少數民族干部管理：政策演變、實施機制與探索

于志勇 楊萱

摘要：為加強對少數民族地區的治理，黨中央歷經探索與確立、挫折與恢復、發展與完善等階段，逐漸形成了一套較為完整的少數民族干部管理政策，培養了一大批少數民族干部。當前，少數民族干部管理政策實施過程中，一些機制性的問題仍有待改進，如選拔機制不規范、任用機制不完整、培訓機制不健全等等。為了貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，完善當前機制性的問題，建設一支高素質專業化的少數民族干部隊伍尤為必要。

關鍵詞：少數民族干部；干部管理政策；實施機制

中圖分類號：C957文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0130-05

作者簡介：于志勇，天津科技大學經濟與管理學院副教授，博士；楊萱，天津科技大學行政管理專業學生。

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，堅持和完善民族區域自治制度，全面貫徹黨的民族政策，鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展。黨中央歷來高度重視少數民族地區的發展，處理好民族問題，做好民族工作，是關系國家長治久安和中華民族繁榮昌盛的大事。為促進民族地區的發展，建設一支高素質專業化的少數民族干部隊伍顯得尤為必要。

國內關于少數民族干部管理的研究，總體可歸納為縱向時間軸的研究和橫向點面式研究兩類。縱向時間軸的研究側重研究不同時期少數民族干部政策的發展歷程。吳承強[1]（2019）、范連生[2]（2015）、孫懿[3][4]（2009）等學者以1949年為時間起始點，以中華人民共和國成立的周年紀念日為契機研究少數民族政策發展的指導思想、重要性及存在的問題；隴興[5]（2005）、劉榮[6]（2010）、董偉燕[7]（2019）則把研究的時間起點向前推移至中國共產黨成立時，以建黨周年紀念日為契機把黨的少數民族干部管理政策發展分階段式進行歸納總結。

橫向點面式研究則以案例式為主，重點挖掘不同民族地區少數民族干部管理的發展理論和實踐運行。例如，余鵬[8（]2008）以湖北省為例，研究了關于少數民族地區選拔少數民族干部工作的做法，闡述了少數民族干部的選拔與培養方式存在的問題并提出建議；吳愛華[9]（2010）以廣西百色隆林各族自治縣為例，研究少數民族干部在社會發展中的不可替代性，闡述了少數民族干部在培養的模式、機制、內容等方面存在的問題并提出解決措施；王凡[10]（2020）分析了貴州少數民族干部人才隊伍建設存在的問題。

本文力圖融合已有的縱向和橫向研究思路，從黨管少數民族干部百年發展歷程中，梳理少數民族干部管理政策本身以及政策執行過程中所存在的機制問題，最終為建設一支高素質專業化的少數民族干部隊伍提供對策參考。

二、少數民族干部管理政策發展歷程

1.探索與確立時期

培養少數民族地區干部，是事關民族地區發展的一個重大戰略任務，也是中國共產黨和政府解決國內民族問題的一項重要政策。列寧認為，民族自決權只是一種政治意義上的獨立權，承認其作用但也并不等于主張民族分離[11]。

中國共產黨為了增強各民族的團結、實現國家穩定、促進少數民族地區經濟發展和社會進步，開始有選擇性、試探性地培養民族干部。

1931年，在第一次全國蘇維埃代表大會上通過的《關于中國境內少數民族問題決議案》明確指出，要盡量“引進當地民族的工農干部擔任國家的管理工作”，特別注意民族地區干部的培養與提拔，以消滅民族間的仇視與成見，建立一個沒有任何民族界限的工農國家。1935年8月，毛爾蓋會議指出，必須挑選一部分優秀少數民族，“給以階級的與民族的教育，以造成他們自己的干部”，這標志著中國共產黨準備培養少數民族干部的政策已經形成[12]。

1937年盧溝橋事變后，少數民族干部在抗日民族統一戰線形成中發揮了重要作用。毛澤東、張聞天等中央領導人在多個場合、多次發文強調要培養少數民族干部。之后，黨中央根據革命形勢的需要建立了延安民族學院，成為培養少數民族干部的重要基地。在少數民族干部管理政策日益增多和干部培養機構日益成熟的情況下，少數民族干部隊伍的規模和質量有明顯的提高。

