歸路徑系數顯示：（1）月生活開銷方面。土地換保障安置模式下的農民月生活開銷對家庭支出的貢獻最大，對應的路徑系數最高為0.264。該模式下的農民在安置后養老、醫療等保障有一定的政策可依，農民有較高的生存安全感，所以月生活開銷變化明顯帶來家庭支出成本的增長。此外，留地安置下的農民在征地安置后的月生活開支對家庭支出成本的貢獻度最低，相關系數僅為0.005。留地安置其實并未帶來被征地農民家庭經濟支柱的顯著變化，這些農民在征地后的收入來源沒有發生根本變化，所以可能導致其月生活開銷對家庭支出成本的影響甚微。（2）生活成本變化方面。貨幣化安置模式下的農民生活成本變化對家庭支出成本的貢獻度最低，路徑系數為0.006，住房安置模式和土地換保障安置模式下的農民生活成本對家庭支出成本產生的效應較高。在消費水平方面，留地安置下的農民消費水平對家庭支出成本產生負效應，路徑系數為-0.039，其他幾種安置模式下的農民消費水平對家庭支出成本的效應均為正。（3）收支平衡方面。住房安置模式下的農民收支平衡狀況對家庭支出成本的影響最大，路徑系數為0.256，而土地換保障安置模式下的農民家庭收支平衡狀況對家庭支出成本產生的效應為零。

五、結論與政策啟示

1.研究結論

本文基于安徽、江蘇、浙江等地的1564份調研數據，通過結構方程模型測度比較貨幣化安置、住房安置、留地安置、土地換保障安置模式的實施效果，研究結果表明：

第一，農民對貨幣化安置的預期高于其他安置模式。住房安置模式下的農民家庭經濟收入情況不容樂觀，留地安置對農民生活滿意度的影響微乎其微，土地換保障安置下的農民征地后社會保障水平有明顯的提高。農民對不同安置模式的滿意度不同，不同農民對同一種安置模式的滿意度也不同。

第二，不同的安置模式有其特定的利益分配規則，農民從中的獲益情況也存在差異。社會應該通過國家建立的社會福利制度，采用制度性手段而非慈善手段來滿足[32]。對安置模式進行橫向比較分析，能夠識別每種安置模式對被征地農民福利變化產生的實際效果，有利于進一步優化征地安置制度。

2.政策啟示

第一，均衡不同安置模式的利益分配。發揮安置模式對農民失去土地資源的后續補償作用，注重對農民的經濟性補償與非經濟性補償相結合，安置制度設計應將土地的增值收益分配統籌納入考慮，使農民權益損失最小化；但是被征地農民生活質量的提高不僅依賴于惠民性安置政策，更離不開其自身的內生性驅動。

第二，推進“套餐式”安置模式協同供給。擴大被征地農民選擇范圍，切實保障農民的多元化訴求得到重視。同時，政府要辦利民實事，解被征地農民的可持續生計之難，需設計多元化征地“安置套餐”，供農民根據自身意愿及其家庭狀況進行選擇。同時，現代服務具有較強的集聚功能和就業吸納能力，還具有較強的城市經濟功能和服務功能，應成為城鎮產業體系和公共服務體系的必要組成部分[33]，共同兜牢民生底線為鄉村振興筑基，進而助力城鄉融合發展。

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責任編輯：鐘雪