中華人民共和國成立后，黨中央開始把少數民族干部的培養與當地經濟社會發展相聯系，注重用少數民族干部帶領當地發展。1951年11月，周恩來主持的政務院會議審議批準了《培養少數民族干部試行方案》與《籌辦中央民族學院試行方案》。方案要求從中央到地方省縣，都要根據新的教育方針，普遍而大量地培養民族干部。除了要在北京設立民族學院之外，還要在西南、西北與中南等地分別設立民族學院分院。這標志著中華人民共和國成立以來民族干部的教育和培養工作開始納入正規化發展的軌道。自此，全國各地開始大規模地培養少數民族干部，短時間內，民族干部的數量和規模發展得較為迅速。

2.挫折與恢復時期

1966年起，少數民族干部管理政策受挫，黨的統戰、民族工作的正確方針、政策受到不同程度的影響。1978年，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來的戰略決策，黨和政府再次重視少數民族干部管理政策的發展，以此恢復少數民族干部隊伍建設與發展。

3.發展與完善時期

1980年以后，我國少數民族干部管理政策才有了真正意義上的穩定發展，黨和國家隨著改革的深入也逐漸對少數民族干部管理的政策進行了完善。如圖1所示，1980年至2020年，黨制定了大量的少數民族干部管理政策。黨和國家領導人在一些重要的會議上強調少數民族干部存在的重要價值的同時，也對少數民族干部政策如何發展提出了指導意見。

鄧小平歷來重視少數民族干部隊伍建設問題，在他的引領下，少數民族干部管理的制度化提上政治議程。1984年通過的《中華人民共和國民族區域自治法》第二十二條明確規定：“民族自治地方的自治機關根據社會主義建設的需要，采取各種措施從當地民族中大量培養各級干部、各種科學技術、經營管理等專業人才和技術工人，充分發揮他們的作用，并且注意在少數民族婦女中培養各級干部和各種專業技術人才。”這一條制度的明確規定，為我國少數民族干部發展提供了法律依據，少數民族參與國家事務管理的權利得到了有效保障。

1997年，黨的十五大把民族區域自治制度明確界定為我國的三大基本政治制度之一，這是第一次向人民群眾明確了民族區域自治制度在國家體制中的位置。2001年2月，新修訂的《中華人民共和國民族區域自治法》，把原來的“要盡量配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員”修改成了“應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員”。這一舉措表明了黨和政府非常重視對少數民族干部的培養。在培養選拔少數民族干部的原則和方法方面，強調要堅持“四化”方針和德才兼備的原則，全面提高少數民族干部隊伍的素質，做好培養、選拔、使用少數民族干部的工作，建設一支政治堅定、業務精通、善于領導改革開放和社會主義現代化建設、深受各族群眾擁護的高素質的少數民族干部隊伍。

黨的十八大以來，習近平對民族區域自治從理論、政策、制度三方面進行了重要理論創新。在堅持民族區域自治制度下，習近平針對少數民族干部培養政策也有了進一步的創新，主要體現在體制政策、經費政策、教師政策、質量政策四個方面[13]。由此，黨對少數民族干部管理政策更具有科學性、實效性和戰略性。進入新時代，習近平在視察西藏、青海、新疆等地區時發表了關于發展少數民族干部隊伍的重要講話，增強了各民族干部要發展好本民族的決心。黨和政府發布的少數民族干部管理政策對少數民族干部管理其地區的權利起到了保障作用，有利于促進少數民族地區更好地貫徹黨和國家的大政方針、政策措施，有利于加快民族地區經濟發展、維護國家統一、促進民族地區和平發展。

三、現階段少數民族干部管理政策執行過程中存在的問題

少數民族干部是少數民族群眾與黨和國家之間溝通的橋梁。近年來，少數民族干部政策的實施使得少數民族地區在政治、經濟、文化等多個方面都有了飛躍式的發展。但是，少數民族干部政策實施過程中在選拔機制、任用機制、培訓機制等方面仍然存有一些問題。

1.選拔機制不規范

（1）名額分配的政策規定模糊

《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第二十八條明確提出，“在公開選拔、競爭上崗配備領導干部時，可以劃出相應的名額和崗位，定向選拔少數民族干部”，但并沒有對多民族地區的名額分配進行規定。少數民族地區的發展必須緊緊依靠的少數民族干部，在一個地區不同民族干部的數量及所占的比例，根據行政層級的不同有不同的規定，但規定往往比較模糊或不會以正式文件的形式公布，這就容易導致政策模糊的空間。例如甘肅省的臨夏回族自治州，轄1市7縣、123個鄉鎮、7個街道辦、1111個行政村、97個社區，戶籍人口244.86萬人，常住人口210.98萬人（截至2021年5月31日）。州內有回、漢、保安、薩拉等42個民族，少數民族人口占當地總人口的59.2%，但由于臨夏的命名是回族自治州，所以臨夏的在關于少數民族干部名額分配的時候提名人一般以回族為主。

（2）選拔方式相對單一

為確保公開選拔的公平性，少數民族干部尤其是基層干部目前以考任制為主，錄用的要求與當地人的能力是否相匹配值得商榷。少數民族地區發展不只是關注當地經濟的發展，還要關注少數民族風俗習慣、保護與發展民族語言文字以及民族文化遺產等，問題在于，對于這些民族特質比較強的非物質文化，當地的少數民族劇名更懂得如何保護與發展，但是，由于語言學習障礙及整體教育等綜合因素，部分專業人才因為學歷低，達不到公務員考試的報考條件，也有的因為知識結構不適應公務員考試的要求，考試能力相對較弱而無法通過公務員考試中的筆試與面試。這就出現了“優秀人才進不去、機關單位選不上”的兩難局面。雖然在一些民族自治地方在招考公務員和儲備少數民族人才干部的時候，會有加分照顧的政策，但從政策實施所帶來的效果來看，這些照顧加分政策的受益人還是少數群體，無法滿足當地對少數民族人才招納的需求。

2.培訓機制不健全

（1）培訓時間缺乏整體性的布局安排

《2018-2022年全國干部教育培訓規劃》要求，不同級別的干部培訓有不同的規定。其中，省部級、廳局級、縣處級黨政領導干部5年內需累計3個月或者550學時以上的培訓；科級以下干部每年參加培訓累計不少于12天或者90學時。黨和國家在關于少數民族干部的培訓大多是針對副科級及以上的干部進行短暫的培訓，干部的培訓內容應該與全年的發展戰略相匹配，短暫的培訓內容相對宏觀，并不利于干部將培訓內容運用到實際的治理上。

（2）培訓需求分析不足

目前，針對少數民族干部的培訓要適應當地少數民族文化、民族特點等方面的培訓需求，不同的干部之間可能存在著不同方面的需求，例如技能方面、不同民族之間的人際關系處理、對不同的少數民族群眾治理方面等方面的需求。但是黨和國家一般委托的培訓學校，大多數是對派去培訓的少數民族干部實行比較統一的理論教育。理論教育固然重要，但是忽視了實踐方面的培訓，并不能完全達到黨要建設一支多方面發展的民族干部隊伍的目的，這就需要接受委托對干部進行培訓的學校在培訓內容和培訓方式上進行適當調整。

（3）參訓思想重視程度不夠

參訓思想重視程度不夠分為兩方面體現：一方面，一些機關單位沒有把干部培訓納入全年的發展戰略中，只是單純為了完成上級交代的任務而組織培訓；另一方面，一些少數民族干部安于現狀，參訓時精神懈怠，缺乏持久性學習的精神。

（4）培訓師資隊伍構成與培養要求有差距

少數民族干部培訓的任課教師不僅要有專職教師還應配備兼職教師。兼職老師大多為某一行業領域的勞動模范或具有專業知識的高校老師等，授課時，他們會以自身的專業與實踐為少數民族干部培訓提供多方面的視角。

四、少數民族干部管理政策實施機制改進的對策思考

1.調整選拔機制

對報考少數民族專職崗位的人降低考試試卷的難度，實行差異化的考試。可以賦予少數民族地區適當的考試考核權力，根據當地公務員素質與能力要求，試卷的知識結構和技能結構在不同的考試中可占不同的權重。初次考試，可以作為資格性考試，知識性和技能性的考題難度可以適當降低，達到一定考試或合格的考試分數，即可有資格進入下一輪考察；對進入考察的干部，要通過二次考試進行選拔，二次考試則應以面試、無領導小組、情景考核等多種考察方式的綜合運用為主，側重工作能力。

2.健全培訓機制

組織開展少數民族干部培訓工作的上級單位要依據本地區的發展實況，將干部的短期培訓、長期培訓結合起來，并將這些培訓內容與地區中長期發展戰略相聯系。如以5年為一個階段制定長期培訓計劃，把長期發展內容分成若干階段進行培訓，形成短期的培訓周期，有利于干部對培訓的內容形成體系框架結構。

培訓前，干部主管部門應展開廣泛調研，在以地區發展戰略為要求前提下，摸清培訓對象的需求和興趣點。通過了解到的不同需求去尋找新的培訓方式，對偏遠的少數民族地區干部實行多模式培養的方式，多方面提升干部素養。

負責組織培訓的單位首先要重視培訓工作，將培訓工作列入本單位全年的發展計劃；除此之外，以內激勵增動力，促使黨政干部不想懈怠、不愿懈怠、不能懈怠。

參考文獻：

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責任編輯：馬